Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2012 r., IV SA/Wa 1209/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2012 r., IV SA/Wa 1209/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi J.T. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego J. T. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 IVSA/Wa1209/12

3 Uzasadnienie

4 Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska po rozpoznaniu wniosku J. T. właściciela firmy P. dotyczącego przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu na zasadzie art. 84c § 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wobec podjęcia i wykonywania kontroli w P. w S. -odmówił przywrócenia terminu do wniesienia sprzeciwu.

5 W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające przywrócenie terminu określone w art. 58 § 1 k.p.a. ponieważ nie można uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego.

6 Na powyższe postanowienie J. T. złożył zażalenie wskazując, że wydano je z naruszeniem prawa.

7 Po rozpatrzeniu zażalenia, Główny Inspektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] marca 2012r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

8 W uzasadnieniu postanowienia organu II instancji wskazano, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego jest nieprawidłowe, lecz z przyczyn innych niż wskazano w zażaleniu.

9 Organ centralny stwierdził, że zgodnie z art. 84c ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010r., Nr 220, poz. 1447 z p. zm.) przedsiębiorcy przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontrolny. Termin określony w art. 84c ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest zdaniem organu centralnego terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu. Tym samym do przywrócenia terminu prawa materialnego nie ma zastosowania instytucja przywrócenia terminu wskazana w art. 58 k.p.a.

10 Organ odwoławczy wskazał, że J. T. miał możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 84c ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej jedynie w terminie 3 dni roboczych od dnia rozpoczęcia kontroli w jego firmie. Ponieważ termin ten jest terminem prawa materialnego nie może on być przywrócony. Zdaniem organu centralnego [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska powinien był odmówić wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu ze względu na niedopuszczalność prowadzenia tego postępowania z powodu uchybienia terminu wskazanego w art. 84c ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

11 Prowadzenie zaś postępowania przez organ I instancji w sprawie przywrócenia terminu do złożenia sprzeciwu było zdaniem organu odwoławczego niezgodne z prawem bowiem dotyczyło terminu prawa materialnego.

12 Na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga J. T. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

13 Kwestionowanemu postanowieniu zarzucono rażące naruszenie prawa procesowego tj. art. 58 §1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 84c ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez błędne przyjęcie, że termin w nim określony jest terminem prawa materialnego, wobec czego nie podlega przywróceniu w sytuacji, gdy termin ten ma w rzeczywistości charakter procesowy i co do zasady podlega przywróceniu na zasadach ogólnych.

14 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi podnosząc argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

16 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

17 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30

18 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr

19 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli

20 działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli

21 zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także

22 prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

23 Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane

24 przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134

25 P.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi uznał iż zaskarżone postanowienie narusza

26 przepisy prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

27 Zgodnie art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności

28 gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.) określanej dalej:

29 "ustawa SDG" - przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i

30 wykonywania przez organy kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79-79b,

31 art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 tej ustawy, z zastrzeżeniem art.

32 84d.

33 W ust. 3 cytowanego przepisu postanowiono, że sprzeciw wnosi się w terminie 3

34 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli, a w ust. 9 i 10

35 przewidziano o skutkach wniesienia sprzeciwu oraz o terminie i sposobie

36 kwestionowania wydanego przez organ postanowienie, natomiast w ust. 16 tej normy

37 wskazano, że do postępowań określonych w ust. 9 i 10, w zakresie nieuregulowanym

38 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

39 Spór miedzy stronami sprowadza się w istocie do ustalenia czy wskazany termin

40 dla dokonania czynności jaką jest sprzeciw należy zaliczyć do kategorii terminów

41 prawa materialnego czy terminów procesowych.

42 Od tego bowiem zależy czy podlega przywrócenia w przypadku jego

43 niedochowania gdyby przyjąć, że jest to termin prawa procesowego, bądź taka

44 możliwość nie istnieje w przypadku uznania, że ma on charakter materialny.

45 Podkreślić należy, że brak jest regulacji prawnych, które pozwalałyby

46 jednoznacznie rozstrzygnąć z jakim terminem w istocie mamy do czynienia.

47 Powszechnie przyjmuje się, że w takiej sytuacji o uznaniu charakteru terminu nie

48 powinno przesądzać wyłącznie kryterium miejsca regulacji tj. okoliczność

49 zamieszczenia normy prawnej wyznaczającej termin w ustawie materialnej lub

50 procesowej. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24

51 listopada 1994 r. sygn. SA/Kr 1230/94 wskazano, że - "O charakterze przepisu i

52 terminie nie przesądza tylko okoliczność, w jakiej ustawie przepis statuujący dany

53 termin się znajduje. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy ustawa taka - oprócz

54 przepisów prawa materialnego - zawiera również przepisy proceduralne. Dla

55 oznaczenia charakteru danego przepisu istotne znaczenie ma zawsze przedmiot i

56 treść przepisu prawnego".

57 W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że terminy procesowe to terminy

58 przewidziane dla dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania

59 administracyjnego. Są to terminy przewidziane dla realizacji przez stronę czynności

60 w postępowaniu zmierzającym do ukształtowania jej materialnoprawnych uprawnień lub obowiązków. Natomiast terminem materialnym jest okres, w którym może

61 nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach

62 administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Te pierwsze co do zasady są

63 przywracane, natomiast uchybienie terminowi prawa materialnego wywołuje skutek

64 prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym i

65 uniemożliwia wzruszenie aktów, które takich praw i obowiązków dotyczą. W związku

66 z czym terminy te nie są przywracane (por. H. Dzwonkowski Ordynacja podatkowa.

67 Komentarz Wyd. C.H. Beck Rok 2008, B. Adamiak (w:) Kodeks postępowania

68 administracyjnego Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski Wyd. C.H. Beck Warszawa

69 1996 str. 288-289, Ordynacja podatkowa Komentarz Wyd. LexisNexis 2010, S.

70 Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek; B.

71 Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 26 sierpnia 1999 r., OSP 2000 z. 9, poz. 134 s.

72 451).

73 Typowym terminem prawa materialnego jest termin przedawnienia zobowiązania

74 podatkowego, inny, to termin do złożenia wniosku o wspólne opodatkowanie

75 małżonków a to wobec skutków prawnych jakie wywiera w zakresie stosunku

76 materialnoprawnego, gdyż wyznacza on datę, od której może być ukształtowane

77 prawo do opodatkowania połowy dochodów w podwójnej wysokości.

78 W świetle przytoczonych poglądów, które sąd podziela w składzie

79 rozpoznającym niniejszą sprawę przyjąć należy, że terminy procesowe dotyczą

80 dokonywania czynności procesowych, takich które stają się aktualne już w toku

81 konkretnego postępowania. Bezskuteczny ich upływ pozbawia stronę możliwości

82 skutecznego dokonania określonej czynności, jednakże w szczególnych sytuacjach

83 podlegają przywróceniu.

84 Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, rozpatrując problem charakteru

85 terminu na wniesienie sprzeciwu (art. 84c ust. 3 SDG), stanąć należy na stanowisku,

86 że ma on charakter procesowy albowiem określa granice czasowe dla dokonania

87 danej czynności procesowej - sprzeciw jest czynnością procesową, i nie powoduje

88 wygaśnięcia praw i obowiązków strony o charakterze materialnoprawnym.

89 W ustawie o swobodzie działalności gospodarczej o takim charakterze tego

90 terminu rozstrzyga również brzmienie ust. 16 art. 84c SDG, odwołujące się w

91 zakresie nieuregulowanym tym aktem prawnym do przepisów Kodeksu

92 postępowania administracyjnego, w tym także art. 58 k.p.a. mówiącego o

93 przywróceniu terminu. Zgodnie a jego treścią w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie

94 nastąpiło bez jego winy. Zdaniem Sądu brak możliwości przywrócenia terminu do

95 wniesienia sprzeciwu stanowiłoby nieuzasadnione wyłączenie stosowania przepisów

96 Kodeksu postępowania administracyjnego do kontrolowanego przedsiębiorcy. Gdyby

97 podzielić pogląd organu to każdy termin w istocie rzeczy można byłoby uznać za

98 termin materialnoprawny.

99 Zdaniem Sądu na aprobatę zasługuje stanowisko skarżącego przedstawione w

100 skardze o wadliwej interpretacji przepisu art. 84c ust. 3 SDG zastosowanej przez

101 organ administracji i uznaniu, że termin w określony w art. 84c jest terminem prawa

102 materialnego, wobec czego nie podlega przywróceniu w sytuacji, gdy termin ten ma

103 w rzeczywistości charakter procesowy i co do zasady podlega przywróceniu na

104 zasadach ogólnych.

105 Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na

106 podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o

107 postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

108 orzekł jak w sentencji wyroku.

109 O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy z dnia 30

110 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.