Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2017 r., IV SA/Wa 1124/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2017 r., IV SA/Wa 1124/17

Sentencja

1 Dnia 26 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędziowie Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 26 września 2017 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2017 poz. 1257; dalej: k.p.a.) Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (GDOŚ) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez S. W . (dalej: Strona, Skarżący) zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (RDOŚ) z [...] kwietnia 2015 r. nr [...] wydane w sprawie wyjaśnienia treści decyzji z [...] grudnia 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa północnego obejścia G. wraz z dostępem do G. S. A. G. (dalej także: Przedsięwzięcie).

3 Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 Zarząd Powiatu [...] zwrócił się do RDOŚ wnioskiem z [...] marca 2015r. o wyjaśnienie, na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla Przedsięwzięcia. RDOŚ rozpatrzył ten wniosek, wyjaśniając treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej [...] grudnia 2014 r. postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r.

5 Zażalenie na to postanowienie wniosła Strona, zarzucając w jego treści m. in. to, że sporne przedsięwzięcie narusza jego prawo własności nieruchomości nr [...] z obrębu G. [...] oraz interes publiczny.

6 GDOŚ postanowieniem z [...] listopada 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a., umorzył postępowanie zażaleniowe w niniejszej sprawie. Organ podał, że stroną postępowania dotyczącego ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia, a także postępowania w sprawie wyjaśnienia treści tej decyzji, są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji oraz posiadający tytuł prawny do nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania inwestycji. Strona do tego kręgu podmiotów w opinii organu nie należała, wobec czego nie ma interesu prawnego w postępowaniu w sprawie wydania postanowienia o wyjaśnieniu treści decyzji środowiskowej.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z [...] lipca 2016 r., sygn. akt: [...] orzekł o uchyleniu postanowienia umarzającego postępowanie zażaleniowe i konieczności przeprowadzenia pogłębionego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy Strona ma interes prawny w przedmiotowej sprawie.

8 Rozpatrując sprawę ponownie GDOS wezwał S. W. na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. do przedstawienia dowodów wskazujących na posiadanie interesu prawnego w postępowaniu. Równocześnie wystąpiono do S. G. w celu ustalenia aktualnych informacji na temat praw rzeczowych Skarżącego do działki nr [...] lub [...] w obrębie [...] G. lub innego terenu, przez który przebiega Przedsięwzięcie.

9 Strona przekazała do GDOŚ poświadczoną notarialnie kopię postanowienia Sądu Rejonowego w G. z [...] kwietnia 1992 roku, sygn. akt: [...] o nabyciu (w równych częściach wraz z siostrą) spadku po zmarłej matce — J. W. Dodatkowo opisano zagadnienia związane z prawem własności do działki [...] w obrębie [...][...], w tym oświadczył, że nabyty przez niego spadek po zmarłej matce dotyczy wymienionej wyżej działki.

10 Wyjaśnień udzielił również Starosta G. informując, że w zapisach ewidencji gruntów, jako właściciel działki [...] (utworzonej po podziale działki nr ew. [...], w związku z decyzją Starosty G. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) figuruje J. W. J. W. jest również wskazana jako właściciel ww. działki w księdze wieczystej Kw. nr: [...].

11 Wobec powyższych okoliczności GDOŚ uznał Skarżącego za stronę postanowienia, jednakże jednocześnie wydał wskazane na wstępie postanowienie z [...] lutego 2017 r., w którym stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Zaznaczono bowiem, że RDOŚ mając na uwadze art. 74 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.; dalej: ustawa o informacji i ochronie) poinformował strony o wydanym na wniosek inwestora postanowieniu z [...] kwietnia 2015 r. w trybie art. 49 k.p.a., który stanowi, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

12 Z akt sprawy wynikało, że obwieszczenia o wydaniu i możliwości zapoznania się z treścią postanowienia z [...] kwietnia 2015 r. wywieszono na tablicy ogłoszeń RDOS w [...] — Wydział Spraw Terenowych w [...] (w dniach od [...] do [...] kwietnia 2015 r.), a także na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...] (w dniach od [...] do [...] kwietnia 2015 r.) oraz Urzędu Miasta [...] (w dniach od [...] do [...] kwietnia 2015 r.). Uwzględniając najpóźniejszą datę publicznego ogłoszenia ([...] kwietnia 2015 r. w Urzędzie Miasta G.) GDOŚ uznał, że doręczenie postanowienia stronom postępowania w trybie art. 49 k.p.a. miało miejsce [...] kwietnia 2015 r. (w dniu następującym z upływem 14 dni od najpóźniejszego publicznego ogłoszenia). Tym samym stronom postępowania służyło prawo wniesienia zażalenia w terminie 7 dni (art. 141 § 2 k.p.a.) od daty doręczenia, który upłynął [...] maja 2015 r. Wobec nadania zażalenia przez Stronę [...] maja 2015 r., należało uznać, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu. Jednocześnie wskazano, że przepisy art. 47 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji oraz art. 49 k.p.a. zwalniają organy administracji z obowiązku bezpośredniego doręczenia danego rozstrzygnięcia każdej ze stron indywidualnie, a data faktycznego powzięcia informacji o wydanym postanowieniu nie ma wpływu na bieg terminu służący stronie na wniesienie zażalenia.

13 Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] na powyższe postanowienie, domagając się stwierdzenia jego nieważności, alternatywnie jego uchylenia wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji.

14 W uzasadnieniu skargi podniesiono liczne wątki dotyczące występujących zdaniem Skarżącego nieprawidłowości związanych z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla Przedsięwzięcia. Skarżący odniósł się do działań kilku organów administracji - Starosty G., RDOS w K. i GDOS. W kwestii doręczania rozstrzygnięć w przedmiotowym postępowaniu, Skarżący zarzucił RDOŚ i GDOŚ dowolne i zamienne stosowanie doręczeń pośrednich i bezpośrednich, mające wyeliminować możliwość jego udziału w postępowaniu.

15 W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zawartych zarzutów, organ podkreślił, że w granicach sprawy leży w tym przypadku jedynie zbadanie kwestii uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego. Za niezasadne uznano zarzuty dowolności w doręczaniu rozstrzygnięć, zaznaczając, że w decyzji przytoczono przepisy prawa, które stanowiły podstawę działania organów ze szczególnym uwzględnieniem ich obligatoryjności.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

17 Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

18 W ocenie Sądu, wniesiona skarga nie jest zasadna.

19 W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zaskarżone postanowienie GDOŚ z [...] lutego 2017 r. dotyczy stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od postanowienia z RDOŚ z [...] kwietnia 2015 r. wydanego w sprawie wyjaśnienia treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Zatem przedmiotem oceny będzie jedynie kwestia, czy GDOŚ słusznie uznał, że złożony środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, czy też nie. W tak zakreślonych granicach postępowania nie mieści się większość zarzutów skargi odnoszących się do postępowania administracyjnego dotyczącego inwestycji "Budowa północnego obejścia G. wraz z dostępem do G. S. A. G.". Jakkolwiek bowiem poszczególne postępowania dotyczące tej inwestycji pozostają ze sobą w związku faktycznym, kolejne ich etapy oraz podstawy prawne poszczególnych rozstrzygnięć nie pozwalają na traktowanie ich jako jednego postępowania, możliwego do objęcia jedną skargą.

20 Przedmiotowe postanowienie zostało wydane w wyniku wniesienia odwołania od postanowienia datowanego na [...] kwietnia 2015 r., dotyczącego wyjaśnienia treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla Przedsięwzięcia z [...] grudnia 2014 r. Organ I instancji – RDOŚ w K. – zastosował przy doręczeniu postanowienia z [...] kwietnia 2015 r. formułę zawiadomienia stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie publicznego obwieszczenia w siedzibie organu oraz w Urzędzie miasta G. oraz Urzędzie Gminy w G. Możliwość taka przewidziana jest w art. 49 § 1 k.p.a., wedle którego jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Dodatkowa podstawa prawna wymagana do skorzystania z tej formuły w tej sprawie jest zawarta w treści art. 74 ust. 3 ustawy o informacji i ochronie, który stanowi, że jeżeli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 k.p.a.

21 Sąd pragnie zwrócić uwagę na obligatoryjność normy zawartej w ww. przepisie – "stosuje się". Oznacza to, że organy, w danych okolicznościach, mają obowiązek skorzystania z tej formy zawiadomienia o swoich czynnościach, w tym o wydaniu decyzji w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, lub wydaniu innych aktów z tą kwestią związanych, jak np. postanowienie o wyjaśnieniu wątpliwości w treści decyzji. W niniejszej sprawie, wskazana przez organ liczba stron potencjalnie zainteresowanych wydaniem decyzji z [...] grudnia 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla Przedsięwzięcia, przekraczała 300 osób i podmiotów, zatem RDOŚ w K. spełnił warunki określone w przepisie art. 74 ust. 3 ustawy o informacji i ochronie.

22 Należy przy tym zaznaczyć, że zastosowanie normy zawartej w art. 49 k.p.a. pozwala potencjalnie organowi na dotarcie do kręgu osób, które mogą być zainteresowane udziałem w postępowaniu, a nie są znane organowi i w związku z tym nie zostały przezeń dotychczas uwzględnione. Jednocześnie stosowanie tej instytucji pozwala zadośćuczynić zasadzie szybkości postępowania administracyjnego w sytuacji wielości podmiotów potencjalnie mających status strony.

23 Z akt sprawy wynika, że obwieszczenia o wydaniu i możliwości zapoznania się z treścią postanowienia z [...] kwietnia 2015 r. wywieszono na tablicy ogłoszeń RDOŚ w K. — Wydział Spraw Terenowych w S. (w dniach od [...] do [...] kwietnia 2015 r.), a także na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy G. (w dniach od [...] do [...] kwietnia 2015 r.) oraz Urzędu Miasta G. (w dniach od [...] do [...] kwietnia 2015 r.).

24 W orzecznictwie wskazano, że w przypadku, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu, to należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie zostało zamieszczone najpóźniej i ten traktować jako dzień doręczenia przez publiczne ogłoszenie w trybie art. 49 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r., II OSK 235/11, LEX nr 992515). Tak w komentarzu P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wydanie XII, WKP 2017.

25 Zatem przekładając powyższe rozważania na stan sprawy, najpóźniej, [...] kwietnia 2015 r. ukazało się obwieszczenie w Urzędzie Miasta G. Zatem termin do wniesienia zażalenia upływał po 21 dniach od tej daty – 14 dni od najpóźniejszego publicznego ogłoszenia miała miejsce "fikcja" doręczenia, a kolejne 7 dni przysługiwało na wniesienie odwołania. Ten termin upływał [...] maja 2015 r. Odwołanie od postanowienia zostało wniesione przez Skarżącego [...] maja 2015 r., a zatem po upływie wskazanego terminu. Zatem rozstrzygnięcie GDOŚ jest słuszne i znajduje oparcie w dyspozycji art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.

26 Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu dowolności doręczania przez organy swoich rozstrzygnięć, to wskazać należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia terminowości wniesienia odwołania od postanowienia RDOŚ wyjaśniającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach Przedsięwzięcia. W ocenie Sądu, RDOŚ w K., w toku prowadzonego przez siebie postępowania, skorzystał z przysługujących mu uprawnień, wskazanych powyżej i dokonał doręczenia w drodze obwieszczenia. Żadne z działań RDOŚ w K. nie służyło – wbrew twierdzeniom Skarżącego – "wyeliminowaniu go" z udziału w postępowaniu. Skarżący zaś złożył swoje odwołanie z uchybieniem terminów, jakie mu przysługiwały.

27 Realizacja inwestycji budowlanej jest procesem kilkuetapowym i wielowątkowym, obejmującym szereg postępowań prowadzonych przed różnymi organami. W tym kontekście zarzuty podnoszone przez Skarżącego wobec starosty g. – pomimo oczywistych faktycznych powiązań tego podmiotu w toku ww. postępowań związanych z budową drogi, wynikających z praw i obowiązków przewidzianych przepisami prawa – nie mają zastosowania w toku niniejszej sprawy, albowiem w niej starosta nawet nie występował. Podobnie rozpatrywanie zarzutów dotyczących błędnego ustalenia kręgu zainteresowanych podmiotów, czy wynikająca z nich kwestia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Przedsięwzięcia, leżą poza granicami obecnego postępowania.

28 W świetle wszystkich powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia i na zasadzie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.