Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2014 r., II SAB/Wa 695/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2014 r., II SAB/Wa 695/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Anna Mierzejewska (spr.), Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Ministra Finansów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Finansów do rozpoznania wniosku skarżącego D. P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącego D. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 W piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. D. P., na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrócił się o udzielenie informacji publicznej dotyczącej:

3 a) zakresu obowiązków wszystkich pracowników Biura Komisji Nadzoru Audytowego,

4 b) wewnętrznego regulaminu organizacyjnego Departamentu Rachunkowości,

5 c) wewnętrznego regulaminu organizacyjnego Biura Komisji Nadzoru Audytowego.

6 Pismem z dnia [...] września 2013 r. Ministerstwo Finansów Departament Rachunkowości, udzielając odpowiedzi, wskazał na art. 94 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, obowiązkiem pracodawcy jest zapoznanie pracownika, który podejmuje pracę na określonym stanowisku z zakresem jego obowiązków, sposobem wykonywania pracy oraz podstawowymi uprawnieniami. Przepis nie nakłada obowiązku sporządzania takiego zakresu obowiązku w formie pisemnej.

7 W załączeniu przedstawił plik zawierający wewnętrzny regulamin organizacyjny Departamentu Rachunkowości.

8 Jednocześnie poinformował, że Biuro Komisji Nadzoru Audytowego nie posiada odrębnego wewnętrznego regulaminu organizacyjnego.

9 W piśmie z dnia [...] października 2013 r. D. P. ponowił wniosek odnośnie pkt a, czy pracownicy Biura Komisji Nadzoru Audytowego posiadają zakresy czynności, ponieważ z udzielonej odpowiedzi to nie wynika.

10 W odpowiedzi pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Ministerstwo Finansów Departament Rachunkowości, poinformował, że pracownicy Biura Komisji Nadzoru Audytowego posiadają opisy stanowisk pracy, określające ich zakres czynności, które nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

11 Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. D. P. wniósł skargę na bezczynność Ministra Finansów w zakresie nieudzielania informacji publicznej wskazanej w pkt (a) wniosku.

12 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując wcześniejsze argumenty.

13 W szczególności podkreślił, iż ustawa o służbie cywilnej z dnia 28 listopada 2008 r. (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 ze zm.) posługuje się pojęciem "zakresu zadań wykonywanych na stanowisku pracy" (art. 28 ust. 2 pkt 4) oraz pojęciem "obowiązki członka korpusu służby cywilnej".

14 Zgodnie z art. 100 § 11 Kodeksu pracy z dnia 26 czerwca 1974 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) pracownik jest obowiązany wykonywać pracę sumiennie i starannie oraz stosować się do poleceń przełożonych, które dotyczą pracy, jeżeli nie są one sprzeczne z przepisami prawa lub umową o pracę.

15 Obowiązki pracownika wypływają ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa pracy i zostały uregulowane m.in. w Kodeksie pracy.

16 Ponieważ Kodeks pracy zawiera wiele obowiązków pracowników, zatem tego rodzaju specjalny dokument w Ministerstwie Finansów nie istnieje w stosunku do pracowników służby cywilnej.

17 Ponieważ obowiązki pracowników Biura Komisji Nadzoru Audytowego wynikają z obowiązujących aktów prawnych, zatem żądanie skarżącego dotyczyło informacji o obowiązującym prawie.

18 Odnośnie posiadanych przez pracowników Biura Komisji Nadzoru Audytowego opisów stanowisk pracy określających ich zakres czynności, to nie mają one charakteru informacji publicznej, gdyż są jednym z elementów stosunku pracy nawiązanego pomiędzy pracownikiem a Ministerstwem Finansów.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

20 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

21 Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji (podmiot zobowiązany z mocy ustawy) nie załatwia sprawy w terminie określonym przepisami regulującymi sposób postępowania organów administracji. Aby można było mówić o bezczynności organu (podmiotu zobowiązanego), należy jednak przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnia.

22 Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, przewiduje różne sposoby jej udostępniania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8, 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 (na wniosek) i 11 (udostępnienie wglądu), 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Stosownie do postanowień art. 10 ust. 1 powołanej ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek.

23 Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna przede wszystkim postępowanie w sprawie jej udostępnienia, ale również określa krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu (podmiotu) należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji publicznej oraz czy podejmuje stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.

24 Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 4 ust. 1 pkt 1 stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są m.in. podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4). Na tle powołanej regulacji przyjmuje się, iż podmiotami zobowiązanymi do udzielenia informacji publicznej są organy władzy publicznej rozumiane jako "podmioty publiczne powiązane ze sprawowaniem władz: ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej", w tym: Sejm i Senat, Prezydent RP, Rada Ministrów, ministrowie, prezes RM, wojewodowie, organy gminy, powiatu i województwa oraz (co wymaga w niniejszej sprawie podkreślenia) ich struktury pomocnicze i jednostki organizacyjne, niebędące odrębnymi osobami prawnymi wymienionymi w przepisach ustawy (struktury i jednostki działają w charakterze organów, z których funkcjonowaniem są związane) – M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 44.

25 W świetle powyższych ustaleń, Minister Finansów – jest podmiotem, na który ustawa o dostępie do informacji publicznej nakłada określony obowiązek prawny.

26 Wobec spełnienia zakresu podmiotowego stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej należy zbadać, czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy.

27 Przechodząc zatem do oceny przedmiotu żądania skarżącego należy wskazać, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

28 Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy, będzie nią treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to, do kogo są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ (podmiot zobowiązany), jak i te, których organ (podmiot zobowiązany) używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacja publiczna dotyczy więc sfery faktów.

29 Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.

30 W tym miejscu przypomnieć należy, że skarżący D. P. we wniosku z dnia [...] sierpnia 2013 r., na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej polegającej między innymi na przekazaniu zakresu obowiązków wszystkich pracowników Biura Komisji Nadzoru Audytowego, a więc pracowników zatrudnionych na podstawie prawa pracy, jak również funkcjonariuszy wykonujących funkcje publiczne.

31 Wskazać należy, że odpowiedzi zawarte w pismach organu są nieprecyzyjne i wzajemnie sprzeczne i na pewno nie są odpowiedzią na wniosek o udzielenie informacji publicznej zawarty w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r.

32 W jednym z pism z dnia [...] listopada 2013 r. Ministerstwo Finansów podało, że pracownicy Biura Komisji Nadzoru Audytowego posiadają opisy stanowisk określające ich zakres czynności, które jednak nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w rozumieniu przepisów o dostępie do informacji publicznej.

33 Zdaniem Sądu co do zasady funkcjonowanie podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, jest informacją publiczną i informacje o ich działalności są informacjami publicznymi, to jednak nie każdy wytworzony przez ten podmiot dokument zawiera informację publiczną podlegającą udostępnieniu w tym trybie. Takiego charakteru nie mają z zasady informacje z zakresu prawa pracy, w tym zakresy czynności powszechnie stosowane w odniesieniu do pracowników wykonujących pracę umysłową, wręczane w momencie nawiązania stosunku pracy, albo już w momencie jego trwania. Są to bowiem dokumenty wewnętrzne, niezawierające danych publicznych i tym samym nie stanowią informacji publicznej. Nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych, ale dotyczą wyłącznie kwestii organizacji pracy w zakresie określania obowiązków i odpowiedzialności poszczególnych pracowników. Mają zatem walor organizacyjny i porządkowy. Warto zauważyć, że pracodawca nie ma obowiązku jego sporządzania, choć z art. 94 ust. 1 Kodeksu pracy wynika obowiązek pracodawcy zaznajomienia pracownika podejmującego zatrudnienie z zakresem jego obowiązków i sposobem wykonywania pracy. Orzecznictwo sądów przyjmuje, że zakres zadań wynikających z zajmowanego stanowiska może być konkretyzowany nie tylko przez pisemny zakres czynności, ale również w drodze poleceń pracodawcy.

34 Natomiast, jeżeli chodzi o "osobę sprawującą funkcje publiczną" to zakres jej obowiązków będzie stanowić informację publiczną.

35 Odnosząc się do treści użytego przez ustawodawcę pojęcia "osoby sprawującej funkcje publiczne", należy wskazać, iż Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. akt K 17/05 - OTK-A 2006, nr 3, poz. 30), wydanym na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjął, że ustalenie, czy dana funkcja jest funkcją publiczną, powinno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Trybunał stwierdził dalej, iż do funkcji publicznych należą "takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

36 Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej.

37 Skoro skarżący nie otrzymał żądanej informacji oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów, to Minister Finansów pozostaje w bezczynności. Stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie ma jednak postaci kwalifikowanej, albowiem podmiot zobowiązany nie pozostawił wniosku strony bez rozpoznania, lecz w pismach kierowanych do strony ustosunkował się do żądania skarżącego, uznając, że udzielona pisemna odpowiedź jest dla zainteresowanego wystarczająca.

38 Bezczynność Ministra Finansów wynika z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego dotyczących pojęcia informacji publicznej.

39 Z powyższych względów należało zobowiązać Ministra Finansów do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2013 r. bądź poprzez udostępnienie informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie jej wydania, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uwzględniając powyższe wskazania sądu, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do sądu. Jednocześnie Sąd uznał, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ w zakreślonym przez ustawę terminie wyraził swoje stanowisko, które ostatecznie okazało się nieprawidłowe. Nie świadczy to jednak o rażącym naruszeniu prawa przez organ. Nie stanowi również podstawy do nałożenia na organ grzywny.

40 W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 209 ww. ustawy.