Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2021 r., II SAB/Wa 614/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2021 r., II SAB/Wa 614/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2021 r. sprawy ze skargi D. W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga D. W. na bezczynność Prezydenta m.st Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.

3 Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

4 Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. D. W. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący), zwrócił się do Prezydenta m.st Warszawy (zwany dalej: Prezydent, organ) w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., zwana dalej: u.d.i.p.) o udostępnienie następującej informacji publicznej:

5 1. Czy są prowadzone jakiekolwiek rozmowy/negocjacje dotyczące pozyskania przez Miasto działki drogowej o numerze ew.[...] z obrębu [...]?

6 2. Jeżeli miasto takich rozmów nie prowadzi, to jaki jest powód takiego stanu rzeczy?

7 3. Czy działka nr [...] jest przedmiotem postępowań sądowych z udziałem Miasta i właściciela tego terenu?

8 4. Kiedy i w jaki sposób Miasto zamierza pozyskać ten grunt?

9 5. Dlaczego inwestycja drogowa na działkach [...] i [...] (realizowana przez Miasto w roku 2007) nie była realizowana na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji dróg publicznych z dnia [...] kwietnia 2003 lecz w trybie pozwolenia na budowę udzielonego na podstawie art.28, 33 ust.1, 34 ust.4 i 36 ustawy prawo budowlane?

10 6. Dlaczego wymagane jest przez Miasto pozwolenie właściciela tych działek drogowych na korzystanie z nich na etapie postępowania administracyjnego - pozwolenie na budowę (przykładem jest postępowanie dotyczące dz. nr ew. [...] z obrębu [...]) skoro takie pozwolenie zostało wydane przez Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie, który włada tym gruntem?

11 7. Dlaczego przy zawieraniu Porozumienia z dnia [...] marca 2007 r. pomiędzy Miastem Stołecznym Warszawa – Dzielnicą [...], a G. C. (obecnie G. G.) i w trakcie wcześniejszych negocjacji dotyczących koncepcji inwestycyjnych i wjazdu/wyjazdu na w/w działki drogowe nie został zaproszony do stołu negocjacyjnego właściciel tych gruntów?

12 8. (we wniosku ponownie jako pytanie numer 6) Dlaczego w myśl art. 14 pkt 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu gruntów w/w działki przewidziane wg planu szczegółowego osiedla [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...].08.1987 r. pod drogę pn. "Obwodnica"(obecna nazwa: "Jana Pawła II") nie przeszła na własność Państwa?

13 Skarżący zauważył, że nasuwają się pytania:

14 • Dlaczego Skarb Państwa stał się właścicielem tylko "części działek drogowych" objętych postępowaniem scaleniowym?

15 • Dlaczego uczestnikami postępowania scaleniowego nie byli gospodarze wsi [...], którym przysługiwał przymiot strony z uwagi stan własności i stan posiadania części gruntów znajdujących się pod drogami?

16 • Dlaczego w/w Spółka nie została ujawniona w protokołach toczącego się przed organem publicznym postępowania scaleniowego?

17 • Dlaczego ówczesna radna – A. K., która była uczestnikiem postępowania scaleniowego nie poinformowała swoich wyborców o próbie przejęcia ich gruntów?

18 Skarżący wniósł o przekazanie odpowiedzi na wskazany adres do korespondencji.

19 Pismem z dnia [...] lipca 2020 r., organ przedłużył termin do udzielenia odpowiedzi na wniosek.

20 Odpowiedzi na przedmiotowy wniosek organ udzielił: pismem z dnia [...] września 2020 r. znak [...](dot. pkt 5, 6 i 7) oraz pismem z dnia [...] września 2020 r. znak [...] dotyczącym pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, do którego dołączono kopię zanonimizowanej decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.

21 Pismem z dnia [...] października 2020 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek twierdząc, że organ nie udzielił mu żądanych informacji, co narusza art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483).

22 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Podkreślił, że udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego pismami z dnia [...] i [...] września 2020r. Nastąpiło to w dwóch odrębnych pismach: pismem z dnia [...] września 2020 r. znak [...] na pkt 5, 6 i 7 oraz pismem z dnia [...] września 2020 r. znak [...] na pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, przy którym została przekazana kopia zanonimizowanej decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.

23 W ocenie organu część pytań nie odnosiła się do sfery faktów czy wydarzeń, a dotyczyła przyszłych zamierzeń oraz wykładni przepisów prawa i oceny ich zastosowania, przez co żądane informacje nie posiadają waloru informacji publicznej i nie mogą być udostępniane w trybie ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2019 r. poz. 1429), co zostało wyjaśnione w odpowiedzi na przedmiotowy wniosek.

24 Organ podkreślił, że udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania, a podnoszony przez Skarżącego zarzut braku odpowiedzi na pytania nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy.

25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

26 Skarga podlegała oddaleniu.

27 Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w ustawie.

28 Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

29 Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zachodzi w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, to jest nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) albo nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo też nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub, w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

30 Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi jest bezczynność organu polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądanych przez niego we wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. informacji.

31 Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie pozostaje jednak w bezczynności, a jego skarga nie mogła zostać uwzględniona z poniższych przyczyn.

32 Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów, realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

33 Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 667/11; 30 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1004/13, publ. j.w.).

34 Nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W takiej sytuacji organ nie jest zobowiązany ani do udostępnienia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadania organu. Gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, mającego postać czynności materialno-technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek oraz uwalnia organ od zarzutu bezczynności.

35 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że w przypadku gdy informacja, o jaką ubiega się wnioskodawca, nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz powinien pisemnie, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powiadomić o tym wnioskodawcę, co stanowi warunek skutecznego uchylenia się od zarzutu bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (por. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 807/07 - LEX nr 470867, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 355/17 – LEX nr 2596266 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 lipca 2013 r. sygn. akt II SAB/Op 45/13 - LEX nr 1343365).

36 W niniejszej sprawie niesporna jest okoliczność, że wniosek skarżącego o udostępnienie żądanej informacji publicznej wpłynął do organu w dniu [...] lipca

37 2020 r. Niesporne jest także, iż termin do udzielenia odpowiedzi na przedmiotowy wniosek został przedłużony do dnia [...] września 2020r. (o czym powiadomiono skarżącego). Ostatecznie organ udzielił mu odpowiedzi w dniach [...] i [...] września 2020 r., a więc nie pozostawał w bezczynności.

38 W pierwszym z pism organ udzielił informacji na pytania 5,6 i 7. Pismo to znajduje się w aktach sprawy i bez wątpienia zawiera odpowiedzi na w.w. pytania.

39 W piśmie z dnia [...] września 2020r., organ udzielił odpowiedzi na pytania o numerach 1 i 3. Co do pytań 2,4, 6 organ poinformował, że nie dotyczyły one informacji publicznej. Zauważył, że w doktrynie przyjmuje się, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań ani dotyczyć przyszłych niesprecyzowanych zamierzeń. Aby konkretna informacja mogła być zakwalifikowana jako informacja publiczna, powinna odnosić się do sfery faktów, a nie przekonań co do prawidłowości załatwienia sprawy.

40 Sąd stwierdza, że analiza organu, dotycząca zakresu pojęciowego informacji publicznej była prawidłowa. Zagadnienie zamierzeń oraz przekonań, prawidłowości przedsięwziętych inicjatyw, nie podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej. W szczególności gdy chodzi o odpowiedzi na pytania typu takiego jak 8, tj. "dlaczego działka nie przeszła na własność Państwa?". Trudno spodziewać się odpowiedzi na pytanie, dlaczego określona okoliczność nie miała miejsca, zwłaszcza w latach 1987 i 1989. Tego rodzaju pytanie (dlaczego jakaś okoliczność nie miała miejsca) na pewno nie jest informacją publiczną.

41 W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się, że informacja publiczna nie może dotyczyć zamiarów, planów, zapowiedzi (wyr. WSA w Warszawie z 26.9.2012 r., II SAB/Wa 201/12, Legalis). Informacje publiczne nie są środkiem ich kwestionowania działań lub zachowań organów (wyr. WSA w Warszawie z 16.3.2004 r., II SAB/Wa 2/04, Legalis). Wniosek nie może być postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie np. cywilnej czy karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych.

42 Nie jest dopuszczalne żądanie informacji, która w istocie zmierza do uzyskania wykładni przepisów prawa, uzyskania porady prawnej (wyr. WSA w Warszawie z 16.3.2004 r., II SAB/Wa 2/04, Legalis), albo gdy wnioskodawca żąda wszczęcia postępowania administracyjnego albo sądowego (wyr. WSA w Białymstoku z 25.11.2008 r., II SAB/Bk 45/08, Legalis) lub żąda zainicjowania działań kontrolnych bądź badawczych przez/wobec administracji publicznej (wyr. NSA z 30.10.2008 r., I OSK 951/08, Legalis).

43 Nie są informacją publiczną wnioski w sprawie indywidualnej ani polemiki z dokonanymi ustaleniami. Korzystanie z informacji publicznej nie może zmierzać do wykonania innych czynności przewidzianych w procedurach, gdzie legitymacją procesową dysponuje określony podmiot (post. NSA w Warszawie z 11.12.2002 r., II SAB 105/02 i 106/02, niepubl.); konkretne, indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, (wyr. NSA Katowice z 25.6.2002 r., II SA/Ka 655/02, niepubl.); sprawy dotyczące stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej w ramach zindywidualizowanego i skonkretyzowanego postępowania administracyjnego (wyr. WSA w Gliwicach z 14.12.2005 r., IV SA/Gl 912/05, Legalis); wyjaśnianie podstawy prawnej działania organów (zob. wyr. WSA w Krakowie z 4.9.2017 r., II SAB/Kr 126/17, Legalis);

44 Sąd zauważa, że w rzeczywistości działania skarżącego są skierowane na załatwienie prywatnej, rodzinnej sprawy (siostry skarżącego- G. C., obecnie G.) do czego ustawa o dostępie do informacji nie może być wykorzystywana. Informacja o prywatnym, indywidualnym charakterze niniejszej sprawy została przez skarżącego podkreślona w piśmie do Sądu z dnia [...] listopada 2020r., zatytułowanym "stanowisko w sprawie", które ostatecznie przekonało Sąd o braku podstaw do wykorzystywania przez skarżącego ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji o całkowitej bezzasadności skargi.

45 Skoro bowiem żądane informacje dotyczyły prywatnej, rodzinnej sprawy skarżącego, i zmierzały bezpośrednio oraz pośrednio do jej załatwienia, nie były informacjami publicznymi, a zatem organ nie mógł pozostawać w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego.

46 Mają na uwadze powołane wyżej okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

47 Odnosząc się do braku zgody skarżącego (wyrażonej w piśmie z dnia [...].11.2020r.) na prowadzenie postępowania w trybie uproszczonym Sąd stwierdza, że zarządzeniem z dnia [...].01.2021 r. sprawa została wyznaczona do rozpoznania w tym trybie ze względu na treść art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

48 Z treści przepisu jasno wynika, że nie jest potrzebna zgoda stron na skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a biorąc pod uwagę sytuację pandemiczną w kraju, bezpieczeństwo skarżącego i osób potencjalnie mogących brać udział w posiedzeniu Sądu, konieczne było rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w opisanym trybie.