Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2018 r., II SAB/Wa 443/17

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2018 r., II SAB/Wa 443/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania z dnia [...] maja 2017 r. od decyzji administracyjnej postanawia: odrzucić skargę.

Uzasadnienie

2 D. S., dalej jako skarżący, pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w [...] w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby zawartej w propozycji pracy w KAS z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. Skarżący wniósł o uznanie przez Sąd, że propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu skarżącego ze służby, a także o stwierdzenie bezczynności organu w sprawie oraz nakazanie Szefowi KAS merytorycznego rozpoznania odwołania.

3 W odpowiedzi na skargę Szef Krajowej Izby Administracji Skarbowej

4 w [...] wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że obowiązujące przepisy nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi celnemu. Z analizy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wynika, że drogę postępowania administracyjnego, a także możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego zastrzeżono wyłącznie w stosunku do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, a nie propozycji pracy.

5 Postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składa pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur, do którego nie mają zastosowania przepisy ustawy Kodeks postepowania administracyjnego.

6 Zdaniem organu nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, iż dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie.

7 Organ zwrócił uwagę, że przedmiotowa propozycja pracy z dnia [...] kwietnia 2017 r. nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków skarżącego wynikających z przepisów prawa. Przedstawia ona skarżącemu propozycje określającą nowe warunki zatrudnienia. Zdaniem organu złożonej skarżącemu propozycji nie można również uznać za decyzje administracyjną, ponieważ nie rozstrzyga ona żadnej indywidualnej sprawy administracyjnej.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

9 Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym przede wszystkim oceną, czy zaskarżone działanie organu lub jego bezczynność podlega kontroli sądu administracyjnego.

10 Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 P.p.s.a. (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub czynności wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 P.p.s.a. Aby zatem można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie.

11 W rozpoznawanej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność Szefa Krajowej Administracji Skarbowej polegającą na nierozpoznaniu odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby zawartej w pisemnej propozycji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] określającej warunki jego zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...].

12 Zdaniem Sądu taka bezczynność organu nie jest objęta zakresem regulacji art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a., a ponadto możliwości wniesienia skargi w tym przedmiocie do sądu administracyjnego nie przewidują także przepisy szczególne.

13 W pierwszej kolejności należy dokonać oceny charakteru prawnego złożonej skarżącemu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] propozycji określającej warunki zatrudnienia.

14 Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia – w zakreślonym w niej terminie – propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby).

15 Stosownie do treści art. 170 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Dokonując oceny charakteru prawnego tej propozycji w kontekście uprawnienia do jego zaskarżenia w trybie administracyjnym, co skutkuje przyjęciem uprawnienia do przeprowadzenia kontroli bezczynności organu w tych sprawach przez sąd administracyjny, należy stwierdzić, że na powyższe wywierają wpływ następujące okoliczności:

16 1. propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych),

17 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji,

18 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,

19 4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem określonym w art. 169 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS),

20 5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby.

21 W ocenie Sądu przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja, nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.

22 W przedmiotowej sprawie organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej, a zatem brak jest administracyjnoprawnego charakteru dla powyższej kompetencji organu.

23 Nie sposób również w przedstawianej funkcjonariuszowi propozycji dostrzec cech decyzji, od której przysługiwałoby uprawnienie do złożenia środka zaskarżenia w trybie administracyjnym. Podkreślić należy, że w myśl art. 104 § 1 K.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak wynika z art. 170 ust. 1 ustawy stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają:

24 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

25 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

26 W myśl ust. 3 ww. przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

27 Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi zatem jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji.

28 Nie sposób również uznać, by możliwym było oparcie uznania co do dopuszczalności skargi bezpośrednio na art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten stosowany jako dyrektywa interpretacyjna przepisów ustawowych, wobec niebudzących wątpliwości analizowanych przepisów, nie pozwala na ich rekonstrukcję umożliwiając zaskarżenie do sądu administracyjnego bezczynności w zakresie rozpoznania odwołania od propozycji pracy w ramach nowych struktur Krajowej Administracji Skarbowej. Podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skargi nie mógł również zmodyfikować art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61 poz. 284). Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania Artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju – może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu. Artykuł 6 nie może więc mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego ([...]). Instytucje Konwencji, poprzez interpretację Artykułu 6 ust. 1 Konwencji, nie mogą tworzyć materialnego prawa, niemającego podstawy prawnej w danym Państwie.

29 Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że skoro złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia, z uwagi na jej charakter nie stanowi czynności bądź aktu, opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie jest również decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a., to nie sposób przyjąć, że możliwym jest pozostawanie organu w bezczynności w rozpoznaniu odwołania wniesionego od propozycji pozbawionej charakteru decydującego o dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej (v. postanowienia Naczelnego Sądu Administarcyjnego z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 97/18 i z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 190/18, dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

30 Skarga zatem jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.

31 Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.