Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2021 r., II SAB/Wa 413/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2021 r., II SAB/Wa 413/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi D. F. na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do rozpoznania wniosku D. F. z dnia [...] marca 2020 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz skarżącego D. F. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 D. F. (dalej "skarżący"), pismem z [...] marca 2020 r., wniesionym za pośrednictwem e-maila zwrócił się do Kancelarii Prezydenta RP (dalej jako: "organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie "udostępnienia skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta od maja 2015 r. do dnia rozpatrzenia tego wniosku". Ponadto skarżący oddzielnym pismem z [...] marca 2020, wniesionym za pośrednictwem e-maila, wniósł do Kancelarii Prezydenta o udostępnienie wykazu umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta od moja 2015 r. do dnia rozpatrzenia tego wniosku.

3 W odpowiedzi na wniosek, pismem z [...] marca 2020 r. organ poinformował skarżącego, że ze względu na konieczność zgromadzenia i analizy danych przedłuża rozpoznanie zapytania z [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r.

4 Następnie pismem z [...] czerwca 2020 r. wskazano skarżącemu, że termin udzielenia odpowiedzi na wniosek został przedłużony, następnie uległ zawieszeniu i w związku z uchyleniem regulacji zawieszających zaczął dalej biec. Ponadto wezwano skarżącego do wykazania przesłanki szczególnej istotności udostępnienia dla interesu publicznego w zakresie wniosku dotyczącego udostępnienia skanów umów.

5 W dniu [...] czerwca 2020 r. skarżący w korespondencji e-mail wskazał, że interesem publicznym stojącym za wnioskiem o udostępnienie skanów umów cywilnoprawnych jest poinformowanie opinii publicznej o wykorzystywaniu środków publicznych. Równocześnie doprecyzował wniosek w zakresie wykazu umów, ponownie prosząc o udostępnienie w formie arkusza kalkulacyjnego wykazu umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta od maja 2015 r. do dnia rozparzenia tego wniosku poprzez podanie stron umów, przedmiotu umowy, kwoty, daty zawarcia umowy.

6 Skarżący, pismem z dnia 3 lipca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Kancelarii Prezydenta RP w rozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] marca 2020 r. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że doszło do bezczynności, o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej "u.d.i.p.") poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na złożony wniosek we wskazanym przez ustawodawcę terminie.

7 W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że organ do dnia wniesienia skargi nie przedłużył terminu wniosku, który jest przedmiotem niniejszej skargi ani nie udostępnił wnioskowanej informacji. Podkreślił, że prezentowana w piśmie organu z [...] czerwca 2020 r. informacja jest prawdziwa jedynie w odniesieniu do innego wniosku, który skierował do Kancelarii Prezydenta w dniu [...] marca 2020 r. o godz. 11:34. Podniósł, że wskazany przez ustawodawcę czternastodniowy termin odpowiedzi na wniosek, wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. upłynął, a organ nie poinformował także o potrzebie wydłużenia terminu odpowiedzi.

8 Pismem z [...] lipca 2020 r., Organ, odnosząc się do żądania udostępnienia skanów umów za lata 2015-2018, wskazał zasady dostępu do materiałów archiwalnych znajdujących się w Archiwum Prezydenta RP, natomiast w zakresie skanów umów za lata 2019-2020 poinformował, że sprawa nadal podlega rozpatrzeniu. Równocześnie, w korespondencji z dnia [...] lipca 2020 r. częściowo udostępnił żądane informacje i częściowo udzielił wyjaśnień.

9 Następnie, w korespondencji e-mail z [...] lipca 2020 r., poinformowano skarżącego, że w zakresie skanów umów za lata 2019-2020 nie wykazał on przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej.

10 Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ wezwał skarżącego do złożenia podpisanego (podpisem własnoręcznym lub elektronicznym) wniosku zawierającego żądanie udostępnienia skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta - w zakresie skanów umów za lata 2019-2020, wskazanie osoby, od której pochodzi oraz jej adresu. Równocześnie wskazano, że jeżeli skarżący składa wniosek w imieniu redakcji, winien wykazać swoje umocowanie do działania w jej imieniu.

11 Wobec nieuzupełnienia przez skarżącego braków formalnych wniosku, pismem z dnia [...] września 2020 r. organ powiadomił skarżącego o pozostawieniu wniosku we wskazanej powyżej części bez rozpoznania. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 64 § k.p.a.

12 W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie bowiem została ona wniesiona przez skarżącego w imieniu Redakcji [...]. Wobec nie podzielenia argumentacji, organ wniósł ewentualnie o oddalenie skargi, podtrzymując, że na podstawie art. 15zzs ust. 1 pkt 6 i 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm., dalej: "ustawa o COVID-19"), wobec epidemii koronawirusa, przyjęto początek zawieszenia terminu realizacji sprawy na dzień [...] marca 2020 r. Następnie w dniu [...] marca 2020 r. (w trakcie zawieszenia), zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, termin realizacji przedmiotowej sprawy został wydłużony do dnia [...] maja 2020 r. Dalej wskazał, że organowi pozostało zatem 52 dni terminu maksymalnego na rozpatrzenie wniosku. Termin ten rozpoczął bieg w dniu [...] maja 2020 r. i zakończył się w dniu [...] lipca 2020 r. Organ podkreślił przy tym, że wielu pracowników świadczyło pracą zdalnie, co uniemożliwiało tym samym bezpośredni dostąp do akt spraw i niosło za sobą brak możliwości przystąpienia do analizy sprawy.

13 Kancelaria wskazała, że zrealizowała częściowo wniosek z [...] marca 2020 r. w zakresie żądanych wykazów umów, jak również udzieliła informacji w zakresie części wniosku dotyczącej skanów umów. Wobec uznania, że w zakresie skanów umów za lata 2019-2020 skarżący nie wykazał przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, poinformował o prowadzeniu dalszego postępowania.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

15 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest bezczynność Rady Powiatu [...] w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.").

16 Oceniając przedmiotową skargę według powyższych kryteriów, uznać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

17 Na wstępie należy zauważyć, że wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę, dotyczący odrzucenia skargi na podstawie art. 29 p.p.s.a. w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. jest bezzasadny. Stroną niniejszego postępowania, jak również postępowania zainicjowanego wniosek z [...] marca 2020 r. jest D. F. – osoba fizyczna, powołujący się w treści wniosku wprost na ustawę o dostępie do informacji publicznej. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej "u.d.i.p."). W myśl art. 2.u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5. Skarżący wnosząc wniosek we własnym imieniu, nie powołał się w jego treści na regulacje dotyczące informacji prasowej, a wprost wskazał na ustawę o dostępie do informacji publicznej jako materialnoprawną podstawę wnioskowania o udostępnienie żądanych dokumentów. Wobec powyższego należało przyjąć, że wniosek ten został wniesiony przez D. F. działającego we własnym imieniu, a zatem również nie było podstaw do przyjęcia, by skarga z dnia 3 lipca 2020 r. została wniesiona przez podmiot nieuprawniony.

18 Przechodząc do analizy meritum sprawy, należy wskazać, że informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

19 W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Z kolei na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ odmawia udostępnienia informacji lub decyduje o umorzeniu postępowania w drodze decyzji administracyjnej.

20 Wracając do meritum sprawy należy wskazać, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. nie ulega wątpliwości, że Kancelaria Prezydenta RP jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś żądane we wniosku informacje stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

21 W sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. Podstawowe znaczenie przy analizie tej kwestii, w rozpoznawanym przypadku, ma analiza wpływu na sprawy dotyczące udostępnienia informacji publicznej regulacji zawartej w art. 15zzs ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 i 567, dalej: jako: "ustawa o zwalczaniu COVID"), do której to na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568) dodano art. 15zzs, który obowiązywał od 31 marca 2020 r.

22 Dokonując wykładni ww. przepisów, w ocenie Sądu, Szef Kancelarii Prezydenta RP pozostaje w błędnym przeświadczeniu, że z uwagi na treść art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy, terminy w kontrolowanym postępowaniu uległy zawieszeniu. Zgodnie bowiem z art. 15zzs ust. 1 pkt 10 ww. ustawy w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z kolei w art. 15zzs ust. 2 ustawy o COVID wskazano, że wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów, o których mowa w ust. 1, nie dotyczy terminów w rozpoznawanych przez sądy sprawach wskazanych w art. 14a ust. 4 i 5. Zgodnie z treścią art. 14a ust. 5 ustawy o COVID sprawami pilnymi są sprawy, w przypadku których ustawa określa termin ich rozpatrzenia przez sąd. Przepis ten wskazuje zatem na sprawy, które ustawodawca uznał za pilne, a zatem takie których nie dotyczy wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów.

23 Do takich spraw należą sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej. Przepis art. 21 u.d.i.p. wprost skraca termin na przekazanie akt i odpowiedzi na skargę do Sądu do 15 dni od dnia otrzymania skargi, a także określa 30-dniowy termin na rozpatrzenie wniesionej skargi, liczony od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Z powyższego wynika zatem, że terminy w kontrolowanym postępowaniu nie uległy zawieszeniu. (Podobne stanowisko zajął również WSA w Łodzi w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Łd 12/20, a także WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 374/20, oba publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

24 Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że zasadność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od powodów niepodjęcia czynności czy wydania aktu, a w szczególności od zawinionej czy niezawinionej opieszałości organu, czy od przekonania, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą co najwyżej mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa.

25 Jednocześnie zgodnie z treścią art. 149 § 1a p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd i stwierdzenia stanu bezczynności w załatwieniu wniosku o dostęp do informacji publicznej jest on jednocześnie zobowiązany do dodatkowego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Środek ten winien być interpretowany ściśle i stosowany w sposób ostrożny. I choć postępowanie organu w niniejszej sprawie, a właściwie jego brak, w oczywisty sposób jest naganne, to nie sposób dopatrzyć się w nim cech rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, podniesione w odpowiedzi na skargę okoliczności, w tym niepozostawanie przez organ biernym w stosunku do wniosku skarżącego, uzasadniają stwierdzenie, że stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego. Organ informował bowiem o przedłużeniu terminu realizacji wniosku, a także powodach, dla których nie jest w stanie podjąć czynności w terminie. Nie należy stracić z uwagi, że organ pozostawał w błędnym co prawda przeświadczeniu o zawieszeniu terminu rozpoznania wniosku, co również miało wpływ na podejmowane czynności.

26 W zakresie orzeczonego w pkt 1 wyroku zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2020 r., należy wskazać, że w odpowiedzi na skargę organ zajął stanowisko, zgodnie z którym zrealizował częściowo wniosek z [...] marca 2020 r. w zakresie żądanych wykazów umów, jak również udzieliła informacji w zakresie części wniosku dotyczącej skanów umów.

27 Tymczasem przedmiotem niniejszego postępowania sądowego nie jest wniosek skarżącego dotyczący udostępnienia wykazu umów, a jedynie wniosek dotyczący skanów. Wobec powyższego samo poinformowanie skarżącego o możliwości dostępu do żądanych umów na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2020 r., poz. 164) nie może stanowić prawidłowego sposobu rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Należy bowiem wskazać, że Państwowy zasób archiwalny (w myśl przepisów ww. ustawy) tworzą, co do zasady, materiały powstałe w wyniku działalności organów państwowych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych, organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych samorządowych jednostek organizacyjnych (art. 15 ust. 1 ww. ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach). Jak z kolei wynika z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 (w tym także podmioty wykonujące zadania publiczne), będące w posiadaniu takich informacji. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że tryb przewidziany w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, nie stanowi w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej lex specialis, które mogłoby ograniczać możliwość wnioskowania na podstawie u.d.i.p. o dostęp do materiałów znajdujących się w archiwum. Również samo wskazanie przez podmiot, który dokumenty do archiwum przekazał, iż brak jest możliwości realizacji wniosku z tego powodu nie jest prawidłowe. Stoi ono bowiem w sprzeczności z regulacją zawartą w art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Okoliczność, iż organ przekazuje wytworzone w wyniku swojej działalności dokumenty do zasobu archiwalnego, nie oznacza, iż podmiot posiadający dokument obejmujący informację publiczną, zwolniony jest z obowiązku rozpoznania wniosku o udostępnienie tych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. (podobne stanowisko zajął WSA w Krakowie w wyroku z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 273/14, publ. jw.). Rzeczą organu będzie zatem dokonanie analizy wniosku skarżącego z [...] marca 2020 r. w zakresie udostępnienia skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Kancelarię Prezydenta w latach 2015-2018, zgodnie z oceną prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu i jego rozpoznanie na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

28 Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, Sąd postanowił w pkt 3 sentencji wyroku, w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.