Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., II SAB/Wa 365/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2013 r., II SAB/Wa 365/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spraw.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, , Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. sprawy ze skargi W. F. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 29 lutego 2012 r. 1. zobowiązuje P. S.A. z siedzibą w K. do rozpatrzenia wniosku skarżącego W. F. z dnia [...] lutego 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od P. S.A. z siedzibą w K. na rzecz skarżącego W. F. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 W piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. W. F. wezwał P. S.A. z siedzibą w K. do podjęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie przez Spółkę z nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w T., dla której Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...] oraz ustanowienia na tej nieruchomości służebności przesyłu za wynagrodzeniem.

3 Wniósł również w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwszy ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy na opisanych wyżej działkach linii elektroenergetycznych.

4 W pismach z [...] maja 2012 r. Spółka odniosła się jedynie do kwestii roszczeń cywilnoprawnych dotyczących przedmiotowych nieruchomości.

5 Natomiast w piśmie z [...] lipca 2012 r. Spółka stwierdziła, iż przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mają zastosowania do P. S.A. z siedzibą w K. w indywidualnych sprawach roszczeń właścicieli nieruchomości, przez które przechodzą linie elektroenergetyczne.

6 Podała również, że żądanie informacji obejmującej wydanie kserokopii i odpisów decyzji administracyjnych, nie jest sformułowane od strony zbiorczej (objętej interesem publicznym, uzasadniającym stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej), ale od strony indywidualnego interesu właściciela nieruchomości, który domaga się przekazania informacji dotyczących postępowania administracyjnego uwieńczonego wydaniem decyzji w jego własnej sprawie. W tym zakresie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania, co w konsekwencji prowadzi do braku podstaw do stosowania przez Spółkę jakichkolwiek przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

7 Ponadto, zdaniem Spółki, przyjętym i utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest, że nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej. Natomiast samo powołanie się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może automatycznie skutkować zastosowaniem tej ustawy i sądową kontrolą działań Spółki. Spółka nie jest też uprawniona do wydawania żadnych odpisów decyzji administracyjnych.

8 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. F. zarzucił P. S.A. bezczynność polegającą na:

9 1. nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lutego 2012 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) przy jednoczesnym,

10 2. niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1.

11 W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie bezczynności ww. Spółki oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

12 W uzasadnieniu skargi podał między innym, iż kwestią wymagającą komentarza na gruncie rozpatrywanej skargi jest zagadnienie obowiązku stosowania przez skarżoną spółkę prawa handlowego, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, ustawy o dostępie do informacji publicznej. Argumentem jednoznacznie przemawiającym za słusznością takiego stanowiska jest brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy, który stanowi, iż zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...).

13 Użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe – miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego – i oznacza ono, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są "zadaniami publicznymi".

14 W konkluzji skarżący podkreślił, że nie otrzymał jakichkolwiek wnioskowanych przez niego dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

15 Na tej podstawie, w świetle dyspozycji art. 13 i art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy stwierdzić, że skarga na bezczynność P. S.A. z siedzibą w K. jest w pełni uzasadniona.

16 W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., jako niedopuszczalnej, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a., jako nieuzasadnionej.

17 W odniesieniu do wniosku o odrzucenie skargi Spółka podniosła, że wnioskowane informacje nie są informacjami publicznymi, a zatem nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo wskazała, że żądanie skarżącego w związku z dochodzeniem roszczenia cywilnego od Spółki, w tym zakresie i z tych względów nie dotyczy dostępu do informacji publicznej, ale do informacji w jego indywidualnej sprawie. Taka informacja nie mieści się w zakresie art. 6 ustawy. Skarżący powołuje się wprawdzie na ustawę o dostępie do informacji publicznej, ale w rzeczywistości żądana informacja nie dotyczy tej ustawy, ale realizacji indywidualnego roszczenia cywilnego. Z tego względu odmowa udzielenia odpowiedzi na wniosek nastąpiła nie w formie decyzji, która ma zastosowanie wyłącznie do informacji publicznej, lecz w formie pisma informacyjnego. Takie pismo nie podlega zaś kognicji sądów administracyjnych, wynikającej z art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a.

18 Natomiast uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Spółka stwierdziła, że skarżący żąda informacji w indywidualnej sprawie, o czym przesądza okoliczność, iż żądanie wydania kserokopii decyzji nie jest sformułowane od strony zbiorczego interesu, ale od strony indywidualnego interesu właściciela nieruchomości, który domaga się informacji jedynie przy okazji wystąpienia z roszczeniem cywilnym w związku z naruszeniem jego prawa własności.

19 Stwierdziła ponadto, iż przyjętym i utrwalonym w orzecznictwie jest pogląd, że jeśli sprawa nie dotyczy informacji publicznej, wydanie decyzji odmownej jest niezgodne z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej – w takim zakresie wystarczające jest pismo informacyjne.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

21 Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p.", każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

22 Powyższa definicja jest bardzo ogólna oraz nieprecyzyjna i z tego względu krytykowana w doktrynie jako definicja ignotum per ignotum.

23 Jednakże zauważyć należy, że ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną.

24 W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych.

25 Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie wytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

26 Z tego względu żądana przez skarżącego informacja w postaci decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na nieruchomościach, których jest właścicielem, jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

27 Wbrew stanowisku Spółki, przymiotu tego nie pozbawia żądanej informacji okoliczność, że skarżący wystąpił z roszczeniami cywilnymi wobec Spółki w związku z bezumownym korzystaniem przez nią z przedmiotowych nieruchomości, a zatem w indywidualnej sprawie, a nie w interesie publicznym.

28 W myśl bowiem art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana.

29 Jedynie w przypadku informacji przetworzonej ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 u.d.i.p.).

30 Spełniona zatem została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącego.

31 Jeśli chodzi zaś o zakres podmiotowy ustawy, to należy wskazać na treść przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

32 Przedmiotowa Spółka do [...] stycznia 2013 r. działała pod nazwą: P. S.A. z siedzibą w K.. Spółka Akcyjna jest zaś w całości własnością Skarbu Państwa, który jest jedynym akcjonariuszem, jak wynika z rubryki 7 Odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego.

33 Już z tej przyczyny Spółka jest podmiotem obowiązanym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

34 Niezależnie od tego wskazać wypada, że jest ona podmiotem wykonującym zadania publiczne, które cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów tak konstytucyjnych, jak i ustawowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05 stwierdził bowiem, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek oraz suwerenności i niepodległości państwa. Zatem dla zapewnienia wolności i praw człowieka oraz obywatela, dysponowanie zasobami energetycznymi urzeczywistnia dobro wspólne, o czym stanowi art. 1 Konstytucji RP, zaś wolność działalności gospodarczej w dziedzinie energetyki może być ograniczona – stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP tylko w ustawie i jedynie wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Przedsiębiorstwa energetyczne są więc przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują – w ocenie Sądu – zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, publ. http//cbois.gov.pl). Powyższe rozważania można, zdaniem składu orzekającego, odnieść także do przedsiębiorstwa, które zajmuje się przesyłem energii elektrycznej.

35 W orzecznictwie i doktrynie powszechne jest stanowisko, że udostępnienie informacji publicznej dokonywane jest w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

36 Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 (...), następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

37 Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie dokonał czynności materialno-technicznej bądź też nie wydał decyzji. Dla dopuszczalności skargi nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów czynność nie została dokonana, a decyzja podjęta, w szczególności czy bezczynność spowodowana była zawinioną bądź niezawinioną opieszałością, czy też wiązała się z przekonaniem podmiotu, że stosowna czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, a decyzja podjęta.

38 W rozpoznawanej sprawie bezczynność Spółki wynikała właśnie z błędnego przeświadczenia, że żądana przez skarżącą informacja nie jest informacją publiczną. Mając na uwadze okoliczność, że ustawa o dostępie do informacji publicznej zakłada szybkość udzielania informacji publicznej (bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku – art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), podjęcie jakichkolwiek działań przez Spółkę dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność i po upływie ponad roku od złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, daje podstawy do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

39 Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

40 O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).