Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2022 r., II SAB/Wa 1/22

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2022 r., II SAB/Wa 1/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Pismem z [...] października 2021 r. J. M. (dalej: "skarżący"), za pośrednictwem elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (dalej: "ePUAP"), wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA", "organ") o przesłanie lub udostępnienie, drogą ePUAP, elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla węzła Lubelska na skrzyżowaniu dróg ekspresowych S2 i S17.

3 W odpowiedzi na ww. wniosek GDDKiA w piśmie z [...] grudnia 2021 r. poinformował skarżącego, że z uwagi na ograniczoną pojemność skrzynki ePUAP i duży rozmiaru pliku z organizacją ruchu na węźle Lubelska, nie może przesłać pliku przez platformę ePUAP. Natomiast organ przekazał żądany projekt organizacji ruchu na płycie CD załączonej do ww. pisma.

4 Przed udzieleniem odpowiedzi na wniosek, skarżący pismem z [...] grudnia 2021 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność GDDKiA w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] października 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając naruszenie:

5 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

6 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie polegające na braku zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

7 W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie GDDKiA do załatwienia wniosku informacyjnego z [...] października 2021 r. oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

8 W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że termin do udostępnienia żądanej informacji publicznej minął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., w dniu [...] listopada 2021 r., czyli w pierwszym dniu roboczym po upływie 14 dni od złożenia wniosku. Do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił skarżącemu projektu organizacji ruchu drogowego.

9 W odpowiedzi na skargę (pismo z [...]stycznia 2022 r.) GDDKiA wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż wniosek skarżącego został przez organ rozpatrzony bez zbędnej zwłoki, a wnioskowana informacja została mu udzielona. GDDKiA przyznał, że [...] października 2021 r., za pośrednictwem ePUAP, wpłynął do niego wniosek skarżącego o udostępnienie projektu organizacji ruchu na węźle Lubelska będącego skrzyżowaniem dróg S2 i S17. Jednakże z powodów technicznych, związanych z ePUAP, odpowiedź na wniosek została udzielona [...] grudnia 2021 r. poprzez przekazanie skarżącemu żądanej informacji publicznej na płycie CD, o czym skarżący został poinformowany. Z tych względów skarga, zdaniem organu, jest bezpodstawna.

10 W piśmie z [...] kwietnia 2022 r. skarżący zmodyfikował żądanie skargi, domagając się stwierdzenia bezczynności organu w miejsce zobowiązania do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie skarżący podkreślił, że GDDKiA podjął działania dopiero po otrzymaniu jego skargi, a prawidłowe (tj. zgodne z wnioskiem) załatwienie jego sprawy nastąpiło dopiero [...] grudnia 2021 r. – po przesłaniu materiałów drogą ePUAP.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

12 Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Natomiast w myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

13 Przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

14 Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej przepisami u.d.i.p. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło.

15 W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu administracyjnego jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem ustalenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja ma walor informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

16 Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. GDDKiA jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych. Wykonuje on zadania zarządcy dróg krajowych oraz realizuje budżet państwa w zakresie dróg krajowych. W świetle powyższego, nie ma wątpliwości, iż GDDKiA jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu.

17 Również przedmiot wniosku skarżącego z [...] października 2021 r. należy zakwalifikować jako informację publiczną. Wedle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 11 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1060/05 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

18 Zawarte we wniosku skarżącego żądanie przekazania projektu organizacji ruchu drogowego dla węzła Lubelska na skrzyżowaniu dróg ekspresowych S2 i S17, mieści się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p., gdyż dotyczy informacji o trybie działania władz publicznych w zakresie zarządu dróg krajowych (vide art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w (przywołanym przez skarżącego w uzasadnieniu skargi) prawomocnym wyroku z 15 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 69/21.

19 Stosownie do treści przepisów art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

20 Z akt niniejszej sprawy wynika, że w chwili wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, GDDKiA nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z [...] października 2021 r. Uczynił to dopiero po wniesieniu skargi – przesyłając przy piśmie z 8 grudnia 2021 r. żądany dokument w formie płyty CD. Natomiast wniosek został zrealizowany w pełni [...] grudnia 2021 r. kiedy to skarżącemu przesłano projekt organizacji ruchu drogą ePUAP. Takie zachowanie organu stanowi o jego bezczynności w dacie wniesienia skargi, a tym samym o jej zasadności. Trafnie bowiem skarżący wskazuje, że termin do udostępnienia informacji publicznej bezskutecznie upłynął [...] listopada 2021 r.

21 Według art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast wedle art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

22 Mając na uwadze okoliczność, że GDDKiA z opóźnieniem odpowiedział na wniosek informacyjny skarżącego z [...] października 2021 r., tut. Sąd stwierdził, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

23 Analizując, czy bezczynność GDDKiA miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., podnieść trzeba, że rażącym naruszeniem prawa jest ciężkie (kwalifikowane) naruszenie, z którym związane są cechy wyraźnej i niewątpliwej sprzeczności z obowiązującym prawem, nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 745/20). Samo przekroczenie (nawet znaczne) przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy nie jest wystarczające do przyjęcia rażącego naruszenia prawa. Chodzi tu bowiem o naruszenie prawa w sposób oczywisty, niewątpliwy na tle całokształtu okoliczności danej sprawy, np. gdy poważne opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach jest pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 i z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14).

24 W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w bezczynności organu, o czym orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. GDDKiA odpowiedział na wniosek skarżącego w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., przy czym – wbrew dyspozycji tego przepisu – nie powiadomił skarżącego w terminie określonym w ust. 1, o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację. W tej sytuacji nie sposób przypisać GDDKiA lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

25 O kosztach postępowania (obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w punkcie trzecim sentencji wyroku na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.