Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., II SA/Wa 773/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., II SA/Wa 773/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania statusu weterana poszkodowanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Uzasadnienie

2 Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku L. D. z dnia [...] sierpnia 2012 r., powołując się na przepis art. 3 w zw. z art. 4 pkt 15, art. 5 ust. 1 i art. 8 oraz art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. Nr 205, poz. 1203), odmówił przyznania ww. statusu weterana poszkodowanego.

3 W uzasadnieniu organ podał, że z przedłożonych przez wnioskodawczynię oraz zgromadzonych w toku postępowania dokumentów, w tym protokołu [...] z dnia 4, wynika, iż L. D. uległa wypadkowi w [...]. Organ wskazał przy tym, że w przywołanym protokole stwierdzono, że na początku czerwca 2005 r. likwidowano polski szpital w [...] w miejscowości [...]. Natomiast w laboratorium, w którym pracowała wnioskodawczyni trwały prace związane z przeniesieniem szpitala do miejscowości [...]. W trakcie noszenie i przesuwania skrzyń ze sprzętem medycznym wnioskodawczyni potknęła się i poczuła silny ból kręgosłupa.

4 Ponadto organ stwierdził, że zgodnie z odpisem wyroku Sądu Rejonowego w [...], zmieniającego decyzję ZUS [...] z dnia [...] maja 2007 r., L. D. przyznano jednorazowe odszkodowanie pieniężne z tytułu trwałego uszczerbku na zdrowiu w wysokości 11 % w związku z wypadkiem przy pracy w czerwcu 2005 r.

5 W oparciu o tak ustalony stan faktyczny sprawy organ uznał, że wnioskodawczyni nie spełnia wszystkich koniecznych przesłanek do przyznania statusu weterana poszkodowanego, a mianowicie nie spełnia przesłanki wymienionej w art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa. I tak, zdaniem Ministra Obrony Narodowej, wypadek, któremu uległa skarżąca nie powstał ani w wyniku działań podejmowanych w ramach uderzenia na przeciwnika bądź odparcia jego uderzeń, ani w wyniku innych działań pozostających w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań przez zainteresowaną. Nie był on również wynikiem zamachu lub innego bezprawnego działania skierowanego przeciwko skarżącej.

6 Jednocześnie Minister wyjaśnił, że sam fakt zaistnienia wypadku nie stanowi samoistnej przesłanki do przyznania statusu weterana poszkodowanego, ponieważ zdarzenie to musi powstać w ściśle określonych w ustawie okolicznościach, co z kolei potwierdza treść definicji legalnej pojęcia "wypadek pozostający w związku z działaniami poza granicami państwa", która to definicja została wprowadzona do ustawy o weteranach działań poza granicami państwa w celu odróżnienia od definicji legalnej pojęcia "wypadek" zamieszczonej w art. 3 ustawy z dnia 30 października 2002 r.

7 o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych

8 (Dz. U. z 2009 r. Nr 167, poz. 1322 ze zm.). Toteż nie każdy "wypadek", jak wyjaśnił Minister, jest wypadkiem uprawniającym do uzyskania statusu weterana poszkodowanego.

9 We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom organu, w trakcie wypadku wykonywała dodatkowe obowiązki służbowe zlecone przez przełożonych, które nie wynikały z jej zakresu obowiązków, lecz były podyktowane określoną sytuacją taktyczną w strefie działań bojowych. W tym zakresie skarżąca wyjaśniła, że obowiązki te wykonywała w związku z koniecznością ewakuacji szpitala i całej bazy w [...] wywołanej zaostrzeniem sytuacji taktycznej i potencjalnym niebezpieczeństwem.

10 Skarżąca podkreśliła, że powołana przez organ ustawa nie precyzuje konkretnych okoliczności wypadku. Natomiast przytoczone przez nią okoliczności faktyczne, w których zdarzył się wypadek (ewakuacja szpitala) odpowiadają treści przepisu art. 4 pkt 15 lit. c ustawy, zgodnie z którą wypadkiem pozostającym w związku z działaniami poza granicami państwa, jest zdarzenie nagłe, wywołane przyczyną zewnętrzną, powodujące uszczerbek na zdrowiu, które zaistniało podczas innych działań, pozostających w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań przez żołnierza.

11 W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r.

12 Organ uznał zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy za niezasadne. Wedle organu, zakwestionowana decyzja została wydana po wszechstronnym

13 i dogłębnym zbadaniu materiału dowodowego zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej. Organ ponownie przytoczył treść art. 4 pkt 15 ustawy i zestawił ją z opisem wypadku, którego doznała skarżąca, zamieszczonym w protokole powypadkowym. Na tej podstawie organ wywiódł, że wypadek, który nastąpił w związku z przeniesieniem szpitala do miejscowości [...] nie mieści się w definicji "wypadku" zawartej w art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, lecz jest "zwykłym wypadkiem", który nie ma bezpośredniego związku z działaniami prowadzonymi w celu wykonywania zadań, dla których powołano i wysłano Polski Kontyngent Wojskowy.

14 Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że celem ww. ustawy nie jest nadawanie statusu weterana poszkodowanego i związanych z tym statusem licznych, pochodnych świadczeń, w każdym przypadku zaistnienia jakichkolwiek zdarzeń podczas pobytu osób wymienionych w art. 2 ustawy skutkujących uszczerbkiem na zdrowiu i przyznaniem świadczeń odszkodowawczych, lecz wyłącznie w przypadku zaistnienia zdarzeń ściśle określonych w art. 4 pkt 15 ustawy.

15 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. D. wniosła o uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji.

16 W uzasadnieniu skargi podtrzymała swoje stanowisko, zgodnie z którym wypadek, któremu uległa wydarzył się w warunkach, o których mowa w art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa. Miał bowiem miejsce w ostatnich dniach ewakuacji [...] (Szpitala) w [...] w czerwcu 2005 r., a w jego trakcie skarżąca wykonywała dodatkowe obowiązki zlecone przez przełożonych pozostające w ścisłym związku z ewakuacją całej bazy w [...], która przebiegała w wyjątkowo trudnych okolicznościach i w pośpiechu. To właśnie te okoliczności, jak podkreśliła, były bezpośrednią przyczyną doznanego urazu.

17 W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

18 Na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. skarżąca wyjaśniła, że w normalnych warunkach kompania medyczna ([...] Szpital Polowy) posiada pododdział – drużynę gospodarczą do prac fizycznych w przypadku zagrożenia. Jeżeli taka drużyna jest niewystarczająca, a zadania bardzo pilne, to do pracy angażuje się każdego zdolnego do pracy. W takich właśnie okolicznościach, jak stwierdziła dalej, dowódca polecił jej wykonywanie tych prac, podczas których uległa wypadkowi. Skarżąca podkreśliła również, że ewakuacja jest jednym z podstawowych działań wojennych, tak jak atak i obrona, a przyczyną ewakuacji Szpitala Polowego były powody taktyczne, potencjalne niebezpieczeństwo ze strony nieprzyjaciela i ostrzał moździerzowy.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

20 Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

21 Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

22 W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 3 przywołanej ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, weteranem poszkodowanym w działaniach poza granicami państwa, zwanym dalej "weteranem poszkodowanym", może być osoba, która biorąc udział na podstawie skierowania w działaniach poza granicami państwa, doznała uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku pozostającego w związku z tymi działaniami lub choroby nabytej podczas wykonywania zadań lub obowiązków służbowych poza granicami państwa, z tytułu których przyznano jej świadczenia odszkodowawcze. Z kolei w myśl art. 4 pkt 15 tejże ustawy, wypadek pozostający w związku z działaniami poza granicami państwa jest to zdarzenie nagłe, wywołane przyczyną zewnętrzną, powodujące uszczerbek na zdrowiu, które zaistniało podczas lub w związku z: a) działaniami podejmowanymi w ramach uderzenia na przeciwnika bądź odparcia jego uderzeń, b) zamachem lub innym bezprawnym działaniem wymierzonym przeciwko osobie, która brała udział w działaniach poza granicami państwa, c) innymi działaniami pozostającymi w bezpośrednim związku z wykonywaniem zadań: – przez żołnierza, z wyłączeniem przypadków, w których żołnierz przy wykonywaniu zadań nie przestrzegał przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy,

23 – określonych w akcie utworzenia kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, grupy ratowniczej Państwowej Straży Pożarnej, w skierowaniu do wykonywania zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu lub w skierowaniu do wykonywania zadań mających na celu zapewnianie bezpieczeństwa państwa.

24 Natomiast wedle treści art. 5 ust. 1 ustawy, status weterana oraz weterana poszkodowanego przyznaje, na wniosek żołnierza, funkcjonariusza lub funkcjonariusza ABW, w drodze decyzji administracyjnej, Minister Obrony Narodowej - w odniesieniu do żołnierzy, minister właściwy do spraw wewnętrznych - w odniesieniu do funkcjonariuszy, oraz Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego - w odniesieniu do funkcjonariuszy ABW.

25 Jak wynika zaś z treści art. 14 ustawy, w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).

26 Tym samym oznacza to, że rozstrzygając decyzją administracyjną sprawę w przedmiocie przyznania statusu weterana poszkodowanego Minister Obrony Narodowej związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania.

27 W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

28 W niniejszej sprawie Minister Obrony Narodowej uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, bowiem organ nie wyjaśnił okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy z punku widzenia przesłanki określonej w art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa.

29 Jak wynika z treści zaskarżonych decyzji, swoje rozstrzygnięcie organ oparł wyłączne na treści protokołu zespołu powypadkowego pracodawcy – [...] i na tej tylko podstawie uznał, że wypadek nastąpił podczas przenoszenia Szpitala Polowego z miejscowości [...] do miejscowości [...], a nie podczas jego ewakuacji, jak wywodzi skarżąca. Organ dokonał takiego ustalenia mimo, iż w treści protokołu nie opisano konkretnych okoliczności towarzyszących wypadkowi. W protokole zamieszczono bowiem jedynie informację, że na początku czerwca 2005 likwidowano Polski Szpital w [...] w miejscowości [...], a w laboratorium, w którym pracowała poszkodowana trwały prace związane z przeniesieniem szpitala do miejscowości [...]. W trakcie noszenia i przesuwania skrzyń ze sprzętem medycznym poszkodowana potknęła się i poczuła silny ból kręgosłupa. Tego dnia zgłosiła się do Izby Przyjęć i została zaopatrzona w leki przeciwbólowe i przeciwzapalne. Po powrocie z misji w [...] stawiła się na komisję lekarską.

30 Z protokołu nie wynika zatem, w jakich konkretnie warunkach nastąpił wypadek, tzn. czy likwidacja i przeniesienie szpitala nastąpiło, jak stwierdza skarżąca, w warunkach ewakuacji wywołanej powodami taktycznymi, potencjalnym, ale i realnym niebezpieczeństwem (ostrzał moździerzowy), czy też charakteru takiego nie miało.

31 Organ dokonując ustaleń całkowicie pominął cel, dla którego sporządzono protokół, a celem tym była kwestia ustalenia okoliczności i przyczyn wypadku przy pracy, a nie kwestia, jak przyjął w istocie organ, wypadku pozostającego w związku z działaniami poza granicami państwa. Na powyższe rozróżnienie organ zwrócił zresztą uwagę w uzasadnieniach obydwu wydanych w sprawie decyzji. Oczywiście nie oznacza to, że tego rodzaju protokół nie ma znaczenia dowodowego w sprawie o przyznanie statusu weterana poszkodowanego, ponieważ sama ustawa w art. 8 pkt 2 wymienia protokół jako jeden, ale, co wymaga podkreślenia, nie jedyny, dokument stanowiący podstawę do ubiegania się o przyznanie statusu weterana poszkodowanego. Niewątpliwie dokument taki wskazuje na sam fakt zaistnienia wypadku, lecz z uwagi na tak ogólny opis wypadku nie może stanowić samodzielnego dowodu na okoliczność, że wypadek przy pracy miał jednocześnie charakter prawny wypadku w rozumieniu art. 4 pkt 15 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa.

32 Należy zauważyć, że skarżąca już w piśmie z dnia 11 września 2012 r. podnosiła, że do wypadku doszło podczas likwidacji [...] w [...] i ewakuacji do [...], a w kolejnym piśmie z dnia 15 października 2012 r., przy którym złożyła odpis wyroku Sądy Rejonowego w [...] wydany w sprawie o odszkodowanie z tytułu wypadku przy pracy, wyjaśniła, że wypadek nastąpił w ostatnim tygodniu likwidacji – ewakuacji [...] w [...], kiedy to "prawie wszystko było zapakowane w konwoju". Wskazała też, że wyrok został wydany na podstawie orzeczeń 5 komisji oraz oświadczeń świadków wypadku i bezpośredniego przełożonego. Co więcej, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniosła, że wypadek nastąpił w warunkach ewakuacji całej bazy w [...] (także personelu [...]), a nie tylko szpitala. Nadto zaznaczyła, że w czasie wypadku wykonywała dodatkowe obowiązki zlecone przez przełożonego, a te dodatkowe obowiązki wynikały właśnie z konieczności ewakuacji. Okoliczności te skarżąca w sposób szczegółowy przedstawiła również na rozprawie przed Sądem.

33 Pomimo wyraźnego stanowiska wnioskodawczyni, Minister Obrony Narodowej nie odniósł się do jej twierdzeń ani w zakresie przyczyn likwidacji szpitala (bazy), ani w zakresie działania skarżącej w trakcie wypadku w warunkach związania treścią rozkazu wykonywania dodatkowych obowiązków w szczególnych warunkach. Minister Obrony Narodowej oparł się w tym zakresie tylko i wyłącznie na treści protokołu powypadkowego, nie przeprowadził natomiast żadnych innych dowodów, a całe postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia, czy wypadek, któremu uległa skarżąca miał charakter wypadku, o którym mowa w art. 4 pkt 15 ustawy ograniczył do skierowania w dniu 25 października 2012 r. trzech pism, odpowiednio do: Sądu Rejonowego w [...], Dyrektora Centralnego Archiwum Wojskowego oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z wnioskiem o przesłanie uzasadnienia wyroku oraz dokumentów wskazujących na okoliczności wypadku. W odpowiedzi na te pisma organ uzyskał jedynie dokumenty z ZUS-u, w tym ww. protokół wypadkowy, na którym to dowodzie ostatecznie oparł swoje rozstrzygnięcia. Organ nie skorzystał w tym zakresie z żadnych innych źródeł dowodowych w postaci świadków, akt osobowych skarżącej, czy też innych dokumentów, choćby z [...], mimo, iż zgodnie z art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

34 Tym samym, odstępując od zebrania istotnych w sprawie dowodów, organ naruszył zasadę dochodzenia do prawdy materialnej, które to zasada obligowała Ministra Obrony Narodowej do przeprowadzenia bardziej wnikliwego postępowania dowodowego, a w konsekwencji i postępowania wyjaśniającego na okoliczność istnienia bądź nieistnienia istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy przyznania statusu weterana poszkodowanego ustawowej przesłanki.

35 W rezultacie organ przeprowadził postępowanie administracyjne z naruszeniem podstawowych przepisów je normujących, a taki sposób prowadzenia postępowania uniemożliwił ocenę legalności wydanych w sprawie decyzji pod względem zastosowania normy prawa materialnego wynikającej z przepisu art. 4 pkt 15 ustawy.

36 Toteż, rozpoznając sprawę ponownie, Minister Obrony Narodowej powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne realizując zasadę prawdy obiektywnej, a w ramach tego postępowania winien przeprowadzić postępowanie dowodowe z pełnym uwzględnieniem powyższej zasady.

37 Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.