Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2009 r., II SA/Wa 498/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2009 r., II SA/Wa 498/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, WSA Anna Mierzejewska, Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2009 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego - oddala skargę -

Uzasadnienie

2 Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...]odmawiającą T. M. przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za okres od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2008 r.

3 Z akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy:

4 Wnioskiem z dnia 27 grudnia 2008 r. emerytowany funkcjonariusz Urzędu Ochrony Państwa - T. M. wystąpił do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (dalej ABW) o naliczenie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w L. [...] za lata 2006 - 2008.

5 Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Szef ABW odmówił T. M. przyznania wnioskowanego świadczenia podnosząc, iż w świetle art. 2 pkt 2 lit. c oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) emerytom i rencistom policyjnym (odpowiednio emerytom UOP) nie przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu, lecz wyłącznie prawo do lokalu mieszkalnego i pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wyrażone w art. 105 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) stanowi odrębnego rodzaju świadczenie przysługujące jedynie funkcjonariuszowi w służbie czynnej.

6 Wnioskiem z dnia 5 lutego 2009 r. T. M. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż kwestionowane rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 969/07, który przesądził o uprawnieniu emerytowanego funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

7 Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego Szef ABW decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., wydaną na podstawie art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz art. 105 i art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

8 W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, iż T. M. jest emerytem policyjnym, zwolnionym ze służby w UOP, do którego stosuje się przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (....). Z przepisu art. 2 pkt 2 lit. c wymienionej ustawy wynika, iż zakres przysługujących emerytowi (renciście) policyjnemu uprawnień i świadczeń mieszkaniowych ograniczony został do prawa do lokalu mieszkalnego (tj. uprawnienia do otrzymania przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej) oraz do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. W przepisie tym nie zostały wymienione świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu oraz za brak lokalu mieszkalnego, które z uwagi na swój szczególny, samodzielny charakter przysługują wyłącznie pełniącym służbę funkcjonariuszom na zasadach określonych w poszczególnych ustawach pragmatycznych oraz wydanych na ich podstawie przepisach wykonawczych, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 313/07 w sprawie emeryta policyjnego wskazując, że prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie wchodzi w skład prawa do lokalu mieszkalnego, czy też prawa do pomocy w budownictwie mieszkaniowym w rozumieniu powołanych wyżej przepisów. Z brzmienia art. 29 ust. 1 ww. ustawy wynika, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiedniego organu, przy czym w sprawach związanych z przydziałem takiego lokalu stosuje się przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Przepis art. 30 ustawy stanowi, iż emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu do emeryta (rencisty) policyjnego może zachodzić jedynie w przypadku rozstrzygania o przysługującym mu prawie do otrzymania w drodze decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego albo pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Wynikające z art. 105 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego przysługuje wyłącznie funkcjonariuszom i wygasa z chwilą zwolnienia ze służby. Oznacza to, że jako policyjny emeryt T. M. zachowuje prawo do ubiegania się o przydział lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego albo o przyznanie pomocy finansowej, nie posiada natomiast uprawnień do uzyskania innych świadczeń mieszkaniowych, które na mocy art. 105 i art. 106 ustawy o ABW oraz AW przysługują funkcjonariuszom, a nie zostały wymienione w art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), tj. równoważników pieniężnych za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz za brak lokalu mieszkalnego.

9 Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez T. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając decyzję Szefa ABW skarżący zarzucił jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) w związku z art. 105 i art. 112 ustawy o ABW oraz AW, poprzez przyjęcie, że równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego emerytom i rencistom ABW nie przysługuje oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż przepis art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) dotyczy uprawnień do lokalu mieszkalnego, w skład których wchodzi zarówno prawo do lokalu, o którym mowa w art. 102 ustawy o ABW oraz AW, jak też prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, uregulowane w art. 105 tej ustawy. Funkcjonariusz zwolniony ze służby uprawniony do emerytury lub renty, ma prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w rozmiarze przysługującym mu w dniu zwolnienia ze służby. Takie stanowisko w analogicznej sprawie zajął NSA, wydając wyrok w dniu 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 969/07.

10 W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

12 Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

13 Skarga nie jest zasadna.

14 Zgodnie z treścią art. 2 pkt 2 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie inne świadczenia i uprawnienia, w tym prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym.

15 W świetle przepisu art. 29 ust. 1 powołanej ustawy, funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy.

16 Na podstawie art. 30 ww. ustawy, emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy.

17 Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, na co zwrócił też uwagę organ, iż jedynymi świadczeniami "mieszkaniowymi", związanymi z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych emerytów służb wymienionych w ustawie, są prawo do lokalu mieszkalnego i prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym.

18 Realizacja tych i tylko tych uprawnień, odbywa się natomiast na zasadach odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących funkcjonariuszy. W żadnym zaś razie ich wykładnia nie pozwala na uznanie, że z powołanych przepisów wynika uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez emeryta lokalu mieszkalnego. Należy zauważyć jednocześnie, iż z przepisu art. 105 ustawy o ABW oraz AW, wynika niezbicie, że to funkcjonariuszowi (a nie również emerytowi) przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

19 Także z przepisu art. 78 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. z 1999 r. Nr 51, poz. 526 ze zm.) jednoznacznie wynikało, że ustawodawca prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu przyznał wyłącznie czynnym funkcjonariuszom. Zaś przepis art. 78 ust. 2 tej ustawy zawierał upoważnienie Szefa Urzędu Ochrony Państwa jedynie do określenia szczegółowych zasad przyznawania i zwracania tego równoważnika oraz jego wysokości. Wobec tego, zdaniem Sądu, wydane na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy o UOP zarządzenie Szefa Urzędu Ochrony Państwa z dnia 15 października 1997 r. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważników pieniężnych związanych z prawem funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa do lokalu mieszkalnego, przyznające w § 11 prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu emerytom i rencistom tej formacji, wykroczyło poza upoważnienie ustawowe.

20 Potwierdzeniem prawidłowości przedstawionego w uzasadnieniu rozumowania jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, który Sąd w pełni podziela, a wedle którego Trybunał opowiedział się za wąskim rozumieniem treści art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), z uwagi na trzy istotne argumenty.

21 Po pierwsze, formułę użytą w ww. przepisie należy zestawić ze sformułowaniem zawartym w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji (odpowiednikiem tego przepisu odnośnie funkcjonariuszy ABW jest art. 105 ustawy o ABW oraz AW), który to przepis gwarantuje ogólne prawo do lokalu mieszkalnego, natomiast w art. 29 ust. 1 nie ma mowy o ogólnym prawie do lokalu mieszkalnego, lecz o prawie do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednich organów.

22 Po drugie art. 29 ust. 1 zd. drugie ustawy nie formułuje ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całokształtu przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy, ale jedynie nakaz odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych dotyczących przyznania funkcjonariuszom mieszkań znajdujących się w dyspozycji wymienionych organów. Chodzi tu m.in. o zasady określania powierzchni lokalu przysługującego uprawnionemu oraz procedury wydawania decyzji w tym przedmiocie.

23 Po trzecie, istotne znaczenie ma treść art. 30 omawianej ustawy, gwarantującego emerytom prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Jeżeli ustawowe prawo emerytów do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także inne uprawnienia, wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji (odpowiednikiem tych przepisów w stosunku do funkcjonariuszy ABW są przepisy rozdziału 8 ustawy o ABW oraz AW), to zamieszczenie art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie, o którym mowa w tym ostatnim przepisie, wynikałoby z samego art. 29 tej ustawy. W świetle art. 30 ustawy można wyciągnąć wniosek, że - a contrario - uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkalnych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wyraźnie wymienione w ustawie, nie przysługują emerytom policyjnym.

24 Przedstawiona przez Trybunał Konstytucyjny wykładnia przepisów ma charakter generalny i nie ogranicza się bynajmniej wyłącznie do kwestii związanych z prawem do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Trybunał wskazał bowiem wyraźnie, jakie świadczenia związane z lokalem mieszkalnym przysługują emerytom, a wśród tych świadczeń brak jest równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego.

25 Niezasadne jest powoływanie się przez skarżącego na wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 969/07. Wprawdzie zapadł on w analogicznej sprawie, to jednak dotyczył innej indywidualnej sprawy administracyjnej i tylko w takim zakresie miał charakter wiążący. Ponadto stanowisko w nim zaprezentowane jest odosobnione i Sąd w składzie orzekającym go nie podziela. Jednocześnie należy zauważyć, że zapadł on przed wydaniem powoływanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a dokonana w nim przez Trybunał wykładnia przepisów prawa związanych ze świadczeniami dotyczącymi lokalu mieszkalnego jest powszechnie aprobowana.

26 Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.