Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r., II SA/Wa 471/23

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r., II SA/Wa 471/23

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Komendanta Straży Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Straży Miejskiej [...] na rzecz skarżącego K. B. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K.B. decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. (nr [...]) Komendant Straży Miejskiej [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. i art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako u.d.i.p.), utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2022 r. (nr [...]) o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji o wydatkach Straży Miejskiej [...] na wynagrodzenie I Zastępcy Komendanta Straży Miejskiej [...] B.Z. w okresie od 2016 r. do września 2022 r. (z podziałem na każdy miesiąc), zgodnie z jego wnioskiem z dnia 30 października 2022 r. (uzupełnionym w dniu 7 grudnia 2022 r.)

3 W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w orzecznictwie (np. wyrok TK z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, wyroki NSA z 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14 i z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3451/18) przyjmuje się, że udzielając informacji publicznej należy każdorazowo analizować czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy.

4 Zdaniem Komendanta Straży Miejskiej, wnioskowana przez skarżącego informacja o wydatkach Straży Miejskiej [...] na wynagrodzenie I Zastępcy Komendanta Straży Miejskiej [...] (osoby pełniącej funkcje publiczne) nie może być mu udostępniona z uwagi na potrzebę ochrony prywatności piastuna tego stanowiska, zagwarantowanej w art. 47 Konstytucji RP.

5 I Zastępca Komendanta Straży Miejskiej [...] nie jest zobowiązany na podstawie przepisów szczególnych do składania oświadczenia o stanie majątkowym, w którym ujawnia swoje dochody, a które podlega następnie publikacji. Udostępnienie informacji publicznej polega na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku (kwoty wydawanej na utrzymanie danego etatu), a nie wynagrodzenia, jakie otrzymuje konkretna osoba.

6 Organ dodał, że w toku postępowania ujawnił informacje o łącznych wydatkach Straży Miejskiej [...] na wynagrodzenia pracowników zajmujących stanowiska zastępcy Komendanta.

7 K.B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta Straży Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2023 r., zarzucił jej naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

8 Skarżący podniósł, że organ niezasadnie przyjął, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osoby fizycznej oraz że w przypadku osób pełniących funkcje publiczne prawo do prywatności jest jednym z elementów wyznaczających granice realizacji prawa do informacji publicznej.

9 Zdaniem skarżącego, I Zastępca (a także każdy zastępca komendanta straży miejskiej w ogólności) jest osobą pełniącą funkcje publiczne, a informacja, o której udostępnienie zawnioskował, ma ścisły związek z publiczną i służbową sferą działalności piastuna tego stanowiska. Stąd też ograniczenie prawa do informacji publicznej wynikające z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie ma w sprawie zastosowania.

10 K.B. dodał, że Komendant Straży Miejskiej [...] powinien udzielić żądanej informacji w postaci, o którą wnioskowano, tzn. po pierwsze, poprzez wskazanie wydatków Straży Miejskiej [...] na wynagrodzenie I Zastępcy bez podziału na poszczególne składniki wynagrodzenia, a po drugie, poprzez wskazanie środków przeznaczonych na wynagrodzenie wyłącznie I Zastępcy, a nie wszystkich zastępców Komendanta łącznie.

11 W odpowiedzi na skargę Komendant Straży Miejskiej [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

13 Skarga jest uzasadniona.

14 W rozpoznawanej sprawie wątpliwości ani stron, ani Sądu nie budzi to, że Komendant Straży Miejskiej [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 in principio u.d.i.p., jak również to, że informacja o środkach, jakie przeznacza [...] za pośrednictwem Straży Miejskiej [...] na wynagrodzenie I Zastępcy Komendanta stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

15 Dla porządku można jedynie zauważyć, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym udostępnienia informacji publicznej (por. np. wyroki NSA: z 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 578/19, z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 240/19, z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3451/18, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2929/17, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt 2737/17, z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt 1705/17, z 14 października 2019 r. sygn. akt I OSK 4205/18, z 5 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 840/17, z 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1432/17, z 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1775/16, z 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2945/16) przyjmuje się, że wysokość wynagrodzeń pracowników finansowanych ze środków publicznych, stanowi informację publiczną.

16 Pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1380/17, że żądanie informacji o wynagrodzeniu pracowników wymienionych z imienia i nazwiska, nie jest żądaniem informacji publicznej, jest podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych niezwykle rzadko (np. w wyroku NSA z 27 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2710/17). Pogląd ten nie zasługuje na akceptację, ponieważ sposób sformułowania wniosku, przez żądanie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu pracowników urzędu z imienia i nazwiska (ich personalizację) nie powoduje, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informację o sposobie wydatkowania środków publicznych. Zatem nadal jest wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h) u.d.i.p. Każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel, jaki jest realizowany.

17 Nie budzi również wątpliwości, że piastun stanowiska I Zastępcy Komendanta Straży Miejskiej [...] jest osobą pełniącą funkcje publiczne. Zgodnie z § 6 pkt 1 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie nadania Regulaminu Straży Miejskiej [...] , Komendant wykonuje swoje zadania przy pomocy I Zastępcy. Z analizy przykładowego zakresu działania Komendanta określonego w § 5 ust. 1 pkt 1-4 uchwały jednoznacznie wynika natomiast, że Komendant jako kierownik Straży Miejskiej [...] jest osobą pełniącą funkcje publiczne z uwagi na realizowanie zadań związanych z ochroną porządku publicznego na terenie [...] (co w odniesieniu do komendantów straży gminnych i miejskich in genere znajduje jednoznaczne potwierdzenie w orzecznictwie, por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OW 37/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 741/14). Skoro I Zastępca został powołany do wykonywania zadań Komendanta związanych z pełnieniem funkcji publicznej, to I Zastępca również pełni funkcje publiczne (słusznie skarżący przywołuje w tym kontekście wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Bd 96/19).

18 W rozpatrywanej sprawie kwestią sporną jest natomiast to, czy Komendant Straży Miejskiej [...] zasadnie odwołał się do ochrony prawa do prywatności osoby, której dotyczy wnioskowana informacja (piastuna stanowiska I Zastępcy Komendanta Straży Miejskiej) i w konsekwencji, czy prawidłowo odmówił jej udostępnienia, na podstawie art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p.

19 Zgodnie z powołanym przepisem, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, a ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa.

20 Problematyka związana z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne była już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który przyjmuje, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał Konstytucyjny nie wyłącza jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Trybunał wywiódł, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby, a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Wskazuje się, że w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości (wyrok TK z 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05, OTK-A 2006/3/30). Nie oznacza to jednak, że udzielenie informacji o wynagrodzeniu w każdym przypadku naruszać będzie prawo do prywatności (por wyrok NSA z 20 października 2022 r. sygn. akt III OSK 5624/21).

21 W ocenie Sądu, jeżeli żądana informacja publiczna dotyczy kwestii związanych z pełnioną funkcją publiczną, w tym np. wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie osoby pełniącej funkcję publiczną, na utrzymanie danego etatu, nie jest uprawnione powoływanie się przy odmowie udostępnienia informacji publicznej na prawo do prywatności.

22 W ocenie Sądu, informacja o wysokości niektórych świadczeń przysługujących osobie pełniącej funkcje publiczne (np. zasiłku chorobowego, rodzinnego, świadczeń z pomocy społecznej) oraz sum egzekwowanych na mocy tytułów wykonawczych na zaspokojenie świadczeń alimentacyjnych (tzw. potrąceń alimentacyjnych) nie jest związana z pełnieniem funkcji publicznych, lecz pozostaje w sferze danych wrażliwych, które ustawodawca postanowił chronić – nawet jeżeli dotyczą osób pełniących funkcje publiczne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1391/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1064/23), a zatem nie podlega udostępnieniu zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 2 a contrario u.d.i.p.

23 W rozpatrywanej sprawie zwrócono się jednak o informację o wydatkach podmiotu publicznego na utrzymanie konkretnego etatu (o wysokość wynagrodzenia osoby pełniącej funkcje publiczne), a to pozostaje w najściślejszym związku z pełnieniem funkcji publicznej.

24 W związku z powyższym Sąd uznał, że nieprawidłowe było zastosowanie w niniejszej sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., bowiem brak było podstaw do odmowy udzielenia żądanej informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej, skoro żądana informacja dotyczyła osoby pełniącej funkcje publiczne i miała bezpośredni związek z pełnieniem tej funkcji.

25 Na zakończenie należy zwrócić uwagę, że z akt sprawy wynika, że w dniu 18 stycznia 2023 r. organ ujawnił wydatki ponoszone na wynagrodzenie wszystkich trzech zastępców Komendanta, tzn. I Zastępcy, II Zastępcy oraz Zastępcy Komendanta ds. Logistyki. Kwotę podano łącznie: bez podziału na konkretne stanowiska oraz bez wyszczególnienia konkretnych składników wynagrodzeń.

26 Udostępnienie powyższej informacji w żadnym wypadku nie można uznać za załatwienie sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącego. Po pierwsze, skarżący wnioskował o poinformowanie o wysokości wynagrodzenia wyłącznie I Zastępcy. Po drugie, Skarżący nie wnioskował o udzielenie informacji o strukturze wynagrodzenia I Zastępcy.

27 Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] grudnia 2022 r. wydane zostały z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

28 Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 sentencji, natomiast o kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.