Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2010 r., II SA/Wa 470/10
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2010 r., II SA/Wa 470/10
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA Adam Lipiński Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na inne stanowisko służbowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości
Uzasadnienie
2 Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], zwolnił P. B. z dniem [...] grudnia 2007 r. z zajmowanego stanowiska służbowego [...] i z dniem [...] stycznia 2008 r. mianował na stanowisko [...], w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej wynoszącej 1493,42 zł, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] zł i dodatkiem służbowym w kwocie [...] zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30% kwoty bazowej.
3 W uzasadnieniu organ powołał się na wejście w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., które zmieniło rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149).
4 Od tego rozkazu personalnego P. B. odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. uchylił w całości zaskarżony rozkaz i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Komendantowi Głównemu Policji.
5 W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wskazane wyżej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r., zmieniające rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r., w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego weszło w życie z dniem 14 lutego 2008 r., więc również z tym dniem wszedł w życie znowelizowany załącznik nr 2 do rozporządzenia, który nie zawierał już stanowisk z dodatkowym określeniem "Biura Spraw Wewnętrznych" z wyjątkiem dyrektora tego biura. Zdaniem organu do 13 lutego 2008 r. stanowiska te istniały i dlatego zwolnienie P. B. z zajmowanego stanowiska z dniem [...] grudnia 2007 r. było nieprawidłowe.
6 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. – o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) oraz § 1, § 9 ust. 4 i § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., w sprawie szczególnych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.) oraz § 1, § 3, § 5 pkt 2, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczególnych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, od którego uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 24, poz. 149) ustalił dla P. B. zajmującego w dniu [...] stycznia 2008 r. stanowisko [...], uposażenie zasadnicze w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej wynoszącej 1493,42 złotych, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] złotych i dodatkiem służbowym w kwocie [...] złotych miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30 % kwoty bazowej, a także zwolnił go z dniem [...] lutego 2008 r. z zajmowanego stanowiska i z dniem [...] lutego 2008 r. mianował na stanowisko [...], w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej wynoszącej 1493,42 złotych, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] złotych i dodatkiem służbowym w kwocie [...] złotych miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30 % kwoty bazowej.
7 Od tego rozkazu personalnego P. B. odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.
8 W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powołanym rozporządzeniem MSWiA z dnia 8 lutego 2008 r. zmieniającym rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, dokonano przeszeregowania ilości grup zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów z 19 do 16. Powołując się zaś na rozkaz organizacyjny Komendanta Głównego Policji, organ stwierdził, że stanowisko [...] zaszeregowane uprzednio do [...] grupy, zostało przemianowane na analogiczne stanowisko służbowe [...], zaszeregowane w [...] grupie uposażenia zasadniczego. Powołując się na przepis § 5 pkt 2 znowelizowanego rozporządzenia, organ uznał, że policjant nie został mianowany na niższe stanowisko służbowe od dotychczas zajmowanego, lecz na stanowisko nowe, określone w tabeli zaszeregowania stanowisk służbowych policjantów.
9 Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1716/08 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r., oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2008 r.
10 W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z treści powołanego przepisu art. 32 ust.1 ustawy o Policji wynika, że ma on charakter kompetencyjny i określa wyłącznie organy uprawnione do podejmowania decyzji w sprawach w nim wymienionych. Nie zawiera natomiast kryteriów i merytorycznych przesłanek uzasadniających podejmowanie decyzji w tych sprawach. Nie ulega jednak wątpliwości, iż na podstawie tego przepisu zwolnienie policjanta z zajmowanego stanowiska służbowego, połączone z równoważnym mianowaniem na inne stanowisko służbowe może nastąpić wyłącznie na stanowisko równorzędne ze stanowiskiem poprzednio zajmowanym. Wynika to z przepisów art. 38 ustawy o Policji, w którym wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. W sprawie należało zatem ustalić, na jakie stanowisko przeniesiony został skarżący. Czy było to stanowisko równorzędne, czy też niższe stanowisko służbowe. Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ wskazał, że skarżący z dniem [...] lutego 2008 r. nie został mianowany na niższe stanowisko służbowe, lecz na stanowisko nowe. Tymczasem kontrola legalności zaskarżonej decyzji o zwolnieniu ze stanowiska i mianowania na nowe stanowisko służbowe sprowadza się do zbadania, czy w świetle przepisów regulujących służbę w Policji nowe i dotychczasowe stanowiska są równorzędne, a zatem czy nie doszło do obejścia przepisów prawa dotyczących mianowania policjanta na niższe stanowisko służbowe. Decyzja o przeniesieniu policjanta powinna we właściwy sposób wykazać równorzędność nowego stanowiska służbowego. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja wymagań tych nie spełnia, nie zawiera bowiem w istocie żadnego uzasadnienia w kwestii zwolnienia skarżącego z poprzednio zajmowanego stanowiska i mianowania na nowe stanowisko służbowe. Ustawa o Policji w art. 38 przewiduje obligatoryjne i fakultatywne możliwości przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe. Skoro przepis ten, nie został przez organ powołany w osnowie decyzji, to należałoby uznać, iż skarżący przeniesiony został na stanowisko równorzędne. A skoro tak, to organ miał obowiązek wykazać, że stanowisko to było rzeczywiście równorzędne. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny równorzędności stanowisk, mogącej mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.
11 W wytycznych Sąd zalecił organowi przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy wykazanie, że poprzednie i nowe stanowisko służbowe skarżącego są stanowiskami równorzędnymi, wskazanie, czy przeniósł skarżącego na niższe stanowisko, czy też na stanowisko równorzędne, bowiem powołana ustawa o Policji nie zna pojęcia nowe stanowisko służbowe. W przypadku uznania, że doszło do przeniesienia skarżącego na stanowisko równorzędne, organ winien odnieść się do wszystkich parametrów obu stanowisk, wskazać materialnoprawną podstawę decyzji, a ponadto określić, na podstawie którego przepisu ustawy o Policji zmienił ukształtowany już stosunek służbowy. Organ winien również uzasadnić decyzję zgodnie z art. 107 kpa.
12 W wyniku powyższego, Komendant Główny Policji ponownie rozpatrując niniejszą sprawę rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1, § 9 ust. 4 oraz § 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz § 1, § 2, § 3, § 5 pkt 2, § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, ustalił P. B. z dniem [...] stycznia 2008 r. uposażenie w [...] grupie zaszeregowania, z mnożnikiem [...] kwoty bazowej wynoszącej 1493,42 zł, z uposażeniem zasadniczym w wysokości [...] zł i dodatkiem służbowym w kwocie [...] zł miesięcznie oraz dodatkiem specjalnym w wysokości 30% kwoty bazowej. Jednocześnie w tym samym rozkazie personalnym Komendant Główny Policji z dniem [...] lutego 2008 r. zwolnił P. B. z dotychczas zajmowanego stanowiska i z dniem [...] lutego 2008 r. mianował go na stanowisko [...].
13 Od tego rozkazu personalnego P. B. odwołał się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymał zaskarżony rozkaz z dnia [...] listopada 2009 r. w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że przedmiotowy rozkaz personalny jest konsekwencją zmiany regulacji prawnej, dotyczącej uposażenia policjantów, dokonanej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. i stanowi jedynie usankcjonowanie zmienionego stanu prawnego, zaś zmiana stanowiska połączona ze zmianą grupy zaszeregowania policjanta nie spowodowały obniżenia jego uposażenia. Organ podał też, że zmiany w przywołanych regulacjach zrodziły konieczność wydania stosownych rozkazów personalnych, a więc zwolnienie policjanta i mianowania na stanowisko służbowe wyłącznie na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji nie był autorem zmiany warunków służby, zmiana ta dokonała się poza nim, poprzez zmianę przepisów prawa. Organ ten był w niniejszej sprawie jedynie wykonawcą znowelizowanych przepisów rozporządzenia. Taka sytuacja - zmiana prawa, jest całkowicie odmienna od przesłanek zawartych w treści art. 38 ustawy o Policji, który reguluje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko, dlatego też przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto organ wskazał, że rozumienie niższego stanowiska odnosi się do danej tabeli zaszeregowania, stanowiącej punkt odniesienia dla potrzeby porównania stanowisk sprzed i po przeniesieniu. Organ wskazał też, że art. 38 reguluje jedynie zasady przenoszenia policjanta na niższe stanowisko służbowe, a zatem przenoszenia w ramach jednej konkretnej regulacji, określającej zaszeregowanie i uposażenie.
14 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. B. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2009 r., zarzucając organowi wydanie przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz nieuzasadnienie decyzji we właściwy sposób, określony w art. 107 kpa. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w wyniku zwolnienia go ze stanowiska i mianowania na nowe stanowisko służbowe uległa zmniejszeniu kwota dodatku specjalnego z 35% na 30% oraz obniżono mu stopień etatowy z [...] na [...]. Organ zaś w żaden sposób nie odniósł się do tych parametrów. Organ I i II instancji uciekły od oceny równorzędności stanowisk, polemizując z prawomocnym orzeczeniem sądu w tej sprawie.
15 W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
17 Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.
18 Skarga zasługuje na uwzględnienie.
19 Na wstępie podkreślić należy, iż stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., organ związany był oceną prawną zaprezentowaną w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1716/08. Powyższy przepis oznacza, iż ocena taka i wskazania są wiążące zarówno gdy dotyczą zastosowania przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego.
20 Oznacza to zatem, że nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego, będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Powyższe twierdzenie zawarte w tezie 10 do art. 153 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz autorstwa J. P. Tarno (Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2006, s. 329) koresponduje z licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych oraz jest powszechnie aprobowane w doktrynie (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1999 r., I SA 1089/99; wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97 i uchwała NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99 - glosa aprobująca B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101; B. Dauter, B. Gruszczynski, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarza - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w LEX 2009, wyd. III).
21 Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a., w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności) - op. cit.
22 Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1716/08 jest prawomocny. Organ nie złożył od niego skargi kasacyjnej. Zatem, zgodnie z przywołanym wyżej przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu są wiążące w sprawie zarówno dla skarżącego jak i organu oraz dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponownie rozpatrującego niniejszą sprawę.
23 Stwierdzić należy, że organ wydając zaskarżoną decyzję wskazał wprawdzie, że wydana ona została z uwzględnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygnaturze akt II SA/Wa 1716/08, jednakże analiza decyzji tego nie potwierdza. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ nie zastosował się do wytycznych zawartych we wspomnianym wyroku. Sąd w wytycznych stwierdził, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy dokładnie wyjaśnić kryteria oceny równorzędności obydwu stanowisk poprzednio i obecnie zajmowanych przez skarżącego. Tymczasem uzasadnienie decyzji jest w istocie powtórzeniem decyzji, która została wcześniej uchylona przez prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zawiera tę samą argumentację, zaś z jej uzasadnienia nadal nie wynika, czy stanowisko obecnie zajmowane przez skarżącego, tj. [...] i stanowisko [...], są względem siebie równorzędne. Organ nie odniósł się nadal do wszystkich parametrów obu stanowisk, zaś argumentacja organu odnośnie braku możliwości porównywania parametrów uposażenia i możliwości awansu na stanowisku służbowym, zajmowanym przed wydaniem przedmiotowego rozkazu personalnego z parametrami po jego wydaniu jest zupełnie niezrozumiała, szczególnie w kontekście wydania rozkazu w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy o Policji. Abstrahowanie od treści prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, wydanego w niniejszej sprawie, stanowi naruszenie zasady określonej w art. 153 p.p.s.a.
24 Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy.