Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2014 r., II SA/Wa 393/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2014 r., II SA/Wa 393/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Janusz Walawski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2014 r. sprawy ze skargi D. O. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego D. O. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...]Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie zwolnienia D. O. ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2013 r.

3 Rozkaz personalny organu pierwszej instancji o zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji został wydany na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), natomiast organ odwoławczy, zaskarżony rozkaz personalny wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267).

4 Komendant Główny Policji w uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest przestrzegać przepisów, w tym art. 7, 8, 77 § 1, 80, 81 i art. 107 Kpa.

5 Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby, przy czym ustawodawca nie określił, jak należy rozumieć to pojęcie. W praktyce zwolnienie następuje w sytuacji, gdy w ocenie przełożonych funkcjonariusz nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych.

6 Funkcjonariusz w latach 2011 - 2013 przebywał łącznie na zwolnieniu lekarskim 484 dni, które przerywane były urlopami, bądź podjęciem służby.

7 W ocenie organu podejmował on świadome działania zmierzające do uniemożliwienia organowi wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, tj. po upływie 12 miesięcy od zaprzestania służby z powodu choroby.

8 Przy powszechnie znanych trudnościach kadrowych Policji i wakatach w jej jednostkach organizacyjnych absencja każdego policjanta w służbie powoduje dezorganizację służby. Funkcjonariusz niepełniący służby nie może skutecznie powoływać się na swój interes. Takie postępowanie wpływa negatywnie na organizację służby i jej dobro oceniane przez pryzmat zadań realizowanych przez Policję.

9 Reasumując stwierdzić należy, że nie może budzić wątpliwości, iż fakt przebywania funkcjonariusza na zwolnieniu lekarskim przez 484 dni w okresie 3 ostatnich lat, nie pozostawał bez wpływu na właściwe funkcjonowanie i realizację zadań służbowych w jednostce organizacyjnej, w której pełnił on służbę. Sytuacja ta miała negatywny wpływ na innych funkcjonariuszy, jak również na wizerunek społeczny Policji, gdyż funkcjonariusz niepełniący służby otrzymywał świadczenia pieniężne w pełnej wysokości, które wypłacane są z środków budżetowych.

10 Podać również należy, że za pozostawieniem funkcjonariusza w służbie nie przemawiają też posiadane przez niego kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe. Posiada on wykształcenie średnie. W 1995 r. ukończył kurs podstawowy, a w 2006 r. złożył egzamin podoficerski i nie dysponuje innymi, szczególnymi kwalifikacjami, które wyróżniałyby go na tle innych policjantów.

11 Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji stał się przedmiotem skargi D. O., reprezentowanego przez pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

12 Pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

13 1) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, że długotrwała choroba (jednak krótsza niż okres 12 miesięcy) uzasadnia zwolnienie skarżącego ze służby w Policji ze względu na jej ważny interes,

14 2) art. 41 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 43 ust. 1 powołanej powyżej ustawy przez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten chroni trwałość stosunku służbowego policjanta w okresie choroby, tj. przez okres 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby,

15 3) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w sprawie zachodzi przesłanka ważnego interesu służby i w konsekwencji zastosowanie względem skarżącego przewidzianego w tym przepisie zwolnienia ze służby w sytuacji, gdy prawidłowo dokonana jego wykładnia i okoliczności stanu faktycznego nie pozwalają na przyjęcie, iż w sprawie wystąpiło zagrożenie interesu służby, a w związku z tym brak było możliwości zwolnienia go ze służby na podstawie tego przepisu.

16 Pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

17 1) art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego w zakresie czasookresu niepełnienia służby z powodu choroby, a przez to nieprawidłowe uzasadnienie decyzji i niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji,

18 2) art. 7 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji wnikliwie i wszechstronnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, w sytuacji gdy organ ten zaniechał ustalenia pobudek i motywacji skarżącego, jak również nie poczynił ustaleń dotyczących przebiegu jego służby i posiadanych kwalifikacji,

19 3) art. 7 i 8 Kpa polegające na przekroczeniu granic uznania administracyjnego.

20 Pełnomocnik skarżącego podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

21 Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

23 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności zaskarżonej decyzji z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

24 W świetle powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie.

25 Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji stanowił przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Natomiast zgodnie z art. 43 ust. 3 powołanej ustawy, zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 i 8 może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. Zatem z przepisu tego wynika jedynie obowiązek zasięgnięcia opinii i nawet jeżeli jest ona pozytywna dla policjanta, to nie jest ona wiążąca dla organ. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Jednakże pozytywna opinia nie mogła być oceniona jako istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem prawem organu jest dokonywanie własnej oceny, czy policjant jest przydatny w służbie. Podkreślić należy, że nie jest rolą związku zawodowego kontrolowanie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ Policji i nie jest upoważniony do dokonywania oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

26 Ustawodawca w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji użył określenia "policjanta można zwolnić ze służby", tzn. że rozstrzygnięcie organu ma charakter fakultatywny, a decyzja ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że sądowa kontrola takich decyzji podlega ograniczeniu, bowiem nie jest zadaniem sądu administracyjnego ingerowanie w słuszność dokonanego przez organ rozstrzygnięcia i jego celowości.

27 W tym miejscu podać należy, iż Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 grudnia 1994 r. (III ARW 65/94 OSNP 1995/3/31) stwierdził, że przy zwalnianiu policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, należy uwzględnić okoliczności konkretnego przypadku, dotyczące zachowania się policjanta w służbie i w życiu prywatnym, bądź zdarzenia, które uniemożliwiają lub utrudniają pełnienie służby. Opisana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji przesłanka zwolnienia ze względu na ważny interes służby ma charakter niedookreślony, wymagający konkretyzacji w odniesieniu do indywidualnego przypadku. Przepisy procedury administracyjnej (w tym przede wszystkim art. 7 Kpa), chroniąc słuszny interes strony, wymagają również uwzględnienia interesu społecznego (interesu służby), który wynika ze specyfiki funkcjonowania Policji, jako instytucji powołanej do zapobiegania i zwalczania przestępczości. Sprawne działanie tej formacji opiera się na zaufaniu społecznym, podbudowanym szczególnymi wymogami, jakim musi sprostać każdy funkcjonariusz Policji. Są nimi w szczególności: niekaralność, nieposzlakowana opinia, zdyscyplinowanie, praworządność, gotowość do przestrzegania ustanowionych standardów etycznych oraz dbałość o honor, godność i dobre imię Policji.

28 Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "ważny interes służby", ale z wieloletniego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji może wynikać z różnych okoliczności i zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe, bowiem nie leży to w interesie Policji i interesie społecznym.

29 Ocena o nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia przez policjanta obowiązków służbowy za co może ponieść odpowiedzialność dyscyplinarną, ani innych zachowań zawinionych lub niezgodnych z prawem. Może ona wynikać również z innych zachowań nagannych policjanta w służbie lub poza nią. Jeżeli takie zachowania kolidują z dobrem formacji, to stanowią one przeszkodę w pełnieniu przez niego dalszej służby.

30 W uzasadnieniach rozkazów personalnych kontrolowanych przez Sąd organy co prawda bardzo szczegółowo podały powody dlaczego uznały, że zaistniała przesłanka ważnego interesu służby uzasadniająca zwolnienie ze służby skarżącego ale w ocenie Sądu są one niewystarczające.

31 Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji jest ona umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Obowiązek realizacji tych zadań jest ściśle związany z możliwością doboru i kształtowania polityki kadrowej, która zapewni właściwą realizację zadań ustawowych. Organy Policji są uprawnione do usuwania z szeregów formacji policjantów których zachowanie w służbie jak i poza nią jest niewłaściwe i godzi w wizerunek i dobro Policji. Uprawnienie to może być realizowane na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji ale z uwagi na to, ze decyzje na podstawie tego przepisu wydawane są w ramach uznania administracyjnego, to na organie ciąży obowiązek wykazania, że faktycznie za zwolnieniem funkcjonariusza ze służby przemawia ważny interes.

32 Obowiązek ten w ocenie Sądu nie został przez organ spełniony.

33 W sprawie bezspornym jest, że skarżący na przestrzeni 3 lat przebywał łącznie 484 dni na zwolnieniach lekarskich i były one przerywane urlopami i powrotami do służby. Sytuacja ta powodowała, że organ nie mógł zwolnić skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, który stanowi, że policjanta można zwolnic ze służby po upływie 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Jednakże organ błędnie ocenił, że w takiej sytuacji można zwolnić skarżącego ze służby na podstawie na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy.

34 Podkreślić należy, że ustawodawca w art. 41 ust. 2 ustawy o Policji zamieścił katalog fakultatywnych przesłanek zezwalających organowi na podjęcie decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby, ale każda z tych przesłanek ma samodzielny byt prawny, tzn. musi zaistnieć aby można było wydać decyzje o zwolnieniu policjanta ze służby.

35 W tym miejscu podać należy, że sądy administracyjne wydawały orzeczenia, w który uznawały argumenty organów przemawiający za zwolnieniem policjanta ze służby ze względu na jej ważny interes ze względu na długotrwałe zwolnienia lekarskie, które powodowały dezorganizacje pracy w jednostkach organizacyjnych Policji, ale następowało to w innym stanie faktycznym niż ustalony w niniejszej sprawie.

36 Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie w przedmiocie zwolnienia skarżącego zostało wszczęte z urzędu [...] września 2013 r. (k. 2). Natomiast orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżący został uznany za zdolnego do służby w Policji (k. 25). Z notatki służbowej z dnia [...] stycznia 2014 r. (k. 66) wynika, że skarżący od tego dnia nie przebywał na zwolnieniu lekarskim. Rozkaz personalny organu pierwszej instancji został wydany w dniu [...] listopada 2013 r., a organu odwoławczego w dniu [...] stycznia 2014 r.

37 Analiza powyższych dokumentów prowadzi do wniosku, że już w dniu wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby był on zdolny do jej pełnienia, a został z niej zwolniony gdy służbę pełnił.

38 W tym stanie rzeczy argumentacja organu przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego, a w szczególności odnosząca się do utrudnień (dezorganizacji) w pracy jednostki organizacyjnej, w której pełnił służbę skarżący, jak również negatywny wpływ na innych policjantów, nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym.

39 Z powyższych względów, Sąd uznał, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, gdyż organ nie wykazał, że zaistniała przesłanka, o której mowa w tym przepisie, a uchybienie to było wynikiem wadliwie przeprowadzonego postępowania, tj. z naruszeniem jego zasad określonych w art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 Kpa. Natomiast organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, bowiem utrzymał w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji wydany z naruszeniem powyżej określonych przepisów.

40 W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z poźn. zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.