Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2015 r., II SA/Wa 336/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2015 r., II SA/Wa 336/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, 2. uchyla poprzedzającą ją decyzję Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. w całości.

Uzasadnienie

2 Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją personalną nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., na podstawie art. 93d ust. 1 pkt 1 i ust. 4-6 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1411 ze zm.), przyznał A. M. dodatek mieszkaniowy w wysokości 200 zł w okresie od dnia [...] listopada 2014 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r.

3 We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. M. podniósł, że wydane rozstrzygnięcie jest dla niego krzywdzące, a argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji jest niezrozumiała. W jego ocenie zaskarżona decyzja nosi cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 Kpa, gdyż występuje rażąca sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem powołanym jako jego podstawa. Ponadto przywoływany w podstawie decyzji przepis art. 93d ust. 6 ustawy o CBA nie został uwzględniony przy ustalaniu wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego. Funkcjonariusz przedstawił też swoją sytuację rodzinną i majątkową wskazując, iż w wynajmowanym lokalu zamieszkują wspólnie z żoną i dzieckiem, miesięczny dochód małżonków wynosi ok. 5800 zł netto, po odliczeniu kosztów stałych w wysokości ok. 2000 zł, w których zawierają się koszty związane z wynajmem i użytkowaniem lokalu mieszkalnego, rodzinie pozostaje ok. 3800 zł miesięcznie.

4 Zdaniem funkcjonariusza w sytuacji, kiedy w latach 2010-2012 wysokość przyznanego mu dodatku mieszkaniowego wynosiła 900 zł brutto, to obecnie przy wysokości 200 zł, należałoby wykazać, iż jego sytuacja rodzinna i majątkowa uległa znacznemu polepszeniu, bądź nastąpiła znacząca obniżka cen wynajmu lokali mieszkalnych w [...].

5 Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., po rozpoznaniu powyższego wniosku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

6 W uzasadnieniu podał, że zgodnie z przepisem art. 93d ust. 1 pkt 1 ustawy o CBA, funkcjonariuszowi przyznaje się w drodze decyzji dodatek mieszkaniowy, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami CBA oraz jeżeli on sam, małżonek lub osoba pozostająca z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Ponadto stosownie do treści art. 93d ust. 5 tej ustawy, Szef CBA przyznaje dodatek mieszkaniowy na okres najmu, nie dłuższy jednak niż na okres roku i pod warunkiem spełnienia przez cały ten okres przesłanek uzasadniających jego przyznanie.

7 Organ podkreślił, iż celem przedmiotowego dodatku jest zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w związku z wykonywaniem przez niego ustawowych zadań, realizowalnych w formie dopłaty do wynajmowanego lokalu mieszkalnego.

8 W jego ocenie nie budzi wątpliwości wymóg spełnienia przez funkcjonariusza przesłanek ustawowych, gdyż nie posiada on, ani jego małżonka, lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

9 Natomiast użyte w art. 93d ust. 1 ustawy o CBA sformułowanie "potrzeby CBA" należy rozumieć jako potrzeby pełnienia służby przez danego funkcjonariusza w określonym terenie – w danej miejscowości, inaczej mówiąc, świadczenie służby w danej miejscowości.

10 Szef CBA stwierdził również, że dodatek mieszkaniowy jest przyznawany na konkretne okresy. Jego wysokości nie jest ustalona na czas nieokreślony, ale podlega każdorazowo weryfikacji. Ponadto jest ona ustalana w oparciu o wskazane wyżej czynniki, a nie w wysokości dokładnie odpowiadające kosztom wynajmu ponoszonym przez funkcjonariusza. Przedmiotowy dodatek nie może być traktowany jako źródło stałego i niezmiennego dochodu, ponieważ prowadziłoby to do zrównania go z jednym z elementów uposażenia, którym nie jest.

11 Organ nie zgodził się z twierdzeniem funkcjonariusza o rażącym naruszeniu art. 93d ust. 6 ustawy o CBA.

12 W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. M. zarzucił jej naruszenie:

13 a) prawa materialnego – art. 93d ust. 5 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, poprzez jego niezastosowanie i przyznanie dodatku mieszkaniowego na okres 6 miesięcy, podczas gdy na podstawie przedłożonych przez niego dokumentów powinien być przyznany na okres 1 roku,

14 b) prawa materialnego – art. 93d ust. 6 ustawy o ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, poprzez jego niezastosowanie i przyznanie dodatku mieszkaniowego bez uwzględnienia sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącego oraz rynkowych cen najmu lokali w [...] – miejscu pełnienia służby.

15 Z uwagi na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. oraz nakazanie Szefowi CBA ponownego zbadania sprawy dodatku mieszkaniowego.

16 W uzasadnieniu podał, iż w 2014 r. dochód na osobę w jego trzyosobowej rodzinie obniżył się, a więc jego sytuacja majątkowa uległa pogorszeniu. Wpływ na to miał również fakt nieprzyznania dodatku mieszkaniowego w 2013 r., pomimo spełnienia przez skarżącego warunków formalnych do jego przyznania. Skarżący wskazał też, że w latach 2010-2012 był mu przyznany dodatek mieszkaniowy w wysokości 800 zł oraz 900 zł, a wysokość dodatku uwzględniała zarówno potrzeby CBA, jak też sytuację rodzinną i majątkową oraz średnie ceny rynkowe najmu w miejscu pełnienia służby w dniu przyznania dodatku. Podniósł także, iż jak wynika z informacji kadrowej zapisanej w składanym przez skarżącego w 2013 r. wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, przeciętny koszt najmu lokalu o powierzchni 56 m2 w [...] wynosił 1700 zł.

17 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 93d ust. 5 ustawy o CBA stwierdził, że roczny termin, o którym mowa w tym przepisie wyznacza maksymalny okres, na jaki może być przyznany dodatek mieszkaniowy. Oznacza to, że organ może przyznać dodatek mieszkaniowy na okres krótszy niż 1 rok. Treścią art. 93d ust. 5 ustawy o CBA, Szef CBA jest zatem związany w ten sposób, że nie może przyznać dodatku mieszkaniowego na okres przekraczający czas trwania umowy najmu i jednocześnie ustawowo wskazany okres 1 roku.

18 Natomiast w odniesieniu do wysokości przyznanego dodatku organ wskazał, iż zgodnie z art. 93 ust. 4 ustawy o CBA, wysokość środków finansowych przeznaczonych na dodatki mieszkaniowe jest określona przez Szefa CBA w drodze zarządzenia. Jak wynika zaś z § 2 ust. 3 w związku z § 1 zarządzenia nr 45/10 Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia 16 listopada 2010 r. w sprawie wysokości funduszu na nagrody, zapomogi i dodatki mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. Urz. CBA Nr 2, poz. 72), zwanego dalej "zarządzeniem", środki na dodatki mieszkaniowe stanowią 2,6% planowanych na dany rok kalendarzowy środków przeznaczonych na uposażenie funkcjonariuszy.

19 Wysokość środków na dodatki mieszkaniowe nie jest zatem stała, gdyż jest uzależniona od wysokości środków określanych corocznie w ustawie budżetowej. Wysokość funduszu, w ramach środków posiadanych przez CBA, może być również w każdej chwili zmieniona przez Szefa CBA, z uwagi na bieżące potrzeby jednostek organizacyjnych Biura (§ 3 zarządzenia).

20 Okoliczność, iż sytuacja majątkowa i rodzinna funkcjonariusza, jak również to, że średnie ceny najmu w miejscu pełnienia służby, pozostają na podobnym poziomie jak w latach wcześniejszych, nie przesądza zatem o przyznaniu dodatku w wysokości nawiązującej do dotychczas otrzymywanego świadczenia. Organ musi bowiem każdorazowo uwzględniać możliwości finansowe funduszu na ten cel.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

22 Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

23 Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Kwestie dodatku mieszkaniowego reguluje przepis art. 93d ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1411 ze zm.), dalej "ustawa o CBA". Stosownie do treści ust. 1 pkt 2 ww. przepisu, funkcjonariuszowi przyznaje się, w drodze decyzji, dodatek mieszkaniowy, jeżeli jest to uzasadnione potrzebami CBA oraz jeżeli on sam, małżonek lub osoba pozostająca z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z kolei w myśli ust. 5 omawianego przepisu, Szef CBA przyznaje dodatek mieszkaniowy na okres najmu, nie dłuższy jednak niż na okres roku i pod warunkiem spełnienia przez cały ten okres przesłanek, uzasadniających jego przyznanie. Natomiast według ust. 6 tego przepisu, dodatek mieszkaniowy można przyznać do wysokości wynikającej z przedstawionych dokumentów, przy uwzględnieniu sytuacji rodzinnej i majątkowej funkcjonariusza oraz średnich cen rynkowych najmu w miejscu pełnienia służby w dniu przyznawania dodatku mieszkaniowego.

24 Powyższe oznacza, że decyzja w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego ma charakter związany. Tak więc funkcjonariusz, który spełnia przesłanki pozytywne wymienione w art. 93d ust. 1, a nie zachodzą przesłanki negatywne zawarte w ust. 3 ww. przepisu, otrzymuje dodatek mieszkaniowy. Ponadto zasadą jest, że dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres najmu, o ile nie jest on dłuższy niż 1 rok. Jedynie wysokość dodatku mieszkaniowego ustalana jest w drodze tzw. uznania administracyjnego w oparciu o dokumenty i kryteria wskazane w art. 93d ust. 6.

25 W niniejszej sprawie poza sporem jest okoliczność, że ani skarżący, ani jego małżonka nie posiadają lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a przyznanie dodatku jest uzasadnione potrzebami służby, skoro został on przyznany, ponadto nie zachodzą przesłanki negatywne do jego przyznania.

26 Spór dotyczy natomiast okresu, na jaki został przyznany, a przede wszystkim jego wysokości.

27 Należy zgodzić się ze skarżącym, że organ dokonał błędnej interpretacji przepisu art. 93d ust. 5 ustawy o CBA, przyznając skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy w sytuacji, kiedy przedstawił on umowę najmu lokalu mieszkalnego na 1 rok.

28 Natomiast w odniesieniu do uznaniowości w zakresie wysokości dodatku mieszkaniowego trzeba wskazać, że nie oznacza ona pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie. Jej granice wyznaczają bowiem z jednej strony kryteria ustalania wysokości przedmiotowego dodatku określone art. 93d ust. 6 ustawy o CBA, z drugiej zaś przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013r, poz. 267 ze zm.), dalej "Kpa".

29 Zatem Szef CBA dokonując ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego zobowiązany jest do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 Kpa), a więc podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa.

30 Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ w ogóle nie uzasadnił, tak w zaskarżonej, jak i w poprzedzającej ją decyzji, wysokości przyznanego skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wskazana kwota ma służyć częściowemu pokryciu ponoszonych przez niego kosztów z tytułu wynajmu lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby.

31 Tym samym w zakresie wysokości dodatku mieszkaniowego zaskarżona decyzja nosi cechy dowolności i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Oceny tej nie może zmienić argumentacja powołana przez organ w odpowiedzi na skargę, sprowadzająca się do wskazania zależności pomiędzy środkami na dodatki mieszkaniowe, a planowanymi na dany rok kalendarzowy środkami przeznaczanymi uposażenie funkcjonariuszy, które ostatecznie, corocznie określane są w ustawie budżetowej. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym i w żadnym razie nie może konwalidować wad prawnych decyzji.

32 Rozpoznając sprawę ponownie Szef CBA zobowiązany będzie do prawidłowego określenia okresu, na jaki przyznaje dodatek mieszkaniowy oraz ustalenia wysokości świadczenia w uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 93d ust. 6 ustawy o CBA.

33 Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny u Warszawie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.