Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2016 r., II SA/Wa 31/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2016 r., II SA/Wa 31/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2016 r. sprawy ze skargi K.M. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych - oddala skargę -

Uzasadnienie

2 Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] października 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] września 2014 r., którą to decyzją odmówiono przyznania K.B. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 8 ust. 1 pkt 8c, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.), art. 61 i art. 65 rozporządzenia PE i Rady (EWG) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE, L 166/1 z 30 kwietnia 2004 r.) w związku z art. 11, art. 12, art. 54 i art. 56 rozporządzenia PE i Rady nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r., dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284/1 z dnia 30 października 2009 r., § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. Nr 136, poz. 1118 ze zm.).

3 W uzasadnieniu organ podał, że K.B. przez okres 3 lat przebywała w Irlandii, tj. od 06.06.2011 r. do 08.06.2014 r. Mieszkając w Irlandii, była tam zatrudniona w okresie od 07.06.2011 r. do 04.06.2014 r. Fakt ten potwierdza dokument SED U 002, wydany przez irlandzką instytucję. Przez okres 3 lat jej centrum spraw życiowych stanowiła Irlandia, bowiem tam posiadała miejsce zamieszkania. Nadto była zatrudniona za granicą na podstawie jednej umowy o pracę na czas nieokreślony. W ocenie organu, zatrudnienie wnioskodawczyni za granicą miało charakter stały, co potwierdza czas jego trwania i fakt, że ośrodek interesów zawodowych znajdował się na terytorium Irlandii. Za granicą strona przebywała samodzielnie. Nieprzerwanie przez trzy lata. Podczas 3-letniego pobytu w Irlandii wnioskodawczyni przyjechała do Polski jeden raz na okres jednego tygodnia, okazjonalnie. Dlatego organ uznał, że pobyt K.B. w Irlandii był pobytem ciągłym. Wskazał, że w oświadczeniu z dnia 7 lipca 2014 r. strona stwierdziła, iż nie przekazywała środków finansowych do Polski. W ocenie organu, K.B., jako osoba przebywająca samodzielnie i nieprzerwanie przez 3 lata w Irlandii, gdzie prowadziła działalność zarobkową, w okresie pobytu za granicą prowadziła własne gospodarstwo domowe. Organ wyjaśnił, że jednym z kryteriów ustalenia miejsca zamieszkania, określonych w art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 987/2009, jest czas trwania i ciągłość pobytu w obu państwach. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż strona nie posiada okresu zaliczanego w Polsce do świadczeń zasiłkowych. Podał, że K.B. w swoim oświadczeniu stwierdziła, iż w okresie pracy w Irlandii nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, co oznacza, że w w/w okresie nie była ona uważana w Polsce za rezydenta do celów podatkowych. Oświadczyła również, że za granicą zamieszkiwała w wynajmowanym mieszkaniu, natomiast w Polsce posiadała zameldowanie na pobyt stały. Należy jednak zauważyć, że posiadanie w danym kraju miejsca zameldowania nie jest równoznaczne z posiadaniem w tym kraju miejsca zamieszkania. Powyższe wskazuje, że sytuacja mieszkaniowa wnioskodawczyni podczas pobytu w Irlandii była bardziej stabilna niż jej sytuacja mieszkaniowa w Polsce. Oznacza to, że jako osoba dorosła i samodzielna prowadziła w Irlandii własne gospodarstwo domowe i tam znajdowało się jej centrum interesów majątkowych. Dlatego też uznać należało uznać, że podczas pobytu za granicą K.B. miała silniejsze więzi rodzinne w Irlandii.

4 W konkluzji organ stwierdził, że w świetle kryteriów, określonych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, miejscem zwykłego zamieszkania K.B. była Irlandia. W związku z faktem zamieszkania przez okres 3 lat w Irlandii, która stanowiła centrum spraw życiowych, wnioskodawczyni nie może być traktowana jako osoba utrzymująca podczas pracy za granica miejsce zamieszkania w Polsce, a w konsekwencji nie może skorzystać z uprawnień określonych w art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 w sprawie stosowania koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

5 W ocenie organu, K.B. przyjeżdżając do Polski w istocie zmieniła miejsce zamieszkania i nie posiada okresów zatrudnienia lub ubezpieczenia spełnionych na terytorium RP, dlatego nie przysługuje jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych.

6 Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K.M. (nazwisko rodowe B.) do tutejszego Sądu.

7 Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania, skarżąca zarzuciła naruszenie:

8 1) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o wybiórczo zebrany, niepełny materiał dowodowy sprawy, w tym nieprzesłuchanie wnioskowanych w odwołaniu od decyzji świadków, jak również nieprzeprowadzenie dowodu z ponownego przesłuchania strony co do istotnych okoliczności sprawy oraz brak oceny i odniesienia do załączonych przez stronę dowodów, świadczących o jej związaniu z miejscem zamieszkania, tj. Rzeczpospolitą Polską;

9 2) art. 80 k.p.a. i 81 k.p.a., poprzez błędną, dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bez uwzględnienia całokształtu okoliczności sprawy i błędne przyjęcie, że ośrodkiem życiowym skarżącej była Irlandia;

10 3) art. 80 k.p.a. i 81 k.p.a., poprzez błędną, dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bez uwzględnienia całokształtu okoliczności sprawy i błędne przyjęcie, iż skarżąca przebywała na terenie Polski sporadycznie, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika wprost, że przylatywała do Polski często na długie okresy czasu i wróciła do kraju będąc w ciąży, demonstrując swą wolę związania z krajem;

11 4) art. 10 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a., poprzez naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, polegające na nieprzesłuchaniu strony w momencie powzięcia przez organ wątpliwości co do okoliczności sprawy, niewezwaniu strony do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i wyjaśnienia wątpliwości, które powstały na etapie sprawy lub uzupełnienia przez nią niezbędnych dowodów, jak również zaniechaniu przez organ obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, nieudzielenie stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, co doprowadziło do wydania niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia.

12 Zarzuciła również obrazę przepisów prawa materialnego, tj.:

13 - art. 65 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dziennik Urzędowy UE L 200, 7/06/2004 Celex nr: 32004R0883), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że miejscem stałego pobytu - zamieszkania skarżącej ze względu na jej pracę w Irlandii była właśnie Irlandia, tylko dlatego, że skarżąca wynajmowała pokój w Irlandii, a jej umowa o pracę była wykonywana przez okres 3 lat na umowę na czas nieokreślony mimo, iż przepis ten stanowi, że z uprawnienia do wypłaty świadczenia może skorzystać bezrobotny, "który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa".

14 Podniosła niewyjaśnienie wszelkich istotnych okoliczności sprawy, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania przedmiotowej decyzji z naruszeniem istotnych interesów strony.

15 W motywach uzasadnienia skargi podkreślono, że jednym dokumentem, na podstawie którego wydano rozstrzygnięcie, był wniosek/oświadczenie z 7 lipca 2014 r. Wskazano, że skarżąca zameldowana była na stałe w Polsce, systematycznie utrzymywała więzi rodzinne, o czym świadczą jej częste powroty do Polski. Podnoszono, że organ swoje rozstrzygnięcie oparł na domysłach, na wybiórczym materiale dowodowym, bez przesłuchania wnioskowanych świadków. Wskazywano, że po zdobyciu środków finansowych w Irlandii skarżąca zrealizowała swój cel i powróciła do kraju, gdzie znajdowało się jej centrum życiowe, by założyć rodzinę urodzić i wychować dziecko w Polsce.

16 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

18 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

19 W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przypadku osób, o których mowa w art. 2 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. (Dz. U. UE. L. 04.166.1), okres uprawniający do zasiłku jest ustalany przy zastosowaniu reguł kolizyjnych zawartych w przepisach Rozdziału 6 Tytułu III tego rozporządzenia. W myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004, uwzględnienie okresu ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, ukończone na podstawie ustawodawstwa innego Państwa Członkowskiego, uzależnione jest od spełnienia ostatnio przez zainteresowanego, zgodnie z ustawodawstwem, na podstawie którego ubiega się on o świadczenie, okresów ubezpieczenia, zatrudnienia i pracy na własny rachunek. Warunek spełnienia tych okresów ostatnio nie dotyczy przypadków, o których mowa w art. 65 ust. 5 lit. a rozporządzenia nr 883/2004. Zgodnie z art. 65 ust. 5 lit. a, bezrobotny, o którym mowa w ust. 2 zdanie pierwsze i drugie, otrzymuje świadczenie zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym ma on miejsce zamieszkania, tak, jak gdyby podlegał temu ustawodawstwu w okresie swego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Świadczenia te udzielane są przez instytucję miejsca zamieszkania. W myśl zaś art. 65 ust. 2 zdanie pierwsze, całkowicie bezrobotny, który w okresie swego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miał miejsce zamieszkania w innym Państwie Członkowskim, niż właściwe państwo członkowskie, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji urzędów zatrudnienia Państwa Członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania.

20 Wskazać też należy, że art. 65 ust. 2 i ust. 5 rozporządzenia nr 883/2004 nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Przepisy te odnoszą się do pojęcia "innego państwa członkowskiego", z którym to pojęciem przepisy te wiążą kwestie "zamieszkania". Przy czym "inne państwo członkowskie", to nie państwo członkowskie, w którym aktualnie strona postępowania ubiega się o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, lecz państwo, w którym w czasie ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, osoba zamieszkiwała. W świetle ww. przepisów warunkiem uzyskania świadczeń przez bezrobotnego, który pracował w takim państwie, jest w pierwszej kolejności by taka osoba spełniła warunki z art. 65 ust. 2 ww. rozporządzenia, tj. została uznana za bezrobotnego w takim "innym państwie członkowskim", ale pod warunkiem, że osoba taka nadal mieszkała w takim państwie w okresie swojego ostatniego zatrudnienia, a nawet powróciła do takiego państwa (w tej sprawie Polski) i pozostawała w dyspozycji urzędów zatrudnienia tego właśnie państwa członkowskiego. Wtedy osoba taka, która pracowała, ale nadal zamieszkuje, nawet po powrocie do innego państwa członkowskiego, może zostać uznana za bezrobotną i tam mieć przyznany zasiłek dla bezrobotnych. Ponadto, jeżeli taka osoba powraca do kraju, w którym nie pracowała, ale składa wniosek, oczywiście może nadal korzystać z przysługujących jej praw z tytułu uzyskania w innym państwie członkowskim statusu bezrobotnego, bądź możliwości zaliczenia okresu ubezpieczenia w innym państwie członkowskim, ale pod warunkiem, że we właściwym państwie członkowskim (w tej sprawie w Polsce) podlegała ostatnio okresom ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek (art. 61 rozporządzenia nr 883/2004), jeżeli od takich warunków ustawodawstwo polskie uzależnia przyznanie zasiłku dla bezrobotnych (wymagane jest ubezpieczenie w Polsce).

21 Zatem wymogiem przyznania zasiłku dla bezrobotnych dla osoby powracającej do kraju, gdzie składa wniosek, jest ustalenie, czy osoba taka zamieszkiwała w takim państwie członkowskim podczas swojego okresu zatrudnienia za granicą i oddała się do dyspozycji urzędów tego państwa. Wtedy wypłata zasiłku dla bezrobotnych w państwie właściwym następuje na zasadzie określonej w art. 65 ust. 5 ww. rozporządzenia, tj. w wyniku przejścia odpowiedzialności za wypłatę świadczeń, zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym miała ona miejsce zamieszkania, tak jak gdyby podlegała temu ustawodawstwu w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek.

22 Jak każdy wyjątek od reguły stosowania ustawodawstwa jednego państwa (lex loci labori), sformułowanej w punkcie 17 preambuły do rozporządzenia nr 883/2004, również wyjątek z art. 65 ust. 5 lit. a, powinien być stosowany w sposób ścisły. Skoro dla zastosowania art. 65 ust. 5 lit. a w związku z art. 65 ust. 2 istotna jest przesłanka miejsca zamieszkania, należy najpierw wyjaśnić treść tego pojęcia. Interpretacja musi uwzględniać fakt, że prawodawca wspólnotowy, jako ten który ustanowił zasadę i wyjątek, jest uprawniony do zakreślenia granic tego wyjątku. Elementem tego zakreślenia jest zdefiniowanie pojęcia miejsca zamieszkania. W tym zakresie, zgodnie z zasadą pierwszeństwa, nie ma zastosowania definicja miejsca zamieszkania sformułowana w art. 25 k.c.

23 Zgodnie z art. 1 lit. j rozporządzenia nr 883/2004, określenie "zamieszkanie" oznacza miejsce, w którym osoba zwykle przebywa. Definicja ta odnosi się do wszystkich zagadnień objętych rozporządzeniem w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a więc także do świadczeń dla bezrobotnych (art. 3 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 883/2004). Natomiast przepis art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. U. UE.L.09.284.1) wskazuje elementy służące ustaleniu miejsca zamieszkania.

24 Zdaniem Sądu, trafna jest wykładnia dokonana w decyzji Komisji Administracyjnej do Spraw Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego Nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. (Dz. U. UE.C.2010.106.43), według której, ustalenie miejsca zamieszkania, w trakcie stosowania art. 65 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004, następuje zgodnie z art. 11 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 987/2009, za miejsce zamieszkania uznaje się ośrodek interesów życiowych. W pierwszej kolejności należy brać pod uwagę okoliczności dotyczące czasu i ciągłości pobytu oraz sytuacji danej osoby. Wśród tych okoliczności istotne jest państwo członkowskie, w którym osoba uważana jest za mającą miejsce zamieszkania dla celów podatkowych. Okoliczności subiektywne, takie jak zamiar danej osoby, są uznawane za rozstrzygające, gdy uwzględnienie kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymienione w ust. 1, nie doprowadzi do ustalenia miejsca zamieszkania.

25 W świetle obiektywnych kryteriów, wymienionych w cytowanym art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009, miejscem zamieszkania skarżącej podczas ostatniego okresu ubezpieczenia była Irlandia. Na powyższe wskazuje m.in. oświadczenie wnioskodawczyni, z którego wynika, że na terytorium Irlandii przebywała przez ponad 3 lata, gdzie pracowała. Również treść dokumentu U1 potwierdza nieprzerwany okres ubezpieczenia. Na terytorium tego państwa skarżąca nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, a zatem nie była traktowana jako rezydent dla celów podatkowych. W tej sytuacji nie jest możliwe odwoływanie się do subiektywnych kryteriów, wymienionych w art. 11 ust. 2 powołanego rozporządzenia.

26 W przedmiotowej sprawie ustalenie, że skarżąca w okresie ostatniego okresu wykonywania pracy zawodowej w Irlandii (w rozumieniu powołanych przepisów prawa wspólnotowego) w tym kraju, wyklucza możliwość skutecznego ubiegania się o zasiłek dla bezrobotnych w Polsce.

27 Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 687/13, sygn. akt I OSK 729/13 oraz w wyroku z 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1609/13 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

28 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.