Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Wa 2699/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Wa 2699/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Waldemar Śledzik (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi S. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości.

Uzasadnienie

2 Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] września 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej "k.p.a."), utrzymał w mocy poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], którym to rozkazem obniżono [...] S. S. z dniem 1 lipca 2011 r. dodatek służbowy o 20% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty 472 zł miesięcznie.

3 Do wydania zaskarżonego rozkazu personalnego doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 Rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2011 nr [...] Komendant Główny Policji z dniem 1 lipca 2011 r., działając na podstawie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm. – zwanego dalej "rozporządzeniem MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat"), obniżył [...] S. S. – specjaliście [...] w S. - dodatek służbowy o 20% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty 472 zł. Jednocześnie na podstawie art. 108 k.p.a. decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

5 W uzasadnieniu rozkazu organ wskazał, że skarżący w roku 2011 nie świadczył służby z powodu choroby trwającej ponad 150 dni, przebywając na nieprzerwanym zwolnieniu lekarskim od dnia [...] stycznia 2011 r. do chwili obecnej – według zaświadczenia lekarskiego niezdolny do służby do dnia 5 czerwca 2011 r. Z tego powodu nie realizuje swoich obowiązków służbowych i zadania te muszą wykonywać inni funkcjonariusze Wydziału [...] w S. [...].

6 W tej sytuacji organ stwierdził, że otrzymywana przez policjanta kwota dodatku służbowego w żaden sposób nie koresponduje z treścią § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, zgodnie z którym przyznanie i wysokość dodatku służbowego uzależniona jest od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych.

7 W myśl § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia, wysokość dodatku służbowego została pozostawiona uznaniu przełożonego, który od własnej oceny sposobu wywiązywania się policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych może obniżyć dodatek do wysokości 30% otrzymywanej stawki. Dlatego też, w ocenie organu, obniżenie skarżącemu dodatku służbowego jest zgodne z treścią powołanego przepisu. Policjant, który od kilku miesięcy nie realizuje absolutnie żadnych zadań i czynności służbowych nie może otrzymywać dodatku służbowego w dotychczas przyznanej kwocie.

8 Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, uzasadniając to interesem społecznym tożsamym z interesem służby.

9 Od powyższego rozkazu personalnego [...] S. S. wniósł odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc o jego uchylenie i przywrócenie dodatku w dotychczasowej wysokości, podnosząc, że decyzja ta narusza art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

10 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. przekazał powyższe odwołanie Komendantowi Głównemu Policji, wskazując, że sprawa dotycząca uchylenia rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2011 r. Komendanta Głównego Policji o ustaleniu wysokości dodatku służbowego winna być przez niego rozpoznana w trybie art. 127 § 3 k.p.a.

11 Rozpoznając ponownie sprawę we wskazanym wyżej trybie, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] września 2011 r. nr [...] zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy.

12 W uzasadnieniu rozkazu organ podniósł, że rozstrzygając ponownie przedmiotową sprawę, oparł się przede wszystkim na treści art. 104 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym na stanowiskach innych niż kierownicze lub samodzielne, policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Sprawę tych dodatków szczegółowo reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Odwołując się do treści § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia, organ wskazał, że przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależniona jest od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków i realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Natomiast stosownie do § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia dodatek służbowy można obniżyć w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki.

13 W ocenie organu odwoławczego, analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Dodatek nie jest premią za dotychczas nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności. Dlatego też długotrwałe niewykonywanie obowiązków służbowych stanowi przesłankę dokonania weryfikacji ustalonej stawki dodatku służbowego. Ponadto wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza również, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami.

14 Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż długotrwała choroba stanowi podstawę do obniżenia dodatku służbowego, gdyż w tym okresie policjant nie wykonuje faktycznie żadnych zadań i czynności służbowych. W realiach przedmiotowej sprawy długotrwała nieobecność w służbie [...] S. S. trwała w okresie od dnia [...] stycznia 2011 r. do chwili wydania zaskarżonej decyzji – łącznie ponad 240 dni, co oznacza, że przez ten okres nie były przez niego realizowane zadania służbowe, a co z kolei miało wpływ na ocenę wywiązywania się przez niego z obowiązków i czynności służbowych. Dlatego też organ zasadnie obniżył mu dodatek służbowy.

15 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 121 ustawy o Policji, organ zauważył, że w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. W ocenie organu, przerwy w pełnieniu służby i nierealizowanie zadań, w tym z powodu choroby, mają wpływ na wysokość dodatku służbowego i dlatego obniżenie skarżącemu dodatku służbowego nastąpiło zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie jest niezasadne powoływanie się na treść art. 121 ust. 2 ustawy o Policji, gdyż przepis ten daje możliwość wydania aktu wykonawczego określającego przypadki ograniczenia w całości lub w części wypłaty niektórych dodatków do uposażenia, między innymi w okresie choroby, natomiast przepisy rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. nie stanowią o ograniczeniu, lecz obniżeniu dodatków do uposażenia. Zestawienie powyższych delegacji ustawowych, tj. art. 106 ust. 4 i art. 121 ust. 2 ustawy o Policji prowadzi zatem do wniosku, że czym innym jest ograniczenie wypłaty, a czym innym obniżenie dodatków do uposażenia.

16 Na powyższy rozkaz personalny [...] S. S. (zwany dalej także "Skarżącym") pismem z dnia 24 października 2011 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie w całości obu rozkazów personalnych, z powodu ich rażącej niezgodności z prawem materialnym oraz naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że w postępowaniu administracyjnym został pozbawiony elementarnych uprawnień strony, polegających na zapewnieniu możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jak również złożenia ewentualnych wniosków i oświadczeń. Podkreślił, że o prowadzonym postępowaniu dowiedział się wskutek doręczenia mu skarżonego rozkazu personalnego. Zakwestionował też trafność podjętych rozkazów "w kontekście unormowań ustawy o Policji i przepisów wykonawczych", wskazując zwłaszcza na treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym – w jego ocenie – policjant podczas pobytu na zwolnieniu lekarskim zachowuje prawo nie tylko do uposażenia zasadniczego, ale także do wszelkich dodatków o charakterze stałym, w tym do dodatku służbowego. Jednocześnie Skarżący, odwołując się do treści przepisu art. 121 ust. 2 ustawy o Policji, zwrócił uwagę na brak przepisów wykonawczych regulujących wysokość niektórych dodatków do uposażenia.

17 Niezależnie od powyższego Skarżący podniósł, że organ podejmując decyzję o obniżeniu mu dodatku służbowego do kwoty 472 zł nie wskazał, dlaczego ustalił taką, a nie inną kwotę oraz zgłosił zastrzeżenia do nadania spornemu rozkazowi personalnemu rygoru natychmiastowej wykonalności i sposobu jego uzasadnienia. W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie w tym zakresie jest dotknięte wadą dowolności przekraczającą granice uznania administracyjnego.

18 Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

20 Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji.

21 W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

22 Dokonując oceny zasadności skargi wniesionej przez S. S. od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2011 r. Sąd doszedł do przekonania, że zasługuje ona na uwzględnienie.

23 Problem prawny jaki powstał na gruncie przedmiotowej sprawy to w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie, czy rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. 152, poz. 1732 ze zm.), na które powołuje się organ w zaskarżonych decyzjach, może stanowić podstawę do obniżenia dodatku służbowego policjantowi przebywającemu na długotrwałym zwolnieniu lekarskim.

24 W tym miejscu podnieść należy, że kwestią tą zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 14 kwietnia 2001 r. (sygn. akt I OSK 1845/10) uznał, iż niewydanie przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych rozporządzenia, o jakim mowa w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji powoduje, że w drodze wykładni przepisów art. 121 i art. 104 tej ustawy do obniżenia dodatku służbowego funkcjonariuszowi Policji w razie jego choroby, nie można stosować nawet odpowiednio przepisów § 8 ust. 5-8 w zw. z § 9 ust. 5 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego wydanego na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy o Policji.

25 W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym wskazać należy, iż zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje dodatek za stopień w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia policyjnego. Na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy (art. 104 ust. 3 ustawy). Przepis art. 104 ust. 6 ustawy o Policji zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia, w którym określi w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego.

26 Na podstawie powyższej delegacji, jak również na postawie delegacji wynikającej z art. 101 ust. 2 i art. 102 wskazanej ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał cyt. rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r. Stosownie do treści § 9 ust. 5 tego rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6.

27 W świetle powołanych wyżej przepisów, oczywistym i niebudzącym wątpliwości jest stwierdzenie, że "szczególnie uzasadniony przypadek" powodujący, iż dodatek służbowy może być obniżony, dotyczy nienależytego wywiązywania się z obowiązków służbowych, nienależytej realizacji zadań i czynności służbowych, a także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Wskazać więc należy, iż co do zasady istnieje ścisły związek pomiędzy dodatkiem służbowym a sposobem wykonywania obowiązków lub pełnienia służby na stanowisku uprawniającym do jego przyznania.

28 Tymczasem Skarżącemu obniżono dodatek służbowy ze względu na przebywanie na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, a więc zupełnie inne od ww. okoliczności. W takim przypadku zachodzi wprawdzie faktyczne niewykonywanie obowiązków służbowych, ale jest to sytuacja objęta odrębną regulacją prawną w powołanej ustawie o Policji, gdyż zgodnie z art. 121 ust. 1 tej ustawy, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Jest to więc regulacja wyodrębniona spod ogólnej zasady zawartej w art. 104 ust. 4 ustawy o Policji, że policjant może otrzymywać dodatek służbowy za należyte wykonywanie obowiązków służbowych, oznaczająca, że sytuacje określone w art. 121 ust. 1 (choroba, urlop, zwolnienie od zajęć służbowych, pozostawanie bez przydziału) nie mieszczą się w kategoriach należytego czy nienależytego wykonywania obowiązków w rozumieniu art. 104 ust. 3 ustawy oraz przepisów § 8 ust. 5-7 powołanego rozporządzenia wydanego na podstawie art. 104 ust. 6 ustawy (warunki obniżania lub cofania dodatków do uposażenia, w tym dodatku służbowego).

29 Analiza powołanego art. 121 ust. 1 ustawy o Policji wskazuje ponadto, iż zawarte w tym przepisie sformułowanie "z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość" dotyczy zmian prawnych, a nie faktycznych. Oznacza zatem konieczność uwzględniania, w stosunku do policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby, czy też przebywającego na urlopie, zwolnionego od zajęć służbowych lub pozostającego bez przydziału służbowego, wprowadzanych w tym okresie nowych regulacji prawnych, w tym płacowych.

30 Konkludując powyższe rozważania, przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, ma charakter ochronny, gwarantujący policjantowi co do zasady zachowanie prawa do uposażenia w dotychczasowej wysokości w okresie w jakim nie pełni on obowiązków służbowych w związku z zaistnieniem szczególnych okoliczności wymienionych w tym przepisie (tj. – jak w rozstrzyganej sprawie, m.in. w razie choroby). Z tych powodów, skład orzekający w niniejszej sprawie, nie może zaakceptować przywołanego przez organ stanowiska WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Wa 275/08).

31 Dodać należy, że art. 121 w ust. 2 cyt. ustawy zawiera, odrębną od upoważnienia z art. 104 ust. 6 ustawy, delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Powyższe upoważnienie ma charakter fakultatywny. Minister właściwy nie skorzystał do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałoby kwestię obniżania dodatków służbowych tym policjantom, którzy nie wykonują czynności służbowych z przyczyn określonych w art. 121 ust. 1 ustawy.

32 Niewydanie przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych rozporządzenia, o jakim mowa w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji powoduje, że w drodze wykładni przepisów art. 121 i art. 104 tej ustawy do obniżania dodatku służbowego funkcjonariuszowi Policji w razie jego choroby, nie można stosować nawet odpowiednio przepisów § 8 ust. 5-8 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. wydanego na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 powołanej ustawy o Policji.

33 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w sentencji.