Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2021 r., II SA/Wa 2283/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2021 r., II SA/Wa 2283/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego w W. z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...].

Uzasadnienie

2 Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej: Prezes AMW, organ) decyzją

3 z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy

4 z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej Kpa.) i art. 17 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r.

5 o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2021 r. poz. 303; dalej ustawa o Agencji oraz

6 art. 21 ust. 1, 2, 4 i 6 w zw. z art. 48d ust. 12 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2017; dalej ustawa o zakwaterowaniu), po rozpatrzeniu odwołania M. P. (dalej: żołnierz, skarżący) od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w L. (Dyrektor OR AMW) z [...] marca 2021 r. nr [...] ustalającej obowiązek zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego, utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.

7 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes AMW wskazał, że w dniu [...] listopada 2018 r. do Dyrektora OR AMW wpłynął wniosek M. P. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Ze złożonego wniosku wynikało, że ww. jest żołnierzem pełniącym zawodową służbę wojskową, jako służbę kontraktową i został wyznaczony

8 na stanowisko służbowe w [...]. Batalionie Lekkiej [...] w B. P.

9 (2 L. Brygada Obrony [...]) w garnizonie D. od dnia [...] listopada 2018 r. W wyniku pozytywnego rozpatrzenia wniosku żołnierzowi zostało przyznane świadczenie mieszkaniowe od dnia [...] listopada 2018 r. wypłacane comiesięcznie

10 do dnia [...] czerwca 2020 r. w łącznej kwocie 9 008,00 złotych.

11 W toku postępowania ustalono, że M.P. złożył kolejny wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, który wpłynął do Dyrektora OR AMW w dniu

12 [...] listopada 2020 r. We wniosku oświadczył, że pełnił służbę w innej formacji mundurowej.

13 Pismem z [...] grudnia 2020 r. Dyrektor OR AMW zwrócił się do żołnierza

14 z prośbą o informację o skorzystaniu bądź nie skorzystaniu z pomocy finansowej na cele mieszkaniowe i złożenie stosownych dokumentów. W odpowiedzi żołnierz przesłał oświadczenie z [...] grudnia 2020 r., zgodnie z którym pełniąc służbę zarówno jako żołnierz, jak i funkcjonariusz Straży Granicznej nie otrzymał on pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia [...] grudnia

15 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 oraz z 1994 r. Nr 10, poz. 36).

16 W celu weryfikacji uzyskanych informacji Dyrektor OR AMW pismem nr [...] z [...] grudnia 2020 r. wystąpił do [...] Oddziału Straży G. w C. z prośbą o udzielenie informacji czy żołnierz jako funkcjonariusz Straży Granicznej skorzystał z pomocy finansowej na podstawie ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 305

17 ze zm.). W odpowiedzi zawartej w piśmie z [...] grudnia 2020 r. poinformowano, że żołnierz na podstawie decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży G. w C.nr [...] z [...] czerwca 2011 r., otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, w wysokości 12.474,00 złotych.

18 Dyrektor OR AMW pismem z [...] stycznia 2021 r. nr [...] zawiadomił żołnierza o wszczętym jego wnioskiem postępowaniu administracyjnym

19 w sprawie wypłaty świadczenia mieszkaniowego i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją nr [...] z [...] stycznia 2021 r. odmówił żołnierzowi wypłaty świadczenia mieszkaniowego, wskazując jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu.

20 Pismem z [...] stycznia 2021 r. Dyrektor OR AMW wezwał żołnierza do zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie w kwocie 12.933,00 złotych za okres od [...] listopada 2018 r. do [...] listopada 2020 r.

21 Następnie pismem z [...] stycznia 2021 r. Dyrektor OR AMW zawiadomił

22 o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji dotyczącej obowiązku zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego i prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów.

23 Decyzją nr [...] z [...] marca 2021 r. Dyrektor OR AMW orzekł o obowiązku zwrotu przez żołnierza kwoty 12.933,00 złotych z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego za okres od [...] listopada 2018 r. do [...] listopada 2020 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie

24 z pismem Zastępcy Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej

25 z [...] grudnia 2020 r. M. P. w trakcie pełnionej służby w Straży Granicznej decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży G. w C. otrzymał pomoc finansową, który to fakt wypełnia dyspozycję art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu.

26 Żołnierz wniósł odwołanie od ww. decyzji Dyrektora OR AMW, w którym postawił zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa procesowego,

27 a mianowicie:

28 - art. 8 Kpa. poprzez jego niezastosowanie, wskutek czego przeprowadzono postępowanie w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej;

29 - art. 9 Kpa. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nienależytym

30 i niewyczerpującym informowaniu stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

31 - art. 11 Kpa. poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy;

32 - art. 107 § 3 Kpa. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nienależytym sporządzeniu uzasadnienia decyzji.

33 Postawił również zarzut naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy

34 o zakwaterowaniu poprzez błędne zastosowanie. Stwierdził, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa bez podstawy prawnej. Wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.

35 Zdaniem żołnierza przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 dotyczący otrzymania pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia [...] grudnia

36 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, nie ma zastosowania w stosunku do jego osoby, bowiem, jak stwierdził, pełniąc służbę w Straży Granicznej nie otrzymał pomocy finansowej, o której mowa

37 w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy i zakwaterowaniu, tj. pomocy polegającej na wypłaceniu środków finansowych w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia [...] grudnia

38 1995 r. na podstawie przepisów ww. ustawy z 1976 r.

39 Organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia jako bezsporne uznał, że żołnierz przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej był funkcjonariuszem Straży Granicznej, jak również, że w okresie pełnienia tam służby otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

40 Prezes AMW stwierdził, że istota sprawy sprowadza się do wykładni art. 21 ust. 6 pkt 4 w związku z art. 21 ustawy o zakwaterowaniu. Przepis ten zawiera zakaz realizacji prawa do zakwaterowania w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, gdy żołnierz zawodowy lub jego małżonek otrzymali pomoc finansową wypłacaną w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy

41 z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz.U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19

42 ze zm.). Wyjaśnił, że przyznanie pomocy finansowej miało na celu pomoc w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych żołnierza i jego rodziny i było, obok przydziału kwatery stałej, trwałą realizacją prawa do zakwaterowania. Określenie cezury, tj. do [...] grudnia 1995 r. wynikało z faktu, że od 1 stycznia 1996 r. obowiązuje ustawa

43 o zakwaterowaniu, na podstawie której pomoc finansową zastąpiono ekwiwalentem pieniężnym w zamian za rezygnację z kwatery. Przy kolejnej nowelizacji ustawy

44 o zakwaterowaniu w 2004 r. ustawodawca zrezygnował z wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery. Wówczas została wprowadzona odprawa mieszkaniowa, jako kolejna finansowa forma zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych przysługująca żołnierzowi, ale po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej.

45 Prezes AMW zaznaczył, że analogicznie jak w ustawach o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, celem regulacji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Straży Granicznej jest to, by funkcjonariusz miał zrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego poprzez przydział takiego lokalu lub wypłatę pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego o czym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Przy czym, jak wskazał organ, art. 99 ustawy o Straży Granicznej stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi:

46 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 98;

47 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy;

48 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2;

49 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 100 ust. 3.

50 Zdaniem organu przyznanie ww. pomocy finansowej oznacza, że na gruncie ustawy o Straży Granicznej, funkcjonariusz ten traktowany jest jako osoba, której potrzeby mieszkaniowe zostały definitywnie zaspokojone. Co istotne uzyskana pomoc finansowa przez funkcjonariuszy Straży Granicznej przeznaczona jest na konkretny cel związany z nabyciem mieszkania lub domu mieszkalnego i nie może być przeznaczona na inny dowolny cel. W związku z tym, w ocenie Prezesa AMW, zarówno cel, jak i sens rozwiązań przyjętych w ustawie o zakwaterowaniu i ustawie

51 o Straży Granicznej stanowią podstawę uznania, że realizacja przez Państwo uprawnień mieszkaniowych na rzecz żołnierza, funkcjonariusza Straży Granicznej,

52 w formie określonej tymi przepisami, następuje tylko raz.

53 Jak stwierdził organ, z analizy dalszych rozwiązań prawnych, w tym z zasady przyjętej w art. 17a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 330 ze zm.) wynika prawo uznania stopnia uzyskanego w innej służbie (Policji, Straży Granicznej, Biurze Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służbie Wywiadu Wojskowego, Służbie Kontrwywiadu Wojskowego, Służbie Więziennej lub Urzędzie Ochrony Państwa) na gruncie zawodowej służby wojskowej. W praktyce funkcjonariusz może zostać powołany na stanowisko oznaczone porównywalnym stopniem wojskowym do dotychczas zajmowanego

54 np. w Straży Granicznej. Na zasadzie wzajemności, również okresy służby funkcjonariusza i żołnierza, uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury funkcjonariuszy Straży Granicznej i emerytury wojskowej są traktowane, jako okresy równorzędne (art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 289 ze zm.), art. 12 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 288

55 ze zm.)). Tym samym, przepisy te wprost zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP. Dlatego też,

56 w ocenie Prezesa AMW, odmienne traktowanie pomocy finansowej określonej

57 w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu doprowadziłoby do sytuacji, w której funkcjonariusz (dobrowolnie) zmieniając, czy kontynuując służbę w strukturach wojskowych, dwukrotnie otrzymywałby wsparcie Państwa na ten sam cel, a zatem byłby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku nie tylko do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy, co stoi w sprzeczności z zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

58 Wobec powyższego Prezes AMW stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy uznanie, iż żołnierz względem innych żołnierzy miał być potraktowany inaczej, czyli powinien był otrzymać dwukrotnie wsparcie Państwa, w realizacji potrzeb mieszkaniowych, prowadziłoby do nieuprawnionego różnicowania sytuacji żołnierzy. Ponadto wydatki związane z wypłatą pomocy finansowej na podstawie przywołanych ustaw pragmatycznych były i są nadal pokrywane przez Państwo, jako dotacje celowe na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych do tego osób.

59 Co znajduje potwierdzenie w art. 8 ustawy o Straży Granicznej "koszty związane

60 z funkcjonowaniem Straży Granicznej pokrywane są z budżetu państwa". Ponadto organ podkreślił, że w orzecznictwie, akcentując charakter pomocy finansowej udzielanej z budżetu państwa, jak i potrzebę realizacji zasady sprawiedliwości społecznej, przyjmuje się w przypadku zbiegu uprawnień funkcjonariuszy czy żołnierzy, że pomoc finansowa przysługuje tylko raz (np. wyrok WSA w Warszawie

61 z 23 marca 2017 r., sygn. II SA/Wa 1810/16). W konsekwencji Prezes AMW uznał, że w sprawie istnieje podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa

62 w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, bowiem żołnierz nie powinien był otrzymać ponownego wsparcia ze Skarbu Państwa na ten sam cel, w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego, gdyż skorzystał już z pomocy finansowej.

63 W konkluzji Prezes AMW stwierdził, że w niniejszej sprawie Dyrektor OR AMW dokonał właściwej interpretacji przepisów dotyczących praw przysługujących żołnierzowi zawodowemu przy zastosowaniu wykładni celowościowej, historycznej

64 i systemowej, jak również prawidłowo przedstawił i wyjaśnił stan prawny oraz wskazał podstawę prawną, w oparciu o którą ustalono, że wypłata żołnierzowi świadczenia mieszkaniowego w okresie od [...] listopada 2018 r. do [...] listopada

65 2020 r. następowała nienależnie, gdyż w tym okresie nie przysługiwało mu prawo

66 do zakwaterowania. W związku z tym doszło do zaistnienia negatywnej przesłanki, określonej w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, ponieważ przepis ten znajduje zastosowanie w każdej sytuacji, w której z pomocą Państwa zrealizowane zostało prawo do zakwaterowania. W ocenie Prezesa AMW okoliczność ta jest decydującą w sprawie i w oparciu o dyspozycję art. 48d ust. 12 w związku z ust. 13 ustawy o zakwaterowaniu zobowiązywała Dyrektora OR AMW do wydania decyzji orzekającej o obowiązku zwrotu przez żołnierza 12.933,00 złotych z tytułu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego za ww. okres.

67 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji Prezesa AMW oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora

68 OR AMW oraz umorzenie postępowania.

69 Zaskarżonej decyzji Prezesa AMW zarzucił naruszenie:

70 1. następujących przepisów postępowania, a mianowicie:

71 - art. 7 Kpa., art. 7a § 1 Kpa., art 77 § 1 Kpa. oraz art. 81a § 1 Kpa. poprzez niezastosowanie polegające na niepodjęciu wszystkich środków w celu wyjaśnienia sprawy, niepoparciu rozstrzygnięcia na pełnym materiale dowodowym oraz nierozstrzygnięciu wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony;

72 - art. 107 § 1 pkt 6 Kpa. w zw. z art. 8 § 1 Kpa. w zw. z art. 11 Kpa. poprzez niezastosowanie, polegające na wydaniu decyzji administracyjnej z wadliwym uzasadnieniem, które de facto uniemożliwia poznanie motywów jakimi kierował się organ w swoim rozstrzygnięciu co do zaskarżonej części;

73 - art. 8 § 1 Kpa. poprzez niezastosowanie polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego w sposób, który podważa zaufanie do władzy publicznej;

74 Ponadto zarzucił obrazę prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu "polegające

75 na zastosowaniu wyżej wskazanego przepisu w sytuacji gdy nie zaistniały przesłanki do tego wskazane w wyżej wskazanym przepisie". Podniósł również zarzut naruszenia przepisów art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 4 w związku z ust. 6 i ust. 10 oraz art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu, a w konsekwencji owego naruszenia

76 - w sposób nieprawidłowy stwierdzenie, że w przypadku skarżącego brak jest podstaw prawnych do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego z uwagi na fakt, iż skarżący, jako funkcjonariusz Straży Granicznej, skorzystała wcześniej

77 z pomocy państwa (pomocy publicznej) w formie wypłaty pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

78 Skarżący odwołując się do postawionych zarzuty natury procesowej stwierdził, że organ skupił się głównie na aspekcie historycznym postępowania przed organami obu instancji, oraz na swoim poglądzie co do wykładni przepisu sprawiającego problemy natury interpretacyjnej. Niestety, ale z baczenia organu zeszły, w ocenie skarżącego, kwestie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności takie kwestie jak wiek skarżącego oraz wcześniejsza służba w jednostkach mundurowych, a także okoliczności, że w 1995 r. oraz we wcześniejszym okresie skarżący w żadnej jednostce mundurowej nie służył, a tym bardziej nie korzystał z oferowanej w tych jednostkach pomocy ze środków publicznych.

79 W ocenie skarżącego organy Agencji Mienia Wojskowego obu instancji, odmawiając przyznania prawa do zakwaterowania, powołały się jedynie na pozaustawowe przesłanki, uzasadniając swoją odmowę argumentami wyłącznie celowościowymi, które – choć być może w zamyśle słuszne – mogą jednak stanowić jedynie podstawę do zainicjowania postulatów de lege ferenda, czy też stanowić założenia do projektu stosownej nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, idącej dopiero w kierunku wyraźnego uregulowania zakazu ponownego pobierania (otrzymywania) pomocy finansowej w sytuacji jej uzyskania wcześniej

80 w poprzedniej, innej służbie mundurowej. Zdaniem skarżącego nie ulega zatem wątpliwości, że przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje on prawa do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia

81 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu prawnego. W ocenie skarżącego kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z niego tylko jeden wniosek – tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP (por. wyrok z dnia 20 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 120/20). Owszem, jak stwierdził skarżący, należy zgodzić się z tym, iż warto sięgać do innych, niż językowa, metod wykładni, niemniej należy jednocześnie pamiętać o tym, że sięganie do wykładni celowościowej jest uzasadnione tylko wówczas, gdy wyniki wykładni językowej nie są jednoznaczne. Względy celowościowe mogą zatem jedynie wesprzeć, czy też wzmocnić wnioski wynikające z językowego rozumienia interpretowanego przepisu prawnego.

82 W żadnym jednak razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości. W tej sytuacji, w opinii skarżącego, uznać należy, że uzasadnienie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego wyłącznie argumentami celowościowymi, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skoro w przepisach ustawy o zakwaterowaniu nie wprowadzono zakazu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierzowi zawodowemu służby kontraktowej, który przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej, pełniąc służbę w Straży Granicznej, czy też innej służbie mundurowej, uzyskał pomoc finansową na potrzeby mieszkaniowe (por. wyrok z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2362/19; wyrok z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2169/19).

83 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

84 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

85 Skarga podlegała uwzględnieniu.

86 Zaskarżona decyzja i decyzja Dyrektora OR AMW z [...] marca 2021 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 2, ust. 4 i ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji naruszyły też art. 6 Kpa. stanowiący realizację art. 7 Konstytucji RP, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne. Organ odwoławczy naruszył nadto art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., albowiem utrzymał w mocy decyzję wydaną z naruszeniem prawa procesowego i materialnego.

87 W konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy

88 o zakwaterowaniu organ niezasadnie uznał, że skarżącemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania (w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego) w okresie, który obejmuje decyzja, tj. od [...] listopada 2018 r. do [...] listopada 2020 r. Nietrafnie tym samym stwierdził, że wypłacone świadczenie mieszkaniowe było nienależne

89 i niezasadnie uznał, że nastąpiła nadpłata tego świadczenia mieszkaniowego.

90 W konsekwencji, organ bezpodstawnie nakazał zwrot tego świadczenia mieszkaniowego.

91 W świetle przepisów zastosowanych przez organy w tej sprawie, skarżącemu, jako żołnierzowi zawodowemu służby kontraktowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości (art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu). Ustawodawca zdecydował,

92 że żołnierzowi służby kontraktowej prawo do zakwaterowania realizuje się, na jego

93 wniosek, w pierwszej kolejności w formie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierz ten wybiera, na swój wniosek, jedną z form zakwaterowania,

94 o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3 (art. 21 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu). Przepis art. 21 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy stanowi o przydziale miejsca w internacie albo kwaterze internatowej, zaś kolejny punkt stanowi o wypłacie świadczenia mieszkaniowego (pkt 3).

95 Zastosowany w tej sprawie przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 powołanej ustawy nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że skarżącemu nie przysługuje prawo

96 do zakwaterowania (w tym przypadku w formie wypłaty świadczenia mieszkaniowego

97 za wskazany w decyzji okres). Zgodnie z tym przepisem, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek,

98 z zastrzeżeniem ust. 10, otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej

99 lub bezzwrotnej do dnia [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz, U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36).

100 Podstaw do zastosowania tego przepisu nie daje okoliczność, że skarżący przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej (służba kontraktowa) będąc funkcjonariuszem Straży Granicznej otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

101 Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności ustanowionej w art. 7 Konstytucji jest przepis art. 6 Kpa., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

102 Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu

103 i rozstrzygnięciu sprawy.

104 Działanie każdego organu władzy publicznej powinno opierać się na wyraźnie

105 sformułowanym przepisie prawa (vide wyrok NSA z dnia 9 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3338/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). W państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną

106 decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.

107 W sprawie niniejszej organ zastosował wobec skarżącego art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu, choć skarżący nie otrzymał pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych

108 (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36). Organ uznał jednakże, że skoro skarżący w trakcie służby w Straży Granicznej, a zatem przed powołaniem do służby

109 wojskowej (kontraktowej), otrzymał pomoc finansową, to fakt ten stanowi przesłankę wykluczającą realizację prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego,

110 a w konsekwencji - wobec dokonanej wypłaty świadczenia mieszkaniowego za okres

111 wskazany w decyzji - stwierdził jego nadpłatę i nakazał skarżącemu zwrócić wypłacone świadczenie mieszkaniowe.

112 Zdaniem Sądu stwierdzenie organu nie znajduje podstawy prawnej

113 w obowiązujących przepisach ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP,

114 co w konsekwencji oznacza, że decyzja o zwrocie świadczenia mieszkaniowego wypłaconego za okres wskazany w decyzji wydana w trybie art. 48d ust. 12 i 13 ww. ustawy narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3

115 i ust. 4 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt 4 powołanej ustawy.

116 Rozpoznając sprawę Sąd wziął pod uwagę, że wykorzystywanie analogii

117 w procesach stosowania prawa stanowi jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych, jednakże - według Sądu - analogia może być stosowana w prawie administracyjnym jedynie wyjątkowo.

118 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 maja 1985 r. sygn. akt II SA 112/85 (ONSA 1985, Nr 1, poz. 27) przyjął: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (v. B.Adamiak [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 str. 67).

119 Prawo do zakwaterowania jest samoistnym prawem żołnierza zawodowego wynikającym z łączącego go stosunku służbowego. Ustawodawca jednoznacznie określił w art. 21 ust. 6 pkt 1-5 ustawy o zakwaterowaniu katalog przesłanek wyłączających dopuszczalność realizacji prawa do zakwaterowania (w tym wypłaty świadczenia mieszkaniowego). Zastrzegł jednocześnie w art. 21 ust. 10 tej ustawy, że prawo do zakwaterowania realizowane w formie przydziału miejsca w internacie albo kwaterze internatowej (a zatem formie wymienionej w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy,

120 która w przypadku nieprzydzielenia kwatery albo innego lokalu mieszkalnego może być również wybrana, w tym przez żołnierza służby kontraktowej) przysługuje żołnierzowi zawodowemu, jeżeli on lub jego małżonek w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej nie skorzystał z uprawnień, o których mowa

121 w ust. 6, albo on lub jego małżonek nie posiada w tej miejscowości lokalu mieszkalnego wybudowanego lub nabytego z wykorzystaniem uprawnień, o których mowa w ust. 6. Zastrzeżenie poczynione przez ustawodawcę w ust. 10 art. 21 ustawy o zakwaterowaniu wzmacnia wątpliwości co do stanowiska Prezesa AMW wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Nadto, uregulowanie art. 21 ust. 6 powołanej ustawy stanowi o ograniczeniu prawa do zakwaterowania od momentu wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe.

122 Wykładanie przepisu o charakterze wyjątku od obowiązującej zasady

123 w sposób rozszerzający narusza jedną z podstawowych reguł wykładni

124 o niedopuszczalności wykładni rozszerzającej wyjątku od zasady. Przepisy przewidujące wyjątki mogą być interpretowane wyłącznie dosłownie (literalnie). Nie jest dopuszczalne stosowanie funkcjonalnych dyrektyw wykładni w celu skorygowania językowego rezultatu wykładni na niekorzyść obywatela, zwłaszcza, gdy norma wyinterpretowana z jasnego językowo przepisu nie narusza systemu wartości przypisywanych prawodawcy.

125 Organ dokonując w zaskarżonej decyzji interpretacji rozszerzającej ograniczenia ustanowionego w art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu powołał się na podobieństwo sytuacji funkcjonariuszy Straży Granicznej i żołnierzy zawodowych. Zwrócić należy jednak uwagę, że sytuacja żołnierzy zawodowych (status unormowany w art. 26 Konstytucji RP) nie jest taka sama jak sytuacja funkcjonariuszy Straży Granicznej. Organ zresztą mówiąc o podobnej sytuacji żołnierza zawodowego i funkcjonariusza Straży Granicznej odniósł ją

126 do zrealizowanego prawa do zakwaterowania, pomijając uregulowania prawne różnicujące uprawnienia i obowiązki, w tym obowiązek zwrotu pomocy finansowej.

127 Nawet gdyby przyjąć za organem, że zamierzeniem ustawodawcy w art. 21

128 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu było wyłączenie z uprawnienia wszystkich osób, które już skorzystały z pomocy Państwa na cele mieszkalne, to nie można pomijać, że ustawodawca ściśle określił przypadki, w których prawo do zakwaterowania

129 (w tym świadczenia mieszkaniowego) nie przysługuje.

130 Ustawa o zakwaterowaniu była wielokrotnie nowelizowana, co zauważył sam organ w zaskarżonej decyzji. Ustawodawca nie zdecydował jednak

131 o poszerzeniu katalogu przesłanek negatywnych przyznania prawa do zakwaterowania żołnierza zawodowego poprzez wyeliminowanie tego uprawnienia (a zatem także prawa do świadczenia mieszkaniowego) w stosunku do żołnierza zawodowego, który przed powołaniem do służby wojskowej pełnił służbę w Straży Granicznej i uzyskał tam pomoc finansową.

132 Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym

133 w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby to, że jednym z najmocniejszych argumentów

134 o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa

135 i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia

136 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11 - publik.:

137 http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; podobnie /w:/ postanowienie Sądu Najwyższego z dnia

138 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18;

139 postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19

140 listopada 2008 r., II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r., II FSK 1553/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi

141 doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83).

142 Sięganie do wykładni celowościowej jest uzasadnione tylko wówczas, gdy wyniki wykładni językowej nie są jednoznaczne. Względy celowościowe mogą zatem jedynie wesprzeć, czy też wzmocnić wnioski wynikające z językowego rozumienia interpretowanego przepisu prawnego. W żadnym jednak razie nie mogą być wykorzystane do podważenia i w rezultacie odrzucenia zastosowania normy prawnej, która na gruncie językowym nie budzi żadnych wątpliwości. W tej sytuacji uzasadnienie odmowy przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego wyłącznie argumentami celowościowymi, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skoro w przepisach ustawy o zakwaterowaniu nie wprowadzono zakazu przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego żołnierzowi zawodowemu służby kontraktowej, który przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej, pełniąc służbę w Straży Granicznej, czy też innej służbie mundurowej, uzyskał pomoc finansową na potrzeby mieszkaniowe (por. wyrok z dnia 10 marca

143 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2362/19; wyrok z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2169/19).

144 W związku z powyższym uwagami można uznać, że organ powołując się

145 w swej decyzji na określone zasady konstytucyjne, wydał decyzję na podstawie Konstytucji RP, a nie na podstawie konkretnego, obowiązującego w tej materii przepisu ustawy. Pomijając już sam ten zabieg organu, polegający na przyznaniu

146 w rozpatrywanej sprawie pierwszeństwa wykładni celowościowej spornego przepisu przed jego wykładnią językową i w rezultacie na wydaniu rozstrzygnięcia obok ustawy, a nie na podstawie ustawy, co zdaniem Sądu kwalifikuje się jako naruszenie zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa.), można również zakwestionować zasadność wniosków, jakie organ wyprowadził z przywołanych przez niego przepisów Konstytucji RP.

147 Naruszenia dwóch podstawowych zasad konstytucyjnych, określonych art. 2 i 32 ust. 1 Konstytucji RP organ dopatrzył się w ewentualnym dwukrotnym przyznaniu wsparcia państwa na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszowi dobrowolnie zmieniającemu rodzaj służby, a nawet kontynuującemu służbę

148 w strukturach wojskowych. Stawiałoby go to bowiem w pozycji uprzywilejowanej nie

149 tylko w stosunku do innych żołnierzy zawodowych, ale także innych funkcjonariuszy.

150 Odnosząc się do tych zasad konstytucyjnych można zauważyć, że obie te zasady są ze sobą powiązane. Równość jest pochodną sprawiedliwości, a więc równe traktowanie jest niejako z definicji sprawiedliwe. Należy jednak podkreślić, że równe traktowanie nie oznacza równości bezwzględnej, absolutnej. W orzecznictwie

151 (w szczególności Trybunału Konstytucyjnego) i w piśmiennictwie nie budzi wątpliwości teza, że jednakowo należy traktować osoby należące do tej samej kategorii, tzn. posiadające te same lub podobne cechy istotne (tzw. relewantne). Zasady równego traktowania nie naruszają też pewnego uprzywilejowania jednych w stosunku do drugich, jeżeli są uzasadnione jakimiś obiektywnymi celami, a więc nie są dyskryminujące lecz jedynie różnicujące.

152 W świetle tych uwag stanowisko organu, co do kwestii ewentualnego naruszenia zasady równości i sprawiedliwości w razie zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu według jego literalnej wykładni, nie zasługuje na akceptację. Po pierwsze w tej sprawie mamy do czynienia z osobą, która zmieniała formację - przeszła ze Straży Granicznej do Sił Zbrojnych. Nie wchodzi zatem

153 w grę dwukrotne przyznanie prawa do zakwaterowania osobie posiadającej status żołnierza. Usprawiedliwienie zaś sformułowanego przez organ zakazu udzielenia pomocy w zakresie zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał taką pomoc wcześniej,

154 na innej podstawie prawnej i w innej formacji wymagałoby wykazania nie tylko, że

155 z takiej możliwości nie mogą korzystać żołnierze przechodzący do służby np. w Straży Granicznej, a gdyby tak było dowiedzenia, że takie zróżnicowanie pomiędzy funkcjonariuszami Straży Granicznej i żołnierzami stanowi nieuzasadnione uprzywilejowanie żołnierzy, a więc jest dyskryminujące dla innych funkcjonariuszy służb mundurowych. Dowód taki byłby trudny do przeprowadzenia, jako że trudno byłoby wskazać racje, dla których osoby służące w różnych formacjach powinny być w zakresie prawa do zakwaterowania równo traktowane w sposób absolutny.

156 Na potwierdzenie tej wątpliwości warto przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2000 r, sygn. akt K 26/98 (publ. OTK ZU z 2000 r. Nr 2, poz. 57), w którym Trybunał stwierdził m. in., że Siły Zbrojne i Policja nie mają w świetle Konstytucji RP takiego samego statusu prawnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sytuacja żołnierzy zawodowych, których status, rola i zadania w zostały unormowane

157 w Konstytucji RP (art. 26), nie może być porównywalna z sytuacją policjantów. Państwo ma zapewnić żołnierzom zawodowym warunki umożliwiające pełne oddanie się służbie.

158 Narodowi i Ojczyźnie, zapewnić godziwe życie, poprzez przyznanie szczególnych uprawnień, również członkom ich rodzin, rekompensujących odpowiednio trud

159 i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej.

160 Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę taki, oparty głównie na przesłankach celowościowych, sposób interpretacji przepisu wprowadzającego wyjątek od zasady i ograniczający prawo do zakwaterowania określone w art. 21 ust. 1 ustawy, nie może być przez analogię przeniesiony na inny przepis prawny, również wyjątkowy,

161 z tym, że w odróżnieniu od art. 21 ust. 6 pkt 3 przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy nie budzi żadnych wątpliwości co do jego językowego znaczenia.

162 Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, że rozstrzygając

163 podobne sprawy sądy administracyjne przyjmowały, że ratio legis art. 21 ustawy

164 o zakwaterowaniu jest zakwaterowanie żołnierza i jego rodziny w jeden ze sposobów przewidzianych w tym przepisie, a takie wyjątkowe prawo, jak zakup mieszkania

165 z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, rodzina żołnierza może wykorzystać tylko jeden raz. Tak ogólne sformułowanie art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy - jak wskazywano w orzeczeniach - pozwala przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było szerokie ujęcie omawianego wyłączenia, obejmujące przypadki, gdy żołnierzowi lub jego małżonkowi kiedykolwiek udzielono pomocy ze środków publicznych na cele mieszkalne tam wskazane. Sądy uznawały jednocześnie, że oczywiste jest, iż podobnie, jak w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 21 ust. 6 ustawy, w których żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo

166 do zakwaterowania, wskazane zdarzenia dotyczyć mogą zdarzeń zaistniałych

167 w przeszłości, przed datą wprowadzenia zmiany ustawy, która obowiązuje od dnia

168 1 lipca 2010 r. (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3038/12, LEX nr 1469530).

169 Sąd miał również na względzie fakt, iż w wyroku z dnia 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18, Naczelny Sąd Administracyjny, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu uznał, iż "(...) Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu. Owszem taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej i obecnie". Sąd miał na względzie również to, że w uzasadnieniu wspomnianego wyroku NSA z dnia 17 listopada 2018 r. wskazano, że organ zasadnie przyjął, iż "(...) zaakceptowanie poglądu skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej, niż siły zbrojne, formacji mundurowej, będzie mógł, w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej - kolejny raz otrzymać pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Taka interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 ustawy stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości parokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji, czy też Skarbu Państwa, jak już wcześniej wskazano, są wspólne m. in. dla żołnierzy, policjantów, strażaków, funkcjonariuszy BOR, czy funkcjonariuszy Straży Granicznej".

170 Także WSA w Warszawie w swoim dotychczasowym orzecznictwie zwracał uwagę na zasadność kierowania się przy interpretacji przepisów regulujących pomoc finansową dla funkcjonariuszy służb mundurowych m.in. zasadą racjonalnego wydatkowania funduszy publicznych (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/16).

171 W sprawie niniejszej jednak, w której organ decyzję o obowiązku zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego oparł na przepisie art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu. Sąd nie podzielił stanowiska organu o możliwości zastosowania tego przepisu wobec skarżącego. W demokratycznym państwie prawa, organy administracji publicznej - rozstrzygając o prawach obywatela – zobowiązane są podejmować decyzje na podstawie wyraźnej podstawy prawnej przewidzianej

172 w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zastosowany przez organ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy o zakwaterowaniu jest jasny i brak jest podstaw do przyjęcia, że ta jasna wypowiedź prawodawcy nie jest adekwatna do jego zamysłu.

173 Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że interpretowany przepis ma szerszy zakres zastosowania. W konsekwencji przyjąć należało, że w sprawie niniejszej organy rozstrzygając o obowiązku zwrotu nadpłaconego świadczenia mieszkaniowego powołały się na pozaustawową przesłankę.

174 Sąd zauważa, że wykładnia językowa art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy

175 o zakwaterowaniu nie daje podstaw do zastosowania tego przepisu - wyjątku - ograniczającego prawo żołnierza do zakwaterowania (art. 21 ust. 1 ustawy

176 o zakwaterowaniu). Kwestia ta nie powinna być sporna, ponieważ przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy jest jednoznaczny pod względem językowym. Nie daje prawa

177 do zakwaterowania żołnierzowi, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy

178 z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, a nie jakąkolwiek inną pomoc

179 finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z jakiegokolwiek innego tytułu

180 prawnego. Kierując się tą metodą wykładni można wyprowadzić z niego tylko jeden

181 wniosek - tylko osoba zachowująca status żołnierza nie może ponownie skorzystać

182 z prawa do zakwaterowania na podstawie tych samych przepisów, dotyczących zakwaterowania Sił Zbrojnych RP.

183 Zdaniem Sądu uzasadnienie stwierdzenia przez organ nadpłaty świadczenia

184 mieszkaniowego za wskazany w decyzji okres i zobowiązania skarżącego do zwrotu

185 kwoty 12.933,00 złotych argumentami celowościowymi. które jakkolwiek można uznać za słuszne, nie daje podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja odpowiada

186 prawu. Sąd administracyjny dokonuje bowiem kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.).

187 Ustawodawca nie wprowadził zakazu wypłaty świadczenia mieszkaniowego żołnierzowi służby kontraktowej, który przed powołaniem do zawodowej służby wojskowej, pełniąc służbę w innej formacji mundurowej, uzyskał pomoc finansową, której obowiązek zwrotu stwierdzono w decyzji administracyjnej. Niezasadnie tym samym organ stwierdził, że skarżącemu nie przysługiwało uprawnienie

188 do otrzymywania świadczenia mieszkaniowego. Nie było tym samym podstaw

189 do stwierdzenia przez organ, że wypłacone skarżącemu świadczenie mieszkaniowe zostało nadpłacone.

190 Z tego względu zaszła podstawa do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć objętych złożoną w niniejszej sprawie skargą, a dotyczących obowiązku zwrotu nienależnie wypłaconego świadczenia mieszkaniowego wypłaconego za okres od [...] listopada 2018 r. do [...] listopada 2020 r. w kwocie 12.933,00 złotych.

191 Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

192 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325

193 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.