Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2014 r., II SA/Wa 2088/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2014 r., II SA/Wa 2088/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spraw.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Andrzej Góraj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. sprawy ze skargi M.Z. i R.Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia zajmowanej kwatery tymczasowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz M.Z. kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz R.Z. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.

3 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267); zwanej dalej k.p.a., art. 97 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r.

4 Nr 287, poz. 1687 ze zm.) w związku z § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału

5 i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] zobowiązującą R.Z. wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami prawa ich reprezentującymi do opróżnienia zajmowanej kwatery nr [...] przy ul. [...] w [...] i przekazania jej dysponentowi – Komendantowi Głównemu Policji.

6 Z ustalonego w postępowaniu administracyjnym stanu faktycznego wynika, że R.Z., będąc funkcjonariuszem Komendy Głównej Policji, na podstawie decyzji z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] otrzymała tymczasową kwaterę nr [...] przy ul. [...] w [...]. Rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] policjantka została zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2011 r. R.Z. pismem z dnia [...] października 2011 r. poinformowano, że z chwilą zwolnienia ze służby była zobowiązana do opróżnienia tymczasowej kwatery, przekazania jej dysponentowi i rozliczenia się w terminie 7 dni. Wobec niewywiązania się przez stronę z powyższego obowiązku pismem z dnia [...] listopada 2011 r. wszczęto postępowanie w sprawie opróżnienia zajmowanej kwatery tymczasowej.

7 Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] zobowiązał R.Z. wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami prawa ich reprezentującymi do opróżnienia zajmowanej kwatery nr [...] przy ul. [...] w [...] i przekazania jej dysponentowi – Komendantowi Głównemu Policji.

8 Od powyższej decyzji M.Z. (córka R.Z.) złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o zamianę zajmowanej kwatery na lokal mieszkalny lub przydział lokalu mieszkalnego.

9 Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy w całości zaskarżoną decyzję.

10 W uzasadnieniu podał, że zgodnie z § 13 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r., opróżnienie tymczasowej kwatery następuje w przypadku zwolnienia policjanta ze służby albo przeniesienia do służby w innej miejscowości lub do innej jednostki organizacyjnej Policji. Stosownie zaś do § 14 ust. 4 tego rozporządzenia właściwym do wydania decyzji w sprawie opróżnienia tymczasowej kwatery jest Komendant Główny Policji, który jest dysponentem kwatery nr [...] przy ul. [...] w [...]. Dyspozycja wynika z porozumienia z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie przekazania do dyspozycji Komendanta Głównego Policji lokali mieszkalnych stanowiących własność [...] z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery dla funkcjonariuszy Komendy Głównej Policji oraz analogicznego porozumienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie współpracy w zakresie dysponowania lokalami stanowiącymi własność [...] i pozostającymi w dyspozycji Komendanta Głównego Policji z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery dla funkcjonariuszy Policji, obowiązującego w dniu wydania decyzji organu I instancji.

11 Z powyższego wynika, że przydział tymczasowej kwatery może nastąpić tylko na okres pełnienia służby przez policjanta w tej jednostce. R.Z. pełniąc służbę do dnia [...] sierpnia 2011 r. była zobowiązana do rozliczenia się z zajmowanej kwatery do tego dnia, co potwierdza również zapis zawarty w decyzji z dnia [...] maja 2007 r., zgodnie z którym decyzja ta traci moc w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w § 13 powołanego rozporządzenia. Wobec zatem nieopróżnienia przez stronę zajmowanej kwatery tymczasowej zasadnym było rozstrzygnięcie organu I instancji.

12 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.Z. i R.Z. wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

13 Zaskarżonej decyzji zarzuciły:

14 • naruszenie prawa materialnego, tj. art. § 14 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez brak normy w tym rozporządzeniu statuującej konkretny organ Policji właściwy do wydania decyzji o opróżnieniu kwatery tymczasowej wobec emeryta policyjnego,

15 • naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 k.p.a., poprzez błędne wskazanie podstawy prawnej dotyczącej właściwości organu.

16 Wnoszące skargi wskazały, że w momencie rozpoczęcia postępowania w sprawie opróżnienia kwatery tymczasowej R.Z. była emerytem policyjnym, a § 14 ust. 4 wymienionego wyżej rozporządzenia nie określa jaki konkretnie organ podany w ust. 1 tego paragrafu jest właściwy do wydania decyzji o opróżnieniu kwatery tymczasowej w stosunku do emeryta i rencisty policyjnego.

17 Podkreśliły, że w piśmie Burmistrza Dzielnicy Śródmieście [...] , udostępnionym na stronie internetowej, na drugiej stronie wskazano, że w powołanym w zaskarżonej decyzji porozumieniu z dnia [...] sierpnia 2009 r. wraz z aneksem z dnia [...] lutego 2010 r. Komendant Główny Policji zrzekł się prawa dysponowania wszystkimi lokalami, które są własnością Miasta, a które pozostawały w jego dyspozycji, za co w zamian otrzymał 33 lokale z prawem dysponowania na kwatery tymczasowe. Tak więc w dacie zwolnienia R.Z. ze służby w Policji nie mógł dysponować jej lokalem, a zatem nie był organem właściwym do wydania decyzji o opróżnieniu lokalu zarówno w I jak i II instancji. Powyższe nieusuwalne wady decyzji są wystarczającymi przesłankami do wyeliminowania ich z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności.

18 W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

19 Na rozprawie w dniu 9 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowania przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), połączyć sprawy ze skargi M.Z., sygn. akt II SA/Wa 2088/13 i ze skargi R.Z., sygn. akt II SA/Wa 2256/13 do łącznego rozpoznania, rozstrzygnięcia i prowadzenia pod wspólną sygnaturą II SA/Wa 2088/13 z uwagi na to, że sprawy mogły być objęte jedną skargą.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

21 Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

22 Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów, niż wskazane w skardze.

23 Przede wszystkim należy stwierdzić, że lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] pozostaje w dyspozycji Komendanta Głównego Policji, co wynika z porozumienia z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie przekazania do dyspozycji Komendanta Głównego Policji lokali mieszkalnych stanowiących własność [...] z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery dla funkcjonariuszy Komendy Głównej Policji oraz analogicznego porozumienia z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie współpracy w zakresie dysponowania lokalami stanowiącymi własność [...] i pozostającymi w dyspozycji Komendanta Głównego Policji z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery dla funkcjonariuszy Komendy Głównej Policji, obowiązującego w dniu wydania decyzji organu I instancji.

24 Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby regulują przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Zgodnie z art. 88 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy (wg. brzmienia obowiązującego w dacie przydziału spornej kwatery tymczasowej), policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast w świetle art. 90 tej ustawy, na lokale mieszkalne dla policjantów przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane (...).

25 W sprawie nie jest sporne, że w dacie przydziału kwatery tymczasowej, R.Z. była osobą oczekującą na realizację prawa do lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji.

26 Zarówno ustawa o Policji, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie wykonawcze Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.) nie definiują pojęcia "lokalu mieszkalnego". Analiza powołanych przepisów pozwala jednak przyjąć, że lokalem spełniającym wymagania w powyższym zakresie będzie lokal o odpowiednich normatywach powierzchniowych, który zaspokaja potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza i jego najbliższej rodziny w sposób trwały i znajduje się w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa kwatera spełnia kryteria "lokalu mieszkalnego" w powyższym rozumieniu.

27 Tymczasową kwaterę można przydzielić zgodnie z art. 88 ust. 2 ustawy o Policji policjantowi w służbie przygotowawczej, a ponadto policjantowi przeniesionemu z urzędu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwrócił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu (...) według przysługujących norm bez uwzględnienia zamieszkałych z nim członków rodziny (art. 96 ust. 4), policjantowi delegowanemu do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości (art. 96 ust. 5).

28 Organ, wydając w dniu [...] maja 2007 r. decyzję o przydziale R.Z. wymienionej kwatery tymczasowej z dniem [...] stycznia 2007 r., nie podał ani w podstawie prawnej rozstrzygnięcia ani w jego uzasadnieniu materialnoprawnych przesłanek przyznania tej kwatery. Również na istnienie takich przesłanek nie wskazują okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu administracyjnym. Przydział kwatery tymczasowej organ uzasadnił utratą prawa do lokalu mieszkalnego przy ul. [...] m. [...] w [...] wywołaną przejęciem nieruchomości przez spadkobierców właścicieli. Podkreślił jednocześnie, że zakwaterowanie następuje do czasu uzyskania innego lokalu.

29 Zarówno z uzasadnienia decyzji o przydziale tymczasowej kwatery, jak też z akt sprawy nie wynika, aby przydział skarżącej przedmiotowego lokalu nastąpił ze względu na zaistnienie jednej z wyżej wskazanych przesłanek ustawowych.

30 Zdaniem Sądu, okoliczności faktyczne i prawne rozpoznawanej sprawy wskazują, że przyznanie R.Z. omawianego lokalu mieszkalnego stanowiło w istocie realizację prawa funkcjonariusza do lokalu przewidzianego w art. 88 ust. 1 tej ustawy, a przyjęta forma przydziału jako kwatery tymczasowej wynikała z braku wymaganej ilości lokali mieszkalnych w zasobie resortowym, a także warunkami zawartego w dniu [...] marca 2013 r. porozumienia, poprzedzonego porozumieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r.

31 Poprzez przydział kwatery tymczasowej zostało zatem, choć ułomnie, zrealizowane ustawowe uprawnienie R.Z. do lokalu mieszkalnego wynikające z przepisu art. 88 ust. 1 i art. 90 ustawy o Policji.

32 R.Z. zwolniona ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2011 r. jest osobą uprawnioną do policyjnej emerytury i zachowała w związku z tym prawo do lokalu mieszkalnego, jako uprawnienie szczególne, określone w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.).

33 Zgodnie z art. 29 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy.

34 Nie można zatem zarzucić R.Z., że przedmiotowy lokal mieszkalny (w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji) zajmuje bez tytułu prawnego, i w konsekwencji nie ma podstaw do wydania decyzji o opróżnieniu kwatery tymczasowej w oparciu o przepis § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Nie zaistniały bowiem ustawowe przesłanki opróżnienia lokalu mieszkalnego przewidziane w przepisach ustawy o Policji (art. 95 ust. 2-4), w szczególności w ust. 3 pkt 3 tego przepisu.

35 Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

36 O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy.