Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2013 r., II SA/Wa 1996/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2013 r., II SA/Wa 1996/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (sprawozdawca), Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Ewa Grochowska – Jung, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy – oddala skargę –

Uzasadnienie

2 W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w K., na podstawie art. 223 ust. 1, 4, 7, 10 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 168, poz. 1323), z dniem 30 listopada 2009 r. mianował S. M. na stopień służbowy [...] w korpusie [...] .

3 W pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. S. M. złożył odwołanie od przedmiotowego aktu mianowania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Funkcjonariusz w odwołaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji (aktu mianowania) w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz wskazanie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.

4 Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia

5 [...] listopada 2009 r. w zakresie określenia korpusu.

6 Po rozpoznaniu skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny

7 w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2312/11 stwierdził nieważność decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2011 r., wskazując, że organ odwoławczy wydając decyzję, dopuścił się rażącego naruszenia art. 129 § 2 oraz art.

8 58 i art. 59 § 2 k.p.a., rozpoznał bowiem środek odwoławczy wniesiony z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony. Tym samym dokonał weryfikacji w zwykłym postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, od której nie przysługiwał środek zaskarżenia. Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie organ w pierwszej kolejności zbada zasadność wniosku strony o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w kontekście przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 i § 2 K.p.a.

9 Szef Służby Celnej postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), przywrócił termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia

10 [...] listopada 2009 r.

11 Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po rozpoznaniu odwołania S. M. od decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] listopada 2011 r. w przedmiocie mianowania na stopień służbowy [...] w korpusie [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

12 W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że z przepisu art. 223 ust. 1 powołanej ustawy

13 o Służbie Celnej wynikał dla kierownika urzędu obowiązek dokonania w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został w art. 223 ust. 2-6 ustawy. W świetle ww. przepisów, zadaniem organu, było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym

14 w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska lub pełnionych obowiązków.

15 Zdaniem Szefa Służby Celnej, w przypadku odwołującej się nie mógł mieć zastosowania przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, który przewiduje, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy strona zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...]. Stanowisko [...] nie zostało zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej dotyczyło wyłącznie funkcjonariuszy zajmujących bądź wyższe stanowiska kierownicze bądź stanowisko: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. W tej sytuacji obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w L. było mianowanie strony na stopień służbowy [...] w korpusie [...] , zgodnie z dyspozycją wskazanego wyżej art. 223 ust. 4 tej ustawy.

16 Organ podkreślił, że interpretacja zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" prowadząca do przyjęcia, że zwrot ten odnosi się do stanu istniejącego w dowolnym czasie przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadziłaby do skutków niedających się pogodzić

17 z systematyką i celem ustawy, a także, zważywszy, że jedną z zasad wykładni prawa jest założenie racjonalności prawodawcy, zasadami logiki.

18 Badając zasadność mianowania S. M. na stopień [...], Szef Służby Celnej odwołał się do art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej, zgodnie z którym określenie stopni służbowych, o których mowa w ust. 2-6, uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Mając na uwadze powyższe kryteria, Dyrektor Izby Celnej w K. dokonując mianowania odwołującego na stopień służbowy [...], wziął pod uwagę okres służby funkcjonariusza, jego wykształcenie, doświadczenie, zajmowane stanowisko i posiadany dotychczas stopień służbowy. Wobec powyższego stwierdzić należy, że mianowania odwołującego na stopień służbowy [...] dokonał prawidłowo, z uwzględnieniem przesłanek zawartych w ww. artykule.

19 W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, S. M. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

20 1) art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie;

21 2) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP;

22 3) art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 i art. 138 § 1 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

23 Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu

24 I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

25 W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m. in., że w okresie od dnia [...] lutego 1999 r. do [...] lipca 1999 r. pełnił obowiązki Kierownika [...] , a od [...] sierpnia 1999 r. do [...] stycznia 202 r. pełnił służbę na stanowisku Kierownika [...]. Zajmowane stanowiska związane były z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. W związku z tym, że powyższa okoliczność miała miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w ocenie skarżącego, mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne. Zdaniem funkcjonariusza, pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Literalna wykładnia użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jednoznacznie prowadzi do wniosku, że chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy.

26 Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując

27 w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

28 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

29 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym

30 w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

31 Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga S. M. nie zasługuje na uwzględnienie.

32 W przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest wykładnia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 168, poz. 1323),

33 a konkretnie użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy".

34 Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia

35 w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

36 W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, wykładnia językowa użytego

37 w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie prowadzi do jasnego i jednoznacznie wskazanego przez nią rezultatu. Może bowiem oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy.

38 W sytuacji zatem niejednoznaczności wykładni językowej powołanego przepisu, nie można na niej poprzestać, lecz należy odwołać się do wykładni systemowej oraz celowościowej, służących właśnie do rozstrzygania wątpliwości, które nasuwa wykładnia językowa, a w szczególności pozwalających uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu czy przepisu. Wykładnię językową

39 w prawie administracyjnym należy stosować ostrożnie, skłaniając się do stosowania wykładni systemowej (por. T. Spyra, Znaczenie językowe tekstu prawnego jako granica wykładni, str. 58). Wykładnia systemowa zaś wymaga ustalenia znaczenia przepisów

40 w jego kontekście, a co się z tym wiąże z uwzględnieniem miejsca jego usytuowania

41 w akcie normatywnym, zaś tego aktu w systemie prawa. Wykładnia ta sprzeciwia się interpretowaniu przepisów bez uwzględniania jego kontekstu.

42 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, jak wynika z uzasadnienia jej projektu (Sejm RP VI kadencji nr druku: 1492 - http://www.sejm.gov.pl, http://www.senat.gov.pl) miała na celu m. in. uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, w tym stworzenie korpusów stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały natomiast zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą.

43 W przepisach art. 223 ust. 2-6 zawartych w Rozdziale 14 ustawy o Służbie Celnej zatytułowanym "Przepisy przejściowe" określone zostały szczegółowo zasady przyporządkowania funkcjonariuszy celnych, z uwzględnieniem posiadanych przez nich "przed dniem wejścia w życie ustawy" stopni służbowych, do określonych korpusów, bez pozostawienia tych kwestii uznaniu administracyjnemu. Dotychczasowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r.

44 o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. nr 156, poz. 1641), zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów.

45 Przypisania funkcjonariuszy do określonych korpusów ustawodawca nie uzależnił od okresu ich służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz tylko od stopnia

46 w jakim pełnili służbę "przed dniem wejścia w życie ustawy", a zatem regulacja ta nie miała na celu awansowania funkcjonariuszy z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby, co w wielu przypadkach miałoby miejsce, gdyby przepis ten odczytywać tak jak chce skarżąca, lecz tylko płynne przeniesienie ich w realia nowej regulacji prawnej.

47 Zgodnie z zasadami wykładni systemowej, przepisów prawa nie można interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego.

48 Zawarty w przepisach przejściowych art. 223 ust. 2-6 zwrot "przed dniem wejścia

49 w życie ustawy" musi być zatem interpretowany w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule.

50 Skoro zaś celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy z dnia

51 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być, zdaniem Sądu, odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby bowiem w efekcie do uznaniowości

52 w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę.

53 Taki sposób rozumienia tego zwrotu nie prowadzi do sprzeczności w rozumieniu przepisów przejściowych zawartych w innych artykułach tej ustawy, w których został on użyty i tak np. zgodnie z art. 226 ust. 1 do funkcjonariusza celnego, który przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 30 października 2009 r.) rozpoczął i nie zakończył służby przygotowawczej, stosuje się przepisy dotychczasowe, a zgodnie z art. 227 do postępowań dyscyplinarnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 30 października 2009 r.) stosuje się przepisy Rozdziału 11 ustawy.

54 Z kolei posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 222 ust. 1 zwrotem

55 "w dniu wejścia w życie ustawy" jest uzasadnione tym, że tylko funkcjonariusz, który w dniu wejścia w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, mógł stać się funkcjonariuszem

56 w rozumieniu tej ustawy. Jest bowiem kwestią niebudzącą wątpliwości, że funkcjonariusz celny, który przed wejściem w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, ale w dniu wejścia w życie ustawy już jej nie pełnił, nie mógł stać się funkcjonariuszem w rozumieniu tej ustawy.

57 Skoro tylko funkcjonariusz celny pełniący, w dniu wejścia w życie ustawy, służbę

58 w Służbie Celnej, stosownie do art. 222, stawał się właśnie w tym dniu funkcjonariuszem celnym w rozumieniu nowej ustawy to należy przyjąć, że ustawodawca w sytuacji przewidzianej w art. 223 ust. 2 pkt 3 ustawy racjonalnie użył zwrotu "przed dniem wejścia

59 w życie ustawy", a nie "w dniu wejścia w życie ustawy" dla wskazania, że chodzi w nim właśnie o pełnienie służby w ostatnim dniu obowiązywania dotychczasowej pragmatyki służbowej.

60 Rozpatrując treść przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, zwrócić także należy uwagę, że ustawodawca przepis ten umieścił w Rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Przepisy te ze swej istoty odnoszą się do kwestii unormowań zachodzących na styku starej i nowej regulacji prawnej. Cel ustawodawcy realizowany przepisami przejściowymi sprowadza się więc do transparentnego powiązania tych dwóch stanów prawnych. Zbędne więc w tym zakresie jest odnoszenie się do stanu prawnego czy, jak w rozpoznawanej sprawie, faktycznego w okresie wcześniejszym.

61 Przyjęcie przez organ, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia

62 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, dotyczy jedynie funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku, należy zatem uznać za prawidłowe.

63 Skarżący, w dacie wejścia tej ustawy w życie zajmowała stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień służbowy [...] , a więc w oparciu

64 o przepis przejściowy art. 223 ust. 4 ustawy (zgodnie z którym funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego aspiranta celnego, starszego dyspozytora celnego albo dyspozytora celnego określa się stopień

65 w korpusie aspirantów Służby Celnej) została prawidłowo mianowana na stopień służbowy w korpusie [...].

66 Bez wpływu na dokonane mianowanie pozostaje natomiast fakt, że skarżący zajmował stanowisko służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych, w okresie od dnia 1 lutego 1999 r. do dnia 27 stycznia 2002 r., ponieważ miało to miejsce

67 w okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.

68 o Służbie Celnej. Tym samym nie spełniał on wymogów z art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, do mianowania na stopień służbowy w korpusie podoficerów młodszych Służby Celnej.

69 Odnosząc się zaś do mianowania S. M. na stopień służbowy [...] należy wskazać, że nastąpiło to zgodnie z treścią art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej, stosownie do którego określenie stopni służbowych,

70 o których mowa w ust. 2-6, uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia

71 i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Organ dokonując mianowania skarżącego na powyższy stopień służbowy wziął pod uwagę okres służby, jego doświadczenie, wykształcenie z zakresu zadań Służby Celnej, zajmowane stanowisko i posiadany dotychczas stopień służbowy, co wynika z analizy aktach personalnych skarżącego.

72 Chybiony jest ponadto zarzut dotyczący naruszenia zaskarżoną decyzją

73 art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a., art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ organ administracji, rozstrzygając indywidualną sprawę administracyjną może posługiwać się przy wykładni przepisów prawnych budzących wątpliwości bądź

74 w przypadku, gdy jakaś kwestia nie jest wprost uregulowana w przepisach, wskazówkami interpretacyjnymi (wyjaśnieniami) organów nadrzędnych nad organem rozstrzygającym sprawę, zwłaszcza organów centralnych. Także zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest niezasadny, albowiem Szef Służby Celnej rozpatrując odwołanie skarżącego poddał kontroli instancyjnej całość aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r.

75 Reasumując, kontrola zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem, nie daje Sądowi podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ przy jej wydaniu prawa materialnego, ani też naruszenia prawa procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi.

76 Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t .j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

77 Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącej od organu

78 w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 powołanej wyżej ustawy, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 239 pkt 1 lit. d tej ustawy, skarżąca jest zwolniona

79 z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych.