Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2021 r., II SA/Wa 1984/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2021 r., II SA/Wa 1984/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. W. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej A. W. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Prezydent W. wydał w dniu [...] sierpnia 2020 r. zarządzenie nr [...], mocą którego odwołał z dniem [...] sierpnia 2020 r. A. W. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi im. [...] w W.

3 W uzasadnieniu ww. zarządzenia Prezydent W. nadmienił, iż A. W. została wyłoniona na kandydata na stanowisko dyrektora ww. Szkoły w wyniku przeprowadzonego konkursu. Stanowisko dyrektora zostało A. W. powierzone zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Prezydenta W. na okres kadencji od 1 września [...] r. do 31 sierpnia [...] r.

4 Zastępca Prezydenta W., zwrócił się w dniu [...] sierpnia 2020 r. do [...] Kuratora Oświaty z wnioskiem o wyrażenie opinii w sprawie odwołania A. W. z zajmowanego stanowiska.

5 [...] Kurator Oświaty w piśmie z [...] sierpnia 2020 r., (znak: [...]), wydał pozytywną opinię w sprawie odwołania. Uznał, że argumenty wskazane przez Zastępcę Prezydenta W. wskazują na naruszenie przepisów prawa i mogą stanowić podstawę do odwołania dyrektora ze stanowiska, dodał że ocena tych okoliczności należy do kompetencji organu prowadzącego szkołę.

6 Szkoła prowadzi gospodarkę finansową według zasad określonych dla jednostek budżetowych. Obsługę finansowo-księgową, administracyjną i prawną Szkoły prowadzi Dzielnicowe Biuro Finansów Oświaty [...] (dalej: DBFO-[...]) na mocy porozumienia o współpracy zawartego w dniu [...] lipca 2018 r.

7 Kontrola przeprowadzona przez Biuro Kontroli Urzędu W. w Szkole w okresie od [...] do [...] czerwca 2020 r., w zakresie współpracy Szkoły z wybranymi kontrahentami za okres od [...] stycznia 2019 r. do dnia zakończenia czynności kontrolnych dowiodła, iż w Szkole obowiązywały zasady udzielania zamówień publicznych o wartości szacunkowej nieprzekraczającej równowartości kwoty 30 000 euro, wprowadzone Zarządzeniami Dyrektora Szkoły nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. oraz nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r.

8 Zgodnie z postanowieniami ww. regulaminów Zamawiający udziela zamówienia publicznego o wartości szacunkowej nie przekraczającej kwoty 2 300 euro, a od [...] stycznia 2020 r. nie przekraczającej kwoty 5 900 euro w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, w sposób umożliwiający terminową realizację zadań, w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Obecnie obowiązujący zapis regulaminu dopuszcza wydatkowanie kwoty ok. 25 000 zł bez zachowania zasad przejrzystości i konkurencyjności przy wyborze wykonawców, co może skutkować naruszeniem art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.), zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane z zachowaniem zasady oszczędności i uzyskiwania najlepszych rezultatów z poniesionych nakładów.

9 Zgodnie z postanowieniami ww. regulaminów, udzielanie zamówień publicznych przez Szkołę odbywa się na podstawie rocznych planów zamówień, sporządzanych przez kierownika gospodarczego Szkoły w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku i zatwierdzanych przez Dyrektora Szkoły. Stwierdzono, że Szkoła nie przestrzegała wytycznych w tym zakresie, gdyż szacowania planowanych do realizacji w 2019 r. wartości 5 zamówień, od kwoty 2 134 euro do kwoty 11 364 euro, dokonano w okresie od [...] lutego do [...] października 2019 r., natomiast szacowania wartości 1 zamówienia na kwotę 15 620 euro zaplanowanego na 2020 rok dokonano w dniu [...] lutego 2020 r.

10 Sporządzone plany zamówień nie były poprzedzone identyfikacją potrzeb ani udokumentowane analizą zamówień pod kątem ich zasadności i efektywności zlecania zadań podmiotom zewnętrznym, na co wskazuje fakt dokonania oszacowania wartości tych zamówień po terminie sporządzenia planów. W sprawie dokonania szacunkowej wyceny wartości zamówień, po terminie określonym w regulaminie, Dyrektor Szkoły wyjaśnił: "[...] plan zamówień publicznych na 2019 i 2020 rok sporządzany do 31 stycznia każdego roku przygotowywany był przez kierownika gospodarczego szkoły [..] Z wyjaśnień kierownika wiem, że plan ten przygotowywany był od lat w takiej samej formie".

11 W ww. regulaminach określono, że w rocznych planach zamówień ujmuje się postępowania prowadzone w oparciu o przepisy ustawy 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843), postępowania o wartości szacunkowej od 16 000 euro do 30 000, a od 20 stycznia 2020 r. o wartości szacunkowej od 19 000 euro do 30 000 euro. Dopuszczono zatem do nieuwzględniania w planach wszystkich zamówień, jakie Szkoła zamierza zrealizować w danym roku, co może w konsekwencji prowadzić do nieprzestrzegania zakazu dzielenia zamówienia na części lub zaniżania jego wartości w celu uniknięcia stosowania postanowień regulaminu wewnętrznego, tym samym może naruszać obowiązki kierownika jednostki określone w § 8 pkt 5 zarządzenia nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] października 2011 r. w sprawie zasad funkcjonowania kontroli zarządczej w mieście [...] W.

12 Szczegółowej kontroli poddano zamówienia realizowane na rzecz Szkoły przez kontrahentów:

13 1. [...],

14 2. [...],

15 3. [...].

16 W okresie objętym kontrolą Firma "[...]" wystawiła na rzecz Szkoły [...] faktur na łączną kwotę 54 883,30 zł. W 2019 r. przedmiotem prac o łącznej wartości 40 775, 20 zł (równowartość 9 456,80 euro) było wykonanie prac stolarskich, mebli, tablic oraz naprawy mebli. Faktury wystawiono w styczniu (równowartość 3 100,20 euro), wrześniu (1 595,70 euro), październiku (1058,30 euro), listopadzie (887,10 euro) oraz w grudniu (2 815,30 euro). Dokonując wyboru wykonawcy na wykonanie usług stolarsko-meblarskich, pomimo tożsamości przedmiotowej zamówień, Szkoła nie dokonała ich zsumowania w celu ustalenia wartości szacunkowej całego zamówienia i określenia trybu postępowania, w jakim powinien zostać wyłoniony wykonawca. Stosownie do § 8 obowiązujących regulaminów udzielania zamówień publicznych, Szkoła była zobowiązana dokonać ustalenia wartości zamówienia zgodnie z zasadami określonymi w art. 32-35 ustawy Prawo zamówień publicznych, co powinno zostać udokumentowane "Protokołem z szacowania wartości zamówienia", zgodnym z wzorem stanowiącym załącznik do ww. regulaminów. Nie dochowano również wewnętrznych zasad postępowania określonych dla procedury "analiza ofert rynkowych", dla prac które były realizowane w okresie wrzesień-grudzień 2019 r., tym samym naruszono zasady określone w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Sformułowane w wyżej przywołanym przepisie zasady dokonywania wydatków ze środków publicznych mają zapewnić racjonalizację kosztów, oznaczającą wydajność i skuteczność wydatkowania środków publicznych w związku z realizacją zamierzonego zadania. Nie dochowano również podstawowych zasad dotyczących udzielania zamówień, zgodnie z którymi wyboru wykonawców należy dokonywać z zachowaniem równego dostępu do realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych, zapewniając przejrzystość i transparentność prowadzonych postępowań.

17 W dniu [...] marca 2020 r. po przeprowadzeniu postępowania w trybie "rozeznania cenowego" zawarto z ww. podmiotem umowę na kwotę 14 108,10 zł (3 304,50 euro) na wykonanie mebli. Z przedstawionej dokumentacji w sprawie udzielenia zamówienia na wykonanie mebli wynika, że Dyrektor Szkoły wydała kierownikowi gospodarczemu Szkoły polecenie: "[..] proszę pod wskazane niżej adresy rozesłać zapytania dotyczących kosztorysu na wykonanie mebli [..] Firmy zostały wytypowane na podstawie rozeznania w Internecie", wskazując nazwy trzech firm, w tym firmę "[...]". W sprawie wyboru wykonawcy mebli Dyrektor Szkoły wyjaśniła: "Rozeznania cenowego na podstawie ogólnodostępnych źródeł [..] i analizy złożonych ofert rynkowych dokonał kierownik gospodarczy SP [...]. Następnie przedstawił do akceptacji dyrektorowi najkorzystniejszą ofertę, którą dyrektor zaakceptował." Wyjaśnienia złożone przez Dyrektora Szkoły stoją w sprzeczności z pisemnym poleceniem wydanym kierownikowi gospodarczemu i wskazują, że w przypadku wyboru wykonawcy mebli Dyrektor Szkoły jednoosobowo podejmowała decyzję o tym, do których wykonawców przesłać zapytanie w sprawie realizacji zamówienia. W dokumentacji Szkoły stwierdzono brak udokumentowania odbioru mebli od wykonawcy. W sprawie potwierdzenia odbioru przedmiotu zamówienia, Dyrektor Szkoły wyjaśniła: "[..] potwierdzeniem jest faktura podpisana przeze mnie i kierownika gospodarczego i dostarczona do DBFOŚ".

18 Firmie "[...]" zlecano również wykonanie bieżących napraw mebli szkolnych polegających m.in. na montażu nowych zamków w szafach, dokręcaniu i regulacji drzwiczek, wymianie prowadnic w szufladach, wymianie nóg w biurku. Wartość prac wyniosła łącznie 8 143,83 zł brutto. W sprawie wykonywania bieżącej konserwacji mebli szkolnych przez uprawnionych do takich prac pracowników Szkoły, Dyrektor Szkoły wyjaśniła: "(..] W roku szkolnym 2019/2020 organ prowadzący pomniejszył ilość etatów administracji i obsługi o etat konserwatora. Tym samym w zasobach szkoły nie jest zatrudniony wykwalifikowany pracownik, posiadający odpowiednie kwalifikacje do wykonywania napraw. Dozorcy zatrudnieni w szkole nie mają w zakresie swoich obowiązków napraw ujętych w specyfikacji, których dokonała firma [...]". Zdaniem organu wyjaśnienia Dyrektora Szkoły nie znajdują potwierdzenia w zapisach Regulaminu organizacyjnego Szkoły, w którym określono obowiązki pracowników zatrudnionych na stanowisku "dozorca": "systematyczne lokalizowanie usterek oraz częste dokonywanie przeglądów pomieszczeń szkolnych, systematyczne usuwanie usterek oraz wykonywanie bieżących remontów, kontrolowanie [..] wykonywanie prac remontowo-budowlanych niewymagających specjalistycznego sprzętu i przygotowania zlecanych przez Dyrektora Szkoły lub kierownika gospodarczego". Działanie takie wskazuje na niegospodarność w zakresie wydatkowania środków publicznych bądź nieegzekwowanie od pracowników wykonywania przez nich obowiązków służbowych lub też niewłaściwy dobór kadry zatrudnionej na stanowiskach pomocniczych, tym samym brak poszanowania dla celów, zadań i obowiązków nałożonych na kierownika jednostki określonych w § 4 pkt 4, § 7 pkt 4, § 8 pkt 1 zarządzenia w sprawie kontroli zarządczej.

19 W okresie objętym kontrolą firma "[...]" Sp. z o.o. wystawiła fakturę na kwotę 21894,00 zł za wykonanie napraw i renowacji podłóg w trzech salach lekcyjnych o łącznej pow. 150,35 m2. Szacunkowa wartość zamówienia zwalniała Szkołę z przeprowadzenia postępowania w trybach określonych w ustawie – Prawo zamówień publicznych. Wykonawcę zamówienia wyłoniono po przeprowadzeniu rozeznania cenowego, w oparciu o procedurę określoną w wewnętrznym regulaminie Szkoły. W dniu [...] kwietnia 2020 r. kierownik gospodarczy wysłał zapytanie ofertowe do trzech firm, nie określając terminu składania ofert. W dokumentacji Szkoły znajdują się oferty:

20 1. "[...], z ceną 20 250 zł (netto); z wydruku korespondencji przesłanej drogą elektroniczną wynika, że ofertę złożono [...] kwietnia 2020 r.,

21 2. "[...], z ceną 17 800 zł (netto), oferta datowana na [...] kwietnia 2020 r.,

22 3. "[...], z ceną 21750 zł (netto), brak daty sporządzenia/przesłania oferty.

23 Najniższą ofertę przedstawiła firma [...] Sp. z o.o. Umowę z wykonawcą zawarto w dniu [...] kwietnia 2020 r. Stwierdzono, że umowa została kontrasygnowana przez Głównego Księgowego DBFO-[...] w dniu [...] maja 2020 r., tj. 6 dni po jej podpisaniu, czym nie dochowano postanowień § 2 ust. 2 pkt 2 porozumienia zawartego między Szkołą a DBFO-[...]. Z obszernych wyjaśnień złożonych przez Dyrektora Szkoły w sprawie braku kontrasygnaty Głównego Księgowego DBFO-[...] przed przystąpieniem do realizacji umowy wynika, że czynności związane z rozpoczęciem procedury akceptacji umowy Szkoła podjęta [...] kwietnia 2020 r. oraz "[...][...].04.2020 r. pracownik szkoły rozmawiała z pracownikiem DBFO[...] panią [...], która potwierdziła że umowa zostanie parafowana przez główna księgową (..]". Z powyższych wyjaśnień wynika, że decyzja o wyborze firmy "[...]" Sp. z o.o. została podjęta [...] kwietnia 2020 r., jeden dzień po złożeniu oferty przez ww. podmiot, oraz trzy dni przed dniem złożenia oferty przez wykonawcę "[...]" Zakład Remontowo-Budowlany. Działania Szkoły w tym zakresie naruszyły zasady określone w art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych oraz cele, zadania i obowiązki nałożone na kierownika jednostki określone w § 4 pkt 1, § 7 pkt 1, § 8 pkt 4 i 5 zarządzenia w sprawie kontroli zarządczej. Świadczą także o nieprzestrzeganiu zasady konkurencyjności w dostępie do realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych. W umowie strony ustaliły, że wykonawca przystąpi do prac w terminie od [...] kwietnia 2020 r., przedmiot umowy zostanie wykonany w terminie do [...] maja 2020 r. Protokół końcowego odbioru robót sporządzono w dniu [...] maja 2020 r. (1 dzień przed uzyskaniem kontrasygnaty Głównego Księgowego DBEO-[...]). Odbioru prac bez zastrzeżeń, w imieniu zamawiającego, dokonała jednoosobowo Dyrektor Szkoły.

24 Ustalenia kontroli wskazują, że działania Dyrektora Szkoły w przypadku wyboru wykonawcy mebli oraz wykonawcy remontu podłóg w salach lekcyjnych, naruszają ład finansów publicznych określony w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i stoją w sprzeczności z realizacją celów kontroli zarządczej określonych w art. 68 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o finansach publicznych oraz § 4 pkt 1 i 4 zarządzenia w sprawie kontroli zarządczej. Wskazują również na uniemożliwienie wykonywania obowiązków służbowych przez kierownika gospodarczego, wynikających z Regulaminu organizacyjnego Szkoły oraz dokumentu z dnia 1 października 2018 r. pn. "Zadania i obowiązki kierownika gospodarczego", a także postanowień § 9 ust. 1 Regulaminów udzielania zamówień publicznych o wartości szacunkowej nieprzekraczającej równowartości kwoty 30 000 euro, a tym samym niedopełnienie przez Dyrektora Szkoły obowiązku wynikającego z § 8 pkt 1 zarządzenia w sprawie kontroli zarządczej oraz brak poszanowania do wykonywania obowiązku określonego w § 7 pkt 4 zarządzenia.

25 Warunkiem zrealizowania umowy było również złożenie przez Wykonawcę gwarancji na wykonane pracy. W dokumentacji Szkoły znajdowała się "Gwarancja na wykonane roboty posadzkarskie" podpisana przez firmę "[...]" z H. W sprawie faktycznego wykonawcy napraw i renowacji podłóg, Dyrektor Szkoły oparła swoje wyjaśnienia na korespondencji mailowej skierowanej – w toku kontroli – do firmy "[...]" Sp. z o.o., która oświadczyła: "Wykonawcą zgodnie z podpisaną umową [...] jest [...] Sp. z o.o. i potwierdzam pisemnie, iż gwarancja jest po naszej stronie [..] dokument z firmy [...] został omyłkowo przesłany do Pani."

26 Podczas przeprowadzenia oględzin sal lekcyjnych, w których prowadzono prace renowacyjne podłóg, kontrolujący nie był w stanie stwierdzić, czy przedmiot umowy w zakresie "renowacja cokołów i ich lakierowanie lakierem w połysku pół mat" został faktycznie zrealizowany, w ocenie kontrolującego stan cokołów jest nieestetyczny. Również w tym przypadku. Dyrektor Szkoły powołała się na korespondencję z firmą [...] Sp. z o.o., która oświadczyła: "potwierdzam wykonanie prac [...] dotyczących renowacji cokołów i ich lakierowanie lakierem w połysku pół mat".

27 Organ negatywnie także ocenił przeprowadzenie postępowania na wyłonienie wykonawcy zadania "naprawa i renowacja podłóg", a także jego realizację. Przedmiot działalności dwóch oferentów, do których skierowano zapytanie o cenę, nie był związany z zakresem prac przeprowadzanych w Szkole. Cena za jaką usługa została wykonana, tj. za m2 za 118,39 zł (netto), przy powszechności i dostępności usług cyklinowania i lakierowania podłóg na rynku [...] – gdzie jak ustalono wtoku czynności pokontrolnych waha się od 70 zł do 100 zł – jest niewspółmiernie zawyżona. Przywołane powyżej fakty i wyjaśnienia w sprawie prowadzonych robót remontowych podłóg, mogą wskazywać, zdaniem organu, na brak należytego nadzoru ze strony Szkoły nad prawidłową realizacją prac przez wykonawcę zadania.

28 W okresie objętym kontrolą Firma "[...]" – Usługi psychologiczno-pedagogiczne wystawiła 14 faktur na łączną kwotę 43 380 zł, w tym w 2019 r. wydatki wyniosły 8 700 zł, natomiast w okresie styczeń - marzec 2020 roku wydatkowano 34 680 zł. Zgodnie z treścią faktur przedmiotem świadczonych usług było przeprowadzenie cyklu szkoleń i warsztatów psychoedukacyjnych dla nauczycieli, uczniów i rodziców. W sprawie wyboru firmy "[...]" Dyrektor S2koły wyjaśniła: "[..] Taki projekt był możliwy do zrealizowania tylko przez firmę "[...]". Z rozeznania rynku wiem, że nie było innych podobnie współpracujących firm, które umiałyby poprowadzić całoroczny projekt zgodnie z naszymi potrzebami [..] Wybór wykonawcy nastąpił na podstawie wybrania jedynej, spełniającej wymogi, oferty przedstawionej przez firmę [...]". (...) "Współpraca z firmą [...] rozpoczęła się wiele lat temu (..]". Na podstawie wystawionych faktur, po analizie przedłożonych list obecności zajęć uczniów na zajęciach edukacyjnych oraz danych przedstawionych przez Dyrektora Szkoły w sprawie dni, w których przeprowadzano zajęcia, stwierdzono:

29 - w dwóch przypadkach nie przedłożono dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie warsztatów z uczniami – dot. faktur nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. i nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. na łączną kwotę 6 000 zł,

30 - dwa z czterech warsztatów będących przedmiotem usługi wynikającej z faktury nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. na kwotę 1500 zł, zostały przeprowadzone 7 dni po wystawieniu faktury, gdyż jak wynika z informacji złożonej przez Dyrektora Szkoły, warsztaty odbyły się w dniu [...] marca 2019 r., na wydruku dot. obecności uczniów na zajęciach edukacyjnych zamieszczono adnotację o następującej treści: "4 warsztaty odbyty się bez wychowawcy (wychowawca nieobecny) dlatego nie ma wpisów w dzienniku",

31 - dwa z pięciu warsztatów będących przedmiotem usługi wynikającej z faktury nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. na kwotę 1 900 zł, zostały przeprowadzone 2 i 9 dni po wystawieniu faktury, gdyż jak wynika z informacji złożonej przez Dyrektora Szkoły warsztaty odbyły się w dniach [...] i [...] maja 2019 r.,

32 - rozbieżności w zakresie terminu przeprowadzenia warsztatów dia nauczycieli, gdyż w celu potwierdzenia wykonania usługi wynikającej z faktury nr [...] z dnia [...] października 2019 r. na kwotę 2 300 zł, przedłożono listę obecności z posiedzenia rady pedagogicznej w dniach [...]-[...] października 2019 r., natomiast z danych przekazanych przez Dyrektora Szkoły wynika, że warsztaty zostały przeprowadzone w dniu [...] października 2019 r.,

33 - w przypadku potwierdzenia wykonania usługi (przeprowadzenie warsztatów/zajęć edukacyjnych) wynikającej z 10 faktur na łączną kwotę 24 900 zł w przedłożonych listach obecności nie odnotowano informacji kto i kiedy przeprowadził zajęcia, tematów zajęć bądź numeru klasy oraz imion i nazwisk uczniów uczestniczących w zajęciach.

34 Ponadto Dyrektor Szkoły przedłożyła w toku kontroli korespondencję kierowaną do niej od wychowawcy jednej z klas oraz przedstawiciela rodziców (trójki klasowej) dwóch klas, stanowiącą podziękowania za przeprowadzenia warsztatów. Okazano również "Sprawozdanie – warsztaty psychologiczne T. W. w klasie [...] w roku szkolnym [...]" sporządzone przez wychowawcę jednej z klasy, zgodnie z którym "Warsztaty odbywały się w październiku 2019 r.", natomiast zgodnie z danymi wynikającymi z faktur, przedłożonych list obecności uczniów na zajęciach edukacyjnych oraz danych przedstawionych przez Dyrektora Szkoły, nie udokumentowano przeprowadzenia warsztatów z uczniami Szkoły w październiku 2019 r.

35 Ustalenia kontroli ujawniły, że dzienniki zajęć prowadzone są w sposób nierzetelny, uniemożliwiający potwierdzenie odbiorców szkoleń i warsztatów psychologicznych i psychoedukacyjnych dla wychowawców i uczniów, ponadto prowadzone są niezgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie sposobu prowadzenia przez publiczne przedszkola, szkoły i placówki dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej oraz rodzajów tej dokumentacji. Działania Dyrektora Szkoły mogą wskazywać na niegospodarność w zakresie dysponowania środkami publicznymi, w szczególności w zakresie nie udokumentowania wykonania usługi na łączną kwotę 6 000 zł, które Szkoła wydatkowała na podstawie faktur nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. i nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. Liczne rozbieżności w dokumentowaniu obecności na szkoleniach uniemożliwiają ustalenie stanu faktycznego w zakresie liczby przeprowadzonych zajęć, osób biorących udział w zajęciach, osób prowadzących zajęcia i terminów ich przeprowadzenia.

36 W sprawie prowadzenia zapisów w dziennikach zajęć w sposób niezgodny z ww. rozporządzeniem Dyrektor Szkoły wyjaśniła: "(...) przygotowując [na potrzeby kontroli] listy i obecności wydrukowane z dziennika elektronicznego LIBRUS potwierdzające udział dzieci w warsztatach zauważyłam, że zdarzały się sytuacje iż data na fakturze była inna niż na wydruku. Z rozmów wyjaśniających z wychowawcami oraz prowadzącymi warsztaty uzyskałam wyjaśnienia, iż zdarzało się że warsztaty były w ostatniej chwili przekładane na inny termin. [..] Są to drobne niedociągnięcia, które jednak w całości nie powinny mieć wpływu na obraz przeprowadzanego projektu [..] Oświadczam, że zajęcia prowadzone z dziećmi i nauczycielami odbywały się głównie w czasie pobytu dzieci w szkole, czasem przed lekcjami czasem po lekcjach. Nauczyciele wraz z prowadzącymi na bieżąco ustalali dni i godziny spotkań tak aby nie kolidowały z innymi ważnymi zajęciami lekcyjnymi i poza lekcyjnymi. [..]. Ja osobiście potwierdzam udział wszystkich wymienionych osób w tych warsztatach ponieważ osobiście nadzorowałam te działania [..]."

37 Prezydent W. podkreślił, że z powyższych względów uznać należy, że A. W. Dyrektor Szkoły poprzez swoje działanie na stanowisku dopuściła się naruszenia prawa, w szczególności ustawy o finansach publicznych. Stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują i w dalszym ciągu mogą powodować destabilizację w funkcjonowaniu jednostki oświaty, zwłaszcza w aspekcie finansowym.

38 A. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zarządzenie Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...].

39 Skarżąca zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego:

40 - art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt. 5 w zw. art. 11a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 66 ust. 1 pkt. 2 ustawy - Prawo oświatowe poprzez złamanie zasady praworządności w podejmowaniu decyzji będącej przedmiotem zaskarżonego zarządzenia do czego organ na mocy art. 6 k.p.a., był zobowiązany, co skutkowało wydaniem aktu prawnego z rażącym naruszeniem prawa.

41 Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia i przywrócenia do pełnionych obowiązków oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

42 W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. otrzymała zalecenie pokontrolne, w których to uzyskała 30 dniowy termin na ustosunkowanie się do wskazanego pisma. W dniu [...] sierpnia 2020 r. organ wydał zarządzenie odwołujące ją ze stanowiska. Zatem odebrano stronie prawo do obrony i ustosunkowania się do okoliczności wskazanych w protokole pokontrolnym. Działanie organu należy uznać za celowe i zmierzające do usunięcia skarżącej ze stanowiska.

43 Prezydent W. już w dniu [...] sierpnia 2020 r. wystąpił do [...] Kuratorium Oświaty celem uzyskania opinii odnośnie odwołania skarżącej ze stanowiska. Organ nie zamierzał wysłuchać strony odnośnie uchybień jej zarzucanych. Zawarte w dokumentach zarzuty pokontrolne były pierwszymi w dotychczasowej pracy. Organ nie dał skarżącej prawa do wypowiedzenia się odnośnie zarzutów.

44 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

45 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

46 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 przywołanej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

47 Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 §1 P.ps.a.).

48 Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie stało się zarządzenie nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie odwołania dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi im. [...] w W. z zajmowanego stanowiska. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020 poz. 713 z późn. zm.), dalej u.s.g. oraz art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. 2020 r. Nr 59, poz. 910 z póź. zm.).

49 Przystępując do merytorycznej oceny legalności zaskarżonego zarządzenia, stwierdzić należy, że podnoszone w skardze zarzuty są zasadne, a zarządzenie nie odpowiada prawu. Zaskarżone zarządzenie Prezydenta W. zostało bowiem podjęte z naruszeniem przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, polegającym na wydaniu zarządzenia mimo braku wykazania zaistnienia okoliczności mieszczących się w ustawowych "przypadkach szczególnie uzasadnionych", które uprawniałyby do odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

50 Zgodnie z tym przepisem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten, jako stwarzający gwarancję dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli musi być stosowany w sposób wyjątkowo rozważny. Jeśli bowiem ustawodawca dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników (w tym przypadku nauczycieli) ustanawia szczególne i rygorystyczne gwarancje, to należy dołożyć wszelkich starań, by te gwarancje rzeczywiście funkcjonowały i były respektowane w praktyce (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r. I PK 103/03, OSNP z 2004 r. Nr 21, poz. 371). Ocena, czy w danej sprawie przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione, mieści się w kompetencji organu prowadzącego szkołę, jednak nie może mieć ona charakteru dowolnego i arbitralnego.

51 Należy zwrócić uwagę, że sformułowanie "przypadki szczególnie uzasadnione" stanowi pojęcie niedookreślone i nie może być poddane wykładni rozszerzającej z uwagi na fakt, że odwołanie dyrektora w ww. trybie ma dotkliwe skutki dla osoby odwoływanej i może być stosowane jedynie wyjątkowo. "Szczególnie uzasadnione przypadki" to sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Natomiast przesłanki typu: negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły lub gospodarki finansowej szkoły, konflikt z organem prowadzącym lub gronem pedagogicznym, "wotum nieufności" uchwalone przez radę pedagogiczną nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" z 1997 r., nr 2 poz. 53; wyrok NSA z dnia 19 września 2001 r., sygn. akt II SA 1657/2001; wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05; wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2018/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 609/11; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1971/2011. Wyrok WSA w Krakowie z 11 października 2018 r., syn. akt III SA/Kr 403/18.)

52 Użyty w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy zwrot przypadki szczególnie uzasadnione, jakkolwiek stanowi pojęcie nieostre, to sprowadza stosowanie tego przepisu do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych, w których organ odwołujący ma pełne prawo ocenić, że dalsze kierowanie szkołą, placówką lub jej wyodrębnioną organizacyjnie częścią stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia . Chodzi o taką sytuację, w której działanie lub zaniechanie dyrektora szkoły mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem powoduje destabilizację w realizacji funkcji szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. Muszą zachodzić takie okoliczności, które obiektywnie powodują destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym jednostki oświatowej kierowanej przez nauczyciela, a jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. Podkreśla się w orzecznictwie brak podstaw do zastosowania instytucji z art. 66 ust. 1 pkt. 2 ustawy w okolicznościach, które powinny raczej stanowić przesłankę negatywnej oceny pracy i ewentualnego dalszego odwołania w innym trybie. W taki sposób oceniano w orzecznictwie m.in. naruszenie zasad gospodarki finansowej czy też brak należytego nadzoru nad organizacją i funkcjonowaniem szkoły. Organ prowadzący ma obowiązek starannego uzasadnienia rozstrzygnięcia oraz zapewnienia odwoływanemu ze stanowiska możliwości wypowiedzenia się na każdym etapie procedury.

53 Oznacza to, że w uzasadnieniu aktu odwołującego danego nauczyciela z zajmowanego stanowiska dyrektora szkoły ocena ta musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Zaniedbania po stronie nauczyciela, które mają prowadzić do odwołania go ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą być wykazane w postępowaniu poprzedzających podjęcie takiego aktu. W uzasadnieniu zaś samego aktu odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły, muszą zostać szczegółowo wskazane zarzucane mu nieprawidłowości oraz winno zostać przekonująco umotywowane na czym polega "szczególne uzasadnienie" danego przypadku i dlaczego w okolicznościach danej sprawy organ skorzystał z przyznanych mu ustawowo kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1972/11,LEX nr 1166066).

54 Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika także z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7). W orzecznictwie sądów administracyjnych, w odniesieniu do aktów odwołujących dyrektorów szkoły ze stanowiska podkreśla się, że akty takie powinny być odpowiednio uzasadnione, przy czym istotne są wywody i argumentacja prawna zawarta bezpośrednio w uzasadnieniu podjętego aktu (por. IV SA/GI 986/10, I OSK 314/11). Podkreślić przy tym należy, że skutki prawne wywołuje zarządzenie, a nie późniejsze pisma wyjaśniające, czy też skarga do sądu administracyjnego.

55 Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zarządzenia nr [...] Prezydenta W. nie daje podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniał "przypadek szczególnie uzasadniony", o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe.

56 Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia organ stwierdził, że skarżąca "poprzez swoje działania na stanowisku dopuściła się naruszenia prawa, w szczególności ustawy o finansach publicznych". Organ podkreślił, iż stwierdzono uchybienie procedury, które w dalszym ciągu mogą powodować destabilizację w funkcjonowaniu jednostki oświaty, zwłaszcza w aspekcie finansowym.

57 Jako uzasadnienie przytoczonej konkluzji organ wskazał wyniki szczegółowej kontroli zamówienia realizowanych przez trzech różnych kontrolerów, a mianowicie firmę "[...],[...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. i firmą "[...]" z siedzibą w O. Organ stwierdził, iż skarżąca dokonując wyboru wykonawcy na wykonanie usług między innymi stolarsko-malarskich (firmy "[...]"[...]), nie dokonała ich z sumowania w celu ustalenia wartości szacunkowej całego zamówienia i określenia trybu postępowania, w jakich powinien zostać wyłoniony wykonawca.

58 Ponadto w przypadku wyboru wykonawcy mebli – firmy "[...]"[...] – Dyrektor Szkoły jednoosobowo podejmowała decyzję o tym do których wykonawców przesłać zapytanie w sprawie realizacji zamówienia, a w dokumentach Szkoły stwierdzono brak udokumentowania odbioru mebli od wykonawcy.

59 Skarżąca zleciła firmie "[...]" wykonywanie bieżących napraw mebli szkolnych, pomimo że czynności te leżały w zakresie obowiązków osób zatrudnionych w Szkole na stanowisku dozorcy. Z kolei w umowie pomiędzy Szkołą a firmą [...] Sp. z o.o. brak jest kontrasygnaty Głównego Księgowego DBFO[...] (Dzielnicowego Biura Finansów Oświaty [...]). Prezydent ponadto stwierdził, iż ustalenia kontroli wskazują, że działania Dyrektora Szkoły w przypadku wyboru wykonawcy mebli oraz wykonawcy remontu podłóg w salach lekcyjnych naruszają ład finansów publicznych określony w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i stoją w sprzeczności z realizacją celów kontroli zarządczej określonych w art. 68 ust. 2 pkt 1,2 i 5 ustawy o finansach publicznych oraz par.4 pkt 1 i 4 zarządzenia w sprawie kontroli zarządczej. Wskazano również na uniemożliwienie wykonywania obowiązków służbowych przez kierownika gospodarczego, wynikających z Regulaminu organizacyjnego Szkoły oraz dokumentu z dnia 1 października 2018 r. pn. "Zadania i obowiązki kierownika gospodarczego", a także postanowień par. 9 ust. 1 Regulaminów udzielania zamówień publicznych o wartości szacunkowej nieprzekraczającej równowartości kwoty 30 000 eruo, a tym samym niedopełnienie przez Dyrektora Szkoły obowiązku wynikającego z § 8 pkt 1 zarządzenia w sprawie kontroli zarządczej oraz brak poszanowania do wykonywania obowiązku określonego w § 7 pkt 4 zarządzenia.

60 Co do firmy "[...]" organ wskazał między innymi na prowadzenie dzienników zajęć w sposób nierzetelny, uniemożliwiający potwierdzenie odbiorców szkoleń i warsztatów psychologicznych i psychoedukacyjnych dla wychowawców i uczniów, a także na brak udokumentowania wykonania usługi na łączną kwotę 6000 zł oraz inne rozbieżności w dokumentowaniu obecności na szkoleniach.

61 Powyższe ustalenia prowadzą, zdaniem Sądu, do konkluzji, że zarówno analiza treści uzasadnienia zarządzenia z dnia [...] sierpnia 2020 r., jak i zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, nie pozwalają na przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodził szczególnie uzasadniony przypadek powodujący konieczność odwołania A. W. ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Uchybienia i nieprawidłowości skarżącej w zakresie gospodarowania finansami nie stanowią okoliczności upoważniających do uznania, że mamy do czynienia z sytuacją powodującą destabilizację w realizacji funkcji dydaktycznej, wychowawczej czy też oświatowej szkoły, w której jedynym rozwiązaniem było natychmiastowe, w ciągu roku szkolnego, zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora przez skarżącą.

62 Skorzystanie przez organ z możliwości wynikającej z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy byłoby usprawiedliwione wyłącznie takimi okolicznościami, które obiektywnie powodowały destabilizację pod względem dydaktycznym, wychowawczym czy oświatowym Szkoły kierowanej przez skarżącą i w związku z tym jedyną możliwością zapobieżenia takiej sytuacji było odwołanie skarżącej w trakcie roku szkolnego, w trybie natychmiastowym. Okoliczności takie nie zostały przez organ odwołujący wykazane w podjętym akcie.

63 Zaskarżone zarządzenie zostało więc podjęte z istotnym naruszeniem materialnoprawnej podstawy jego wydania, tj. przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo oświatowe.

64 W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność tego zarządzenia – jak w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a. – jak w pkt 2 wyroku. Na koszty te składał się wpis od skargi (200 zł).