Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2011 r., II SA/Wa 1705/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2011 r., II SA/Wa 1705/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant ref. staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami kraju 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości

Uzasadnienie

2 Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego nr [...] z dnia [...] maja 2010 r., którą to decyzją odmówiono M. B. przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego w Grupie Obserwatorów Sił Zbrojnych RP Misji Obserwatorów Unii Europejskiej w [...], za okres od dnia [...] września 2008 r. do dnia zakończenia tej służby.

3 W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż na podstawie rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP nr [...] z dnia [...] września 2008 r., M. B. został skierowany, z jednoczesnym pozostawieniem na stanowisku służbowym ostatnio zajmowanym w kraju, do wykonywania zadań na stanowisko obserwatora wojskowego misji w Grupie Obserwatorów Sił Zbrojnych RP Misji Obserwatorów Unii Europejskiej w [...]. Podał, iż M. B. pełnił służbę wojskową poza granicami państwa od dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] kwietnia 2009 r.

4 Odmawiając przyznania należności zagranicznej organ stwierdził, iż podstawę prawną rozkazu, na mocy którego skierowano żołnierza do wykonywania zadań na stanowisko Obserwatora, Zespół Obserwacyjny, Grupa Obserwatorów Sił Zbrojnych RP w Misji Obserwacyjnej UE w [...] stanowiły: art. 24 ust. 1 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, § 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140, poz. 1479 z późn. zm.). Jednocześnie stwierdził, iż wyżej wskazana podstawa prawna była nieprawidłowa, ponieważ żołnierze do wykonywania zadań w Grupie Obserwatorów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w [...], zostali skierowani na podstawie postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] września 2008 r. [...].

5 Organ wyjaśnił, iż przedmiotowe postanowienie odwołuje się do przepisów art. 2 pkt 1 lit. b, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1117 z późn. zm.). Mając na uwadze powyższe, a także specyfikę tej misji i charakter wykonywanych zadań, organ stwierdził, że M. B. został skierowany do pełnienia służby w składzie jednostki wojskowej użytej w celu udziału w misji pokojowej, na podstawie wyżej przytoczonych przepisów. Organ wskazał, iż z uwagi na wyżej wskazaną nieprawidłowość w zakresie podania podstawy prawnej Szef Sztabu Generalnego WP rozkazem nr [...] z dnia [...] października 2009 r. dokonał zmiany pkt [...] rozkazu nr [...] Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie skierowania M. B. do wykonywania zadań w Grupie Obserwatorów Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w [...] i określił na nowo podstawę prawną tego rozkazu, tj. art. 24 ust. 1 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Organ wyjaśnił, iż w wyniku dokonanej zmiany podstawy prawnej rozkazu WP nr [...] z dnia [...] września 2008 r. zastosowanie znajduje § 10 pkt 2 i § 13 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa i należność tak określona została już wypłacona skarżącemu.

6 Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. B. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o stwierdzenie nieważności tych decyzji skarżący wniósł o przekazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do rozpatrzenia wniosku opartego na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zw. z art. 264 § 1 tej ustawy, mającego na celu rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w niniejszej sprawie: "czy w postanowieniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] września 2008 r. [...] podstawa prawna została podana prawidłowo?"

7 Nadto skarżący wniósł o przedstawienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie Trybunałowi Konstytucyjnemu następującego pytania prawnego:

8 a) "czy § 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa z dnia 16 czerwca 2004 r., pozostaje lub nie w sprzeczności z § 2 pkt 2 lit. a powyższego rozporządzenia w zakresie uprawnień grupy obserwatorów do należności finansowych wypłacanych na podstawie § 10 pkt 2 cytowanego rozporządzenia?",

9 b) "czy § 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa z dnia 16 czerwca 2004 r., w zakresie w jakim określona grupa obserwatorów wykonuje obowiązki służbowe w charakterze określonym w § 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa z dnia 16 czerwca 2004 roku jest zgodny z art. 32 Konstytucji RP?",

10 c) "czy art. 2 pkt 1 lit. b w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1 postanowienia Prezydenta RP z dnia [...] września 2008 r. [...], w zakresie w jakim określona grupa obserwatorów wykonuje obowiązki służbowe w charakterze określonym w § 2 pkt 2 lit. a cytowanego rozporządzenia jest zgodny z art. 102 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 32 Konstytucji RP?".

11 Skarżący podniósł też naruszenie art. 102 ust. 3 w zw. z art. 102 ust. 1 ustawy pragmatycznej, poprzez błędną ich wykładnię, przez co doszło do bezpodstawnego pozbawienia go należnych ustawowo świadczeń finansowych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa z dnia 16 czerwca 2004 r. Nadto podniósł naruszenie art. 32 Konstytucji, a także § 12 pkt 1 w zw. z § 10 pkt 2 i 3 ww. rozporządzenia, poprzez wadliwą wykładnię postanowienia Prezydenta RP z dnia [...] września 2008 r. [...], przez co skarżący pozbawiony został należnych mu ustawowo świadczeń finansowych.

12 W uzasadnieniu skargi M. B. twierdził, że nie zgadza się z oceną organu, iż status prawny, jaki posiadał podczas pełnienia służby w Misji Obserwacyjnej Unii Europejskiej w [...], kwalifikował go pod każdym względem do statusu żołnierza zawodowego określanego na podstawie § 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia i że tym samym nie był uprawniony do otrzymania należności finansowych, o których mowa w § 12 pkt 1 w zw. z § 10 pkt 2 i 3 rozporządzenia.

13 W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

15 Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej wyrażonych. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

16 Na wstępie podkreślić należy, iż zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, wyrażaną zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, organ administracji wydaje decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie jej wydania (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., wyd. Zakamycze 2009, s. 519).

17 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2000 r. (V SA 283/00, LEX nr 50110) wskazał, iż: "Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydania decyzji".

18 Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym również następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., wyd. CH Beck, Warszawa 2006, s.601-602). Wyjątek od zasady stosowania przed organami administracji ustawy nowej muszą wyraźnie wprowadzać przepisy przejściowe danego aktu prawnego, nakazujące do postępowań wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną stosowanie przepisów dotychczasowych.

19 Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy wskazać, iż zarówno w decyzji wydanej w pierwszej jak i drugiej instancji, organy wojskowe rozstrzygając sprawę w przedmiocie przyznania skarżącemu należności zagranicznej powołują się na nieobowiązujący stan prawny.

20 Jak wynika z osnowy decyzji, podstawą prawną decyzji Szefa Sztabu Generalnego i Ministra Obrony Narodowej stanowiły przepisy § 2 pkt 2 lit. a i § 10 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 z późn. zm.). Przepisy te obowiązywały w dacie wszczęcia przedmiotowego postępowania to jest wówczas, gdy skarżący złożył wniosek z dnia [...] stycznia 2009 r. o przyznanie należności zagranicznej.

21 Tymczasem w dniu 1 kwietnia 2010 r. weszło w życie nowe rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 41, poz. 243).

22 Podkreślić należy, iż nowe rozporządzenie z dnia 5 marca 2010 r. nie zawiera przepisów intertemporalnych (przejściowych), dotyczących spraw wszczętych pod rządami starego rozporządzenia i niezakończonych. Brak przepisów przejściowych powoduje, że od dnia 1 kwietnia 2010 r. we wszystkich sprawach związanych z wypłatą należności pieniężnych, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują tyko nowe przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa. Nowe przepisy inaczej ustalały zasady przyznawania należności pieniężnych oraz określały ich wysokość (por. projekt z dnia 9 września 2009 r. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa opublikowany na www.mon.gov.pl).

23 Organy orzekające w sprawie powinny zatem zastosować nowy stan prawny i na jego podstawie oceniać sytuację prawną skarżącego. W przypadku uznania, iż w przedmiotowej sprawie znajdą zastosowanie przepisy rozporządzenia obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania, lub obowiązujące w czasie odbywania misji, winny wskazać i uzasadnić dlaczego decyzję oparto na przepisach nieobowiązujących w dacie jej wydania.

24 Niezależnie od powyższych uchybień stanowiących samodzielną podstawę do uchylenia decyzji wskazać należy, iż zaskarżone decyzje wydane zostały w oparciu o rozkaz personalny wydany już po powrocie skarżącego z misji i już po wszczęciu postępowania w sprawie wypłaty należności zagranicznej. A mianowicie zaskarżoną decyzję oparto na rozkazie Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] października 2009 r. nr [...], który nie został skarżącemu doręczony. Dodać należy, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji pomija rozważania i ocenę, czy po zakończeniu misji i powrocie do kraju w ogóle dopuszczalnym było (i w oparciu o jakie przepisy) dokonanie zmian rozkazu, na mocy którego skarżący skierowany został na misję, to jest rozkazu Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] września 2008 r. nr [...]. Obydwa ww. rozkazy, zarówno ten którym kierowano skarżącego na misję, jak i rozkaz wydany już po powrocie z misji, odsyłają do różnych przepisów regulujących należność zagraniczną. Obydwa rozkazy odsyłają do art. 24 ust 1 i 3 ustawy pragmatycznej, ale też do innych podstaw rozporządzenia, rzutujących na wysokość należności zagranicznej. Aby więc dokonać oceny legalności decyzji w przedmiocie odmowy wypłaty należności zagranicznej, niezbędnym jest skuteczne wykazanie przez organ na podstawie jakich przepisów, czy obowiązujących w dacie wysłania na misję, czy określonych przez organ po powrocie z misji, wypłacana winna być należność zagraniczna. Podnieść też należy, iż organ odmawiając wypłaty należności zagranicznej nie odniósł się do reguły pacta sunt servanda. Przyjmując, że w stosunkach służbowych powyższa reguła doznaje ograniczeń, nie można jednak było przyjąć, że w tym zakresie uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom z art.107 kpa.

25 Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy .