Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2016 r., II SA/Wa 1661/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2016 r., II SA/Wa 1661/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi C. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) i art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355) Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2015 r. orzekającej stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w O. nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. przyznającej C. M. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w O. w wysokości [...] zł, z powodu rażącego naruszenia przepisu art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

3 W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje.

4 C. M. jest funkcjonariuszem Komisariatu Policji w M., mianowanym do służby stałej w dniu [...] maja 2000 r. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. wymieniony wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w O. przy ul. [...] Komendant Powiatowy Policji w O. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. przyznał zainteresowanemu pomoc na wskazany we wniosku cel. Komendant Wojewódzki Policji w R., po otrzymaniu prawomocnej decyzji zakwestionował zasadność przyznania przedmiotowego świadczenia i w związku z tym dnia [...] marca 2015 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją nr [....] stwierdził nieważność decyzji KPP w O.

5 Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie do Komendanta Głównego Policji domagając się uchylenia przedmiotowej decyzji.

6 Po zapoznaniu się ze zgromadzoną dokumentacją w sprawie organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana zasadnie. Wskazał, że zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień. Natomiast art. 94 ust. 1 stanowi, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.

7 Treść powyższych przepisów wskazuje iż przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, przysługuje pomoc finansowa.

8 W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 864 ze zm.) - ustalenia uprawnień policjanta do pomocy finansowej dokonuje się na dzień złożenia wniosku. Ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do pomocy finansowej winna polegać na zbadaniu, czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, tzn. czy posiadał lokal mieszkalny lub dom nadający się do zamieszkania w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej i czy położony jest w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej.

9 Organ zaznaczył, iż prawo policjanta do lokalu jest wyraźne powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza. Omawiane uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego, względnie pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się policjantowi w następujących sytuacjach:

10 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej;

11 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy;

12 3) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu.

13 Zarówno więc prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, jak i pomoc finansowa udzielona na cel wskazany w art. 94 ust. 1 ustawy, nie przysługują policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wiązać zatem należy tylko z sytuacją, w której policjant spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a takiego lokalu nie otrzymał.

14 Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że C. M. wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na lokal mieszkalny, który nabył w dniu [...] lutego 2014 r. i w którym na dzień złożenia wniosku już zamieszkiwał, co oznacza, że uzyskał lokal przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy. Zakupiony lokal składa się z 4 pokoi o powierzchni mieszkalnej 47,80 m2. Zainteresowany posiada prawo do 5 norm zaludnienia a więc powierzchni mieszkalnej 35-50 m2, tym samym należy uznać, że na dzień złożenia wniosku policjant miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Natomiast przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji wyraźnie wskazuje, że pomoc finansowa przysługuje na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

15 W orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowania jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Zatem w ocenie organu II instancji decyzja Komendanta Powiatowego Policji w O. nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i [...] Komendant Wojewódzki Policji zasadnie stwierdził jej nieważność.

16 Odnosząc się do terminu do złożenia wniosku w sprawie przyznania pomocy finansowej, organ zaznaczył, że pomoc finansowa nie jest świadczeniem udzielanym z urzędu, lecz na wniosek funkcjonariusza. Dopiero po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją można prowadzić postępowanie w sprawie przyznania takiej pomocy. A zatem kwestia, czy dany funkcjonariusz spełnia przesłanki do otrzymania takiego świadczenia, może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia. W tej sytuacji istotne jest przede wszystkim to, czy w dniu złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, tzn. czy miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe.

17 Organ dokonując analizy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza stwierdził, że zgodnie z ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów (...) - przez lokal należy rozumieć lokal służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Mając na uwadze wykładnię tego pojęcia zaznaczył, że mieszkanie oprócz pomieszczeń mieszkalnych (pokoi) powinno być wyposażone w kuchnię, łazienkę, wc oraz w sprawną instalację wodną, kanalizacyjną, grzewczą, elektryczną i gazową. Skoro strona sama oświadczyła, że w przedmiotowym lokalu zamieszkuje, to należało uznać, że lokal ten jest wyposażony w wymienione elementy, tym samym zaspokaja potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza.

18 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie C. M. zarzucił powyższej decyzji:

19 I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 88 ust. 1 , art. 94 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy o policji oraz przepisów § 2 i § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1468 z późn. zm.), polegające na niewłaściwej interpretacji i w efekcie niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów, poprzez przyjęcie, że z uwagi na fakt posiadania przez skarżącego lokalu mieszkalnego w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, nie przysługuje mu prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, podczas gdy:

20 a) z wykładni celowościowej ww. przepisów wynika, iż uzyskanie lokalu przed datą zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji;

21 b) środki na zakup lokalu mieszkalnego skarżący wraz z małżonką pozyskali z udzielonego im kredytu mieszkaniowego i na lokalu tym ustanowili hipotekę umowną;

22 \

23 II. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia , a mianowicie:

24 a) art. 7, art. 77 i art. 80 kpa polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz na dokonaniu jednostronnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a co za tym idzie naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, którą to zasadę przekształcono w samowolę, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż w chwili składania wniosku skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe;

25 b) art. 6 kpa poprzez wydanie orzeczenia niezgodnego z wnioskami, wynikającymi z zebranego w sprawie materiału dowodowego;

26 c) naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez brak wskazania przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej;

27 d) naruszenie przepisów art. 10 § 1 i art. 81 kpa poprzez zaniedbanie przez organ prowadzący postępowanie pouczenia strony o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także obowiązku wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie;

28 e) naruszenie art. 8 kpa przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

29 Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji nr [...] Komendanta Głównego Policji w W. z dnia [...] lipca 2015 r., a także poprzedzającej ją decyzji nr [...] [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. z dnia [...] maja 2015 r.

30 W uzasadnieniu skargi wskazał, iż stanowisko organów, które przyjmują, że skoro złożył on wniosek o przyznanie świadczenia na uzyskanie lokalu już po jego nabyciu to świadczenie takie mu nie i przysługuje jest błędne i sprzeczne z ugruntowaną linią orzeczniczą. Przepisy ustawy o Policji nie przewidują bowiem wygaśnięcia prawa do pomocy finansowej na skutek upływu czasu czy też zrealizowania celu, na jaki pomoc jest przeznaczona, przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie. Art. 94 ust. 1 mówi wprawdzie, że pomoc finansowa przysługuje "na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej", lecz wyrazy te określają cel na jaki pomoc jest przyznawana, w żadnym zaś razie nie limitują czasu, w jakim ma być przyznana i nie uprawniają do wniosku, że może to nastąpić tylko przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej, a nie po jego uzyskaniu (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2004 r., I SA 1724/03, LEX nr 155873). Określenie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego" (art. 94 ust. 1 ustawy o Policji) jest szerokie i odnosi się także do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta (patrz: wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 listopada 1998 r. I SA 743/98, LEX nr 45876). Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 kwietnia 2009 r. (l OPS 7/08 , ONSAiWSA 2009/4/66 ), gdzie stwierdził, iż fakt posiadania lokalu mieszkalnego w czasie składania wniosku nie wyklucza samo przez się przyznania pomocy finansowej. Wobec powyższego stanowisko organów obu instancji jest nieuprawnione, a dokonana przez nie interpretacja przepisów prawa materialnego zbyt wąska i sprzeczna z aktualnym stanem prawnym. Ponadto stwierdził, iż postępowanie zostało przeprowadzone w sposób tendencyjny, uniemożliwiający skarżącemu obronę swoich praw, z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a uchybienia te miały wpływ na wynik sprawy.

31 W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

32 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

33 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

34 Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

35 Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] maja 2015 r. stwierdzającą nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Policji w O. nr [....] z dnia [...] grudnia 2014 r. przyznającej pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

36 Stwierdzając nieważność decyzji organu argumentowały, iż w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej ([...] listopada 2014 r.), skarżący miał już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, gdyż posiadał lokal mieszkalny, który nabył w dniu [...] lutego 2015 r. i w którym na dzień złożenia wniosku zamieszkiwał, położony w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Potwierdzają to dokumenty zgromadzone w sprawie, w tym akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. – umowa sprzedaży lokalu mieszkalnego oraz oświadczenie o ustanowieniu hipoteki. W lokalu tym, jak wynika z treści wniosku o przyznanie pomocy finansowej, skarżący zamieszkał już w marcu 2015 r. Przedmiotowy lokal mieszkalny, położony w O. przy ul. [...] składa się z 4 izb i posiada łączną powierzchnię użytkową [...] m2 i zaspokajał potrzeby mieszkaniowe policjanta i jego rodziny.

37 Zgodzić się należy z organem, że policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, nie przysługują ani prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani pomoc finansowa udzielona na cel wymieniony w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu należy zatem wiązać tylko z taką sytuacją, w której policjant spełnia warunki do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 90 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej, lecz lokalu takiego nie otrzymał. Natomiast jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej w formie przewidzianej przez art. 95 ust. 1 ustawy, to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu, określonego w art. 88 ust. 1 ustawy. W konsekwencji taki policjant nie spełnia również niezbędnej przesłanki przyznania pomocy finansowej określonej w art. 94 ust. 1 ustawy, tj. niezrealizowania prawa do lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 90 ustawy.

38 W przedmiotowej sprawie skarżący uzyskał pomoc finansową przysługującą, jak stanowi przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, na uzyskanie lokalu mieszkalnego w warunkach, gdy lokal mieszkalny już posiadał i w nim zamieszkiwał. Organ nadzoru miał zatem podstawę przyjąć, iż decyzja Komendanta Powiatowego Policji w O. nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, których treść jest jasna i podlega stosowaniu w bezpośrednim rozumieniu.

39 Jak wyżej podano, we wniosku o przyznanie pomocy finansowej skarżący wskazał, że wraz z żoną i dziećmi zamieszkuje w zakupionym lokalu mieszkalnym od miesiąca marca 2014 r. zatem Komendant Powiatowy Policji w O. przyznając pomoc finansową decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nie mógł przyjąć, że rodzina policjanta na chwilę składania wniosku ([...] listopada 2014 r.) miała niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Powyższej oceny nie może zmienić treść znajdującego się w aktach administracyjnych oświadczenia C. M. z dnia [...] listopada 2014 r., iż dwa pokoje wymagają remontu, jeśli nie uwzględni, że zakupione w lutym 2014 r. mieszkanie miało niezbędne wszystkie elementy do zamieszkania i było zamieszkane od marca 2014 r.

40 W orzecznictwie przedmiotu podkreśla się, że przewidziana ustawą pomoc finansowa nie została kształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby przez funkcjonariusza. Nie może być też uznana za dodatkowy przywilej funkcjonariusza. Z żadnego przepisu ustawy o Policji nie wnika aby powyższe świadczenie miało być przyznawane w związku ze spłatą zobowiązań kredytowych zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 554/05, z dnia 13 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1203/05, z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 33/09).

41 Reasumując stwierdzić należy, iż w stanie faktycznym sprawy organy Policji zasadnie uznały, iż pomoc finansowa została udzielona skarżącemu wbrew treści przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, a zatem z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), i zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego nie są zasadne.

42 Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczyło ustalenia, czy decyzja Komendanta Powiatowego Policji w O. z dnia [...] grudnia 2014 r. jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa i w zakresie tej oceny organy Policji nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego. Swoje stanowisko w sprawie organ przedstawił w sposób wyczerpujący w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czyniąc zadość wymogom art. 107 § 3 kpa.

43 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.