Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2010 r., II SA/Wa 1580/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2010 r., II SA/Wa 1580/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA - Iwona Dąbrowska Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant - Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Rady Miasta L. i W. L. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta L. – uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze, – zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu w całości.

Uzasadnienie

2 Wojewoda [...], działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wezwał w dniu [...] października 2007 r. pismem nr [...] Radę Miasta L. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta L. W. L. W uzasadnieniu podano, że wobec Burmistrza oskarżonego o czyn z art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zb. z art. 217 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k., prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] marca 2007 r. sygn. akt [...] utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] września 2007 r. sygn. akt [...], warunkowo umorzono postępowanie na okres próby wynoszący 1 roku. Stosownie zaś do treści art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.), wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności, zaś w myśl art. 2 ust. 2 ustawy, w sprawach nieuregulowanych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.). Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 tej ostatniej ustawy, nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego i w tej sytuacji, według art. 26 ust. 2 cytowanej już wyżej ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, Rada Miasta w L. zobowiązana była do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Burmistrza, po uprzednim umożliwieniu jemu złożenia wyjaśnień, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu, czyli uprawomocnienia się wyroku.

3 Następnie Wojewoda [...] pismem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], mając za podstawę art. 98a ust. 2 cytowanej już wyżej ustawy o samorządzie gminnym, zawiadomił Wiceprezesa Rady Ministrów – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta L. – W. L., w którym stwierdzono między innymi, że w toku wyjaśnień złożonych przez wymienionego, nie zakwestionował on ustaleń wynikających ze wspomnianych już wyżej wyroków.

4 Z kolei w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] adresowanym do Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewoda [...] w nawiązaniu do wspomnianej już wyżej informacji zawartej w zawiadomieniu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] poinformował, że odstępuje od zamiaru wydania wspomnianego w nim zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta L. – W. L. Uzasadniając zaś swoje stanowisko podał, że skoro wymieniony nie figuruje w Krajowym Rejestrze Karnym, to powyższe przesądza o braku podstaw do wydania zarządzenia zastępczego w powyższym zakresie.

5 Następnie Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 98a ust. 2 cytowanej już wyżej ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta L. – W. L. W uzasadnieniu – powołując się na opisany już stan faktyczny i prawny zarówno w wezwaniu z dnia [...] października 2007 r., jak i w zawiadomieniu skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji – podał, że skoro Rada Miejska nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu również pomimo wezwania z dnia [...] października 2007 r., to należało zarządzić, jak w sentencji.

6 W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Rada Miasta L. i W. L. zarzucili zaskarżonemu zarządzeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

7 1. art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta i art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta przez błędne przyjęcie, że Burmistrz Miasta L. – W. L. w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego nie posiadał prawa wybieralności,

8 2. art. 66 i 68 § 4 Kodeksu karnego przez nieuznanie, iż orzeczony w stosunku do Burmistrza okres próby zakończył się,

9 3. art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez wydanie zaskarżonego zarządzenia zastępczego w czasie ustania podstaw prawnych do jego wydania, tj. wydania go w okresie posiadania przez Burmistrza prawa wybieralności.

10 Wobec powyższego wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu natomiast podali, nie kwestionując faktu warunkowego umorzenia postępowania karnego wobec Burmistrza i analizując treść art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz art. 66 § 1, art. 67 § 1 oraz art. 68 § 1 – 3 k.k., że wobec faktu uprawomocnienia się wyroku w dniu 7 września 2007 r. i zakończeniu okresu próby w dniu [...] września 2008 r., wymieniony w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia posiadał prawo wybieralności, a w konsekwencji działanie Wojewody [...] należy uznać za spóźnione, co sam potwierdził w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] adresowanym do Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ponadto pismo to, podane również do wiadomości Radzie Miasta L., zawiera w sobie wszelkie elementy oświadczenia woli i tym samym uzasadnia brak podstaw do wydania zarządzenia zastępczego. Tym bardziej, że zostało ono wydane po upływie 10 miesięcy od daty zakończenia okresu próby i nie ma też znaczenia fakt niemożliwości podjęcia umorzonego postępowania po 6 miesiącach od czasu zakończenia próby.

11 W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że zarządzenia zastępcze mają charakter deklaratoryjny i oznacza to, iż stwierdzają tylko pewien stan rzeczy, który wystąpił z mocy prawa. Innymi słowy mówiąc ani uchwała, ani też zarządzenie nie tworzą nowego stanu, lecz – co prawda – po podjęciu uchwały, jak i po wydaniu zarządzenia zastępczego nowy stan prawny, ale tylko wynikający niejako z "urzędowego" potwierdzenia wcześniejszego stanu, zaś żaden przepis prawa nie przewiduje restytucji mandatu po jego wygaśnięciu.

12 W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2010 r. pełnomocnik Rady Miasta L., powtórzył zarzuty ze skargi akcentując, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie został powiadomiony o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

14 Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

15 Skargi analizowane pod tym kątem zasługują na uwzględnienie. Na samym wstępie jednak stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza i prezydenta miasta, zaś w myśl art. 26 ust. 1 pkt 3, wygaśnięcie mandatu wójta (zatem w niniejszej sprawie burmistrza) następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Z kolei według art. 2 ust. 2, w sprawach nieuregulowanych w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Stąd też na mocy art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. z 2003 r. Dz. U. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), nie mają prawa wybieralności osoby wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, zaś na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów.

16 W rozpoznawanej sprawie tymczasem bezspornym jest, że W. L. pełniąc funkcję Burmistrza Miasta L., dopuścił się popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego i prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w G. [...] z dnia [...] marca 2007 r. sygn. akt [...] warunkowo umorzono wobec niego postępowanie karne na okres roku próby. Nie budzi również wątpliwości fakt, że w dniu wydania zarządzenia zastępczego, W. L. nie figurował już w Krajowym Rejestrze Karnym.

17 Jednakże wbrew zarzutom ze skarg stwierdzić należy i przyznać w tej kwestii rację Wojewodzie [...], że wygaśnięcie mandatu Burmistrza Miasta L. wskutek utraty prawa wybieralności (w dacie zaistnienia zdarzenia określonego normą prawną), a więc z mocy samego prawa (ex lege) i bezwarunkowo, nastąpiło z dniem uprawomocnienia się powyższego wyroku, tj. w wyniku wyroku Sądu Okręgowego w S. [...] z dnia [...] września 2007 r. sygn. akt [...], utrzymującego zaskarżony wyrok sądu pierwszej instancji w mocy. Natomiast stwierdzenie wygaśnięcia mandatu bądź to w drodze uchwały, bądź na wskutek zarządzenia zastępczego zmierza jedynie do potwierdzenia (ex tunc) skutku prawnego zaistniałego z mocy prawa, a zatem ma ono charakter deklaratoryjny.

18 Skoro zaś tak, to w myśl art. 26 ust. 2 cytowanej już wyżej ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, wygaśnięcie mandatu w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1-7 stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu z przyczyn, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5, należy umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień, a uchwałę o wygaśnięciu mandatu wójta w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7, przewodniczący rady gminy niezwłocznie przesyła wojewodzie i komisarzowi wyborczemu (ust. 3). Natomiast zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni.

19 Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że Rada Miasta L. nie wydała stosownej uchwały o wygaśnięciu mandatu Burmistrza, zaś Wojewoda [...] pismem z dnia [...] października 2007 r. wezwał Radę do podjęcia odpowiedniego aktu. Ponieważ powyższe wezwanie okazało się bezskuteczne, to obowiązkiem organu – w myśl art. 98a ust. 2 ustawy – było wydanie zarządzenia zastępczego, jednakże pod jednym bezwzględnym warunkiem, a mianowicie po powiadomieniu o powyższym zamiarze ministra właściwego do spraw administracji publicznej.

20 Analizując tą ostatnią przesłankę zauważyć należy, że rzeczywiście Wojewoda [...] pismem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego, jednakże w kolejnym piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] adresowanym do Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, co następuje: "W nawiązaniu do informacji z dnia [...] listopada 2008 r. (znak jak wyżej) o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta L. – Pana W. L. uprzejmie informuję, iż odstąpiłem od wydawania przedmiotowego zarządzenia zastępczego". Zatem z treści pisma wynika po pierwsze jednoznacznie, że Sekretarz Stanu był upoważniony przez Ministra do powiadomienia go o powyższym fakcie, skoro powołano się w nim na pismo z dnia [...] listopada 2008 r. Po drugie zaś "powiadomienie" zgodnie z wykładnią językową oznacza: "dać komuś znać o czymś, przekazać wiadomość o czymś, donieść, poinformować, zawiadomić" (vide: Słownik języka polskiego pod redakcją Mieczysława Szymczaka, tom II, Warszawa 1979 r., str. 865). W świetle powyższej analizy zatem nie można uznać, że Minister został poinformowany o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego skoro Wojewoda jednoznacznie stwierdził, mimo wcześniejszego powiadomienia z dnia [...] listopada 2008 r., iż "odstąpiłem od wydawania przedmiotowego zarządzenia zastępczego". Reasumując, Wojewoda [...] przed wydaniem zarządzenia zastępczego poinformował Ministra, że nie zamierza wydawać zarządzenia zastępczego i tym samym wydając je, nie wyczerpał przesłanki poinformowania go o jego wydaniu. Wprawdzie na rozprawie przed Sądem pełnomocnik organu powołał się na korespondencję prowadzoną w tej kwestii z Ministrem, jednakże nie jest ona załączona do akt administracyjnych sprawy i pełnomocnik nie dołączył jej również na rozprawie.

21 W tym stanie rzeczy, na mocy art. 148 w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.