Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2011 r., II SA/Wa 1464/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2011 r., II SA/Wa 1464/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy oddala skargę

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował J. M. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] Służby Celnej.

3 W odwołaniu od powyższej decyzji, wnoszący zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów prawa w tym zasady praworządności wyrażonej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz bezpośrednio naruszenie art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, czyli art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej. Ponadto odwołujący podniósł, że akt mianowania Dyrektora Izby Celnej narusza art. 7 kpa, przez wydanie go bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jakim jest pełnienie w okresie od [...] października 2005 r. do [...] marca 2007 r. obowiązków Kierownika [...] w Wydziale [...] czyli stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Zarzucono także naruszenie przepisu prawa materialnego, w postaci art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez niezastosowanie go przy rozstrzygnięciu sprawy.

4 Przedstawiając powyższe, wymieniony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz wskazanie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 oraz art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej.

5 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Szef Służby Celnej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w zakresie określenia korpusu.

6 Organ administracji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej, w terminie do dnia 30 listopada 2009 r., wynikał wprost z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Na podstawie wspomnianego przepisu, w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, kierownik urzędu obowiązany był dokonać mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Organ wskazał, że regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego, powstały pod rządami dotychczasowej ustawy.

7 Procedura przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowana została w art. 223 ust. 2 – 6 ustawy. Zadaniem organu było umieszczenie danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska, bądź pełnionych obowiązków. Na zawarty w odwołaniu zarzut naruszenia art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, organ odpowiedział, iż w przypadku odwołującego wymieniony przepis nie mógł mieć zastosowania. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

8 Jak wynika z zebranych w sprawie dokumentów w dniu 30 października 2009 r., czyli bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, odwołujący zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...], nie pełnił też obowiązków na stanowisku związanym z podporządkowaniem funkcjonariuszy lub pracowników. Na uwagę zasługuje fakt, że ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej w art. 17 ust. 1 i ust. 13 nie zalicza stanowiska [...] do kategorii stanowisk kierowniczych. Natomiast art. 223 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej uzależnia od zajmowania wyższego stanowiska kierowniczego, albo stanowiska: kierownika zmiany, referatu oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Stopień służbowy [...] - który odwołujący posiadał bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy - nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie [...] Służby Celnej.

9 Szef Służby Celnej podkreślił, że nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości przez J. M. stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Akta osobowe zawierają dokumenty świadczące o tym, że w okresie od dnia [...] października 2005 r. do dnia [...] marca 2007 r. pełnił obowiązki Kierownika [...] w Wydziale [...] w Izbie Celnej w [...].

10 Zgodnie z przyjętą przez organ interpretacją art. 223 ust. 3 pkt 2, mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, uzależnione jest od zajmowania - bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy - stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. We wskazanym okresie J. M., zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień [...], stąd wniosek, że art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie mógł mieć w opisywanej sytuacji zastosowania. Organ nie zgodził się z sugestią zawartą w odwołaniu, aby użyty w przepisie zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" rozumieć jako odnoszący się do dowolnego okresu, poprzedzającego wejście w życie ustawy o Służbie Celnej.

11 Szef Służby Celnej zaznaczył, że powołany wyżej przepis umieszczony został w Rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W związku z tym reguluje on jedynie sytuacje, które mogą pojawić się na tle wprowadzenia w życie nowych uregulowań. Organ zaznaczył, że celem ustawodawcy było dostosowanie zastanego katalogu stopni służbowych do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej, a jedynie wyjątkowo, w ściśle określonych przypadkach wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, miało stanowić awans. Odmienna interpretacja, zdaniem organu, nie dałaby się pogodzić z zasadami logiki.

12 Podsumowując powyższe, organ uznał, że przytoczone przez J. M. zarzuty nie wpływają na zmianę zaskarżonej decyzji i określenie stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

13 Na powyższą decyzję Szefa Służby Celnej wymieniony złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

14 Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów:

15 - art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację, polegającą na ustaleniu, że skarżący nie spełnia przesłanek do mianowania w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej,

16 - art. 6 kpa, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o akt wewnętrzny kierownictwa czyli interpretację Szefa Służby Celnej,

17 - art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, polegające na nieuwzględnieniu faktu pełnienia przez skarżącego w okresie od [...] października 2005 r. do [...] marca 2007 r. obowiązków Kierownika [...] w Wydziale [...] w Izbie Celnej w [...],

18 - art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów państwa,

19 - art. 10 kpa, poprzez pozbawienie skarżącego czynnego udziału w postępowaniu oraz pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

20 - art. 138 § 1 kpa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie.

21 Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylenie aktu mianowania Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przewidzianych.

22 W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji.

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

24 Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

25 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

26 Podstawowe znaczenie przy badaniu niniejszej sprawy ma rozstrzygnięcie sporu dotyczącego wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Zgodnie z powyższym przepisem, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

27 Aby właściwie zrozumieć użyty w tym przepisie zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy poddać go stosownej wykładni.

28 Przeprowadzając wykładnię językową, dojdziemy do wniosku, że wspomniany zwrot może oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. Wykładnia językowa nie jest jednoznaczna, dlatego konieczne jest odwołanie się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej, które pozwolą uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej przepisu.

29 Zgodnie z zasadą wykładni systemowej, nie jest dozwolona interpretacja przepisów prawa, która prowadzi do sprzeczności z innymi przepisami danej ustawy. Przy wykładni przepisów należy również brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego.

30 Przepisy przejściowe tej ustawy miały zapewnić płynną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych.

31 Budzący najwięcej wątpliwości interpretacyjnych art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, umieszczony został w Rozdziale 14, zatytułowanym "Przepisy przejściowe".

32 W art. 223 ust. 2 – 6, zawarte zostały szczegółowe wytyczne, dotyczące przyporządkowania do określonych korpusów, z uwzględnieniem posiadanych przez funkcjonariuszy celnych stopni służbowych "przed dniem wejścia w życie ustawy". Zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy", należy interpretować w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule.

33 Należy zaznaczyć, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej miała na celu między innymi uporządkowanie zakresu stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych oraz stworzenie korpusów stopni służbowych, zgodnie z wzorem przyjętym w innych służbach mundurowych.

34 Stopnie służbowe określone w art. 8 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, przyporządkowane do określonych korpusów. Wspomniane przypisanie do korpusów nie jest uzależnione od okresu służby, posiadanych kompetencji, doświadczenia, ale jedynie od stopnia, który funkcjonariusze mieli "przed dniem wejścia w życie ustawy". Przepis art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nie pozostawia kwestii mianowania funkcjonariuszy - uznaniu administracyjnemu.

35 Podkreślić należy, że celem opisanej regulacji nie było awansowanie, które uwzględniałoby dotychczasowy przebieg służby, przebyte szkolenia, podniesione kwalifikacje lecz tylko przeniesienie funkcjonariuszy w zakres nowej regulacji prawnej.

36 Przyjmując, że celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej było zapewnienie płynnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych w stosunki kreowane nową ustawą, zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Założenie, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę.

37 Zdaniem Sądu, Dyrektor Izby Celnej w [...], jak i Szef Służby Celnej dokonali właściwej interpretacji przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej uznając, że przepis ten odnosi się jedynie do funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku.

38 Stąd też, wspomniany w skardze zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jakim było zajmowanie przez J. M. stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, nie ma w niniejszej sprawie usprawiedliwionych podstaw.

39 Ani organ, ani tutejszy Sąd nie kwestionuje faktu pełnienia od [...] października 2005 r. do [...] marca 2007 r. obowiązków Kierownika [...] w Wydziale [...] w Izbie Celnej w [...].

40 Jednak okoliczność, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, skarżący nie pełnił wspomnianych funkcji powoduje, że fakt pełnienia w przeszłości stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, nie miał przy wydawaniu decyzji żadnego znaczenia.

41 W skardze z dnia 27 maja 2011 r. J. M. podniósł także zarzut naruszenia art. 138 § 1 kpa, poprzez wydanie przez Szefa Służby Celnej rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego.

42 Przy wyjaśnieniu powyższych wątpliwości, właściwym będzie posłużenie się uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10. W uzasadnieniu powyższej uchwały przytoczony został art. 188 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zgodnie z którym, w trybie postępowania administracyjnego rozpoznawane są sprawy załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, których przedmiotem jest przeniesienie, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienie na niższe stanowisko, zawieszenie w pełnieniu obowiązków oraz zwolnienie ze służby. Sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy rozpatruje zaś spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 188 ust. 1.

43 Na liście wymienionych powyżej kwestii, nie znalazło się roszczenie o mianowanie na wyższy stopień służbowy. Sąd Najwyższy podkreślił, że dla stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. służbach mundurowych, charakterystyczną, szczególną cechą jest podległość służbowa, której znaczny zakres powoduje, iż w tych stosunkach nie ma równorzędności podmiotów. Jak zaznacza Sąd Najwyższy, przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. To przełożony decyduje o mianowaniu na określony stopień służbowy - tym właśnie - objawia się podległość służbowa funkcjonariusza.

44 Sąd Najwyższy potwierdził pogląd dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ochronie prawnej podlega istnienie stosunku służbowego w służbach mundurowych i jego inne istotne elementy, natomiast nie jest nią objęty wniosek o awans na wyższy stopień służbowy, ponieważ takie roszczenie funkcjonariuszowi nie przysługuje. Sprawy wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym uznawane są za należące do zakresu wewnętrznej sfery działania służb, w których prawo do sądu jest ograniczone. Jest to konsekwencją szczególnych cech występujących w służbach mundurowych takich jak: nadrzędność i podrzędność, stosunek służbowy oraz związana z tym dyspozycyjność.

45 Dlatego też, organ wydając decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. zaznaczył, że utrzymuje w mocy zaskarżony akt mianowania w zakresie określenia korpusu.

46 Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 6 kpa, który zawiera wymóg działania na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracji ma obowiązek dokładnego ustalenia, jaki przepis obowiązuje w dniu wydania decyzji. Następnie musi ustalić stan faktyczny, co do którego zastosuje konkretne przepisy. Wywodzi się stąd bezwzględny obowiązek przestrzegania prawa, pozbawiony dowolności interpretacji norm prawnych. Organy administracji w niniejszym postępowaniu respektowały wskazany wyżej obowiązek.

47 Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia art. 8 kpa i art. 10 kpa czyli zasady zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów wykonujących władzę publiczną oraz zasady czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Istotne jest przypomnienie wspomnianych powyżej założeń nowelizacji ustawy o Służbie Celnej, czyli m. in. faktu, iż jej celem było uporządkowanie zakresu stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych oraz stworzenie korpusów stopni służbowych, zgodnie z wzorem przyjętym w innych służbach mundurowych. Przy wspomnianych założeniach ustawowych, organy wydawały decyzje jedynie na podstawie akt osobowych i administracyjnych obrazujących przebieg kariery urzędniczej funkcjonariusza. Akt mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. można określić jako przeniesienie funkcjonariusza z realiów ustawy o Służbie Celnej z 1999 r. w stan prawny opisany ustawą o Służbie Celnej z 2009 r.

48 Z uwagi na powyższe, decyzje podjęte przez Dyrektora Izby Celnej w [...], jak i Szefa Służby Celnej są prawidłowe, gdyż nie stwierdzono naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

49 Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.