Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2016 r., II SA/Wa 1264/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2016 r., II SA/Wa 1264/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Olga Żurawska-Matusiak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - oddala skargę -

Uzasadnienie

2 P. M. wystąpił w dniu [...] marca 2015 r. do Komendanta Głównego Policji o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w latach 2006-2013 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Ponadto poinformował, iż powyższy dokument "zostanie włączony do akt osobowych jako niezbędny do wystawienia zaświadczenia do zakładu Emerytalno-Rentowego MSW, który rozpatrywać będzie ewentualne podwyższenie emerytury policyjnej".

3 Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. na podstawie art. 219 kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia żądanej treści, wskazując, że nie ma on interesu prawnego do żądania jego wydania. Zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest środkiem dowodowym w postępowaniu w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokości świadczeń z tego tytułu. Postępowanie takie wszczynane jest na wniosek funkcjonariusza zwolnionego ze służby.

4 Po rozpoznaniu zażalenia, Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 217 § 2 kpa zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2).

5 Regulacją mogącą stanowić podstawę do żądania wydania przez określone organy administracji stosownego zaświadczenia jest niewątpliwie przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404, z późn. zm.), zgodnie z którym środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. Powyższe zaświadczenie, w myśl § 14 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, wydaje się na żądanie funkcjonariusza. Zaświadczenie takie jest wykorzystywane w postępowaniu dotyczącym ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego oraz wysokości świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia, prowadzonym przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (organ emerytalny).

6 Istotne jest przy tym, że organ emerytalny wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego lub wysokości świadczeń z tego tytułu wyłącznie na wniosek wnioskodawcy lub jego pełnomocnika (art. 32 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...); § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r.). Brak stosownego wniosku osoby uprawnionej uniemożliwia zatem wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego, a w konsekwencji, co oczywiste, wyklucza możliwość prowadzenia postępowania dowodowego z wykorzystaniem środków dowodowych, o których mowa w rozdziale 4 (§13-18) cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r.

7 W świetle powyższego, aby funkcjonariusz mógł skutecznie żądać od organu danej służby (w tym organu Policji), na podstawie § 14 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r., wydania zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia, musi wcześniej zainicjować postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego, w którym żądane zaświadczenie ma być dowodem. Sam zamiar zainicjowania takiego postępowania w bliżej nieokreślonej przyszłości nie uprawnia jeszcze do uzyskania zaświadczenia, które w dacie żądania jego wydania nie jest wymagane przez żaden przepis prawa, a co więcej, może w przyszłości w ogóle okazać się wnioskodawcy zbędne z uwagi na uzyskanie przez niego takiego procentowego wymiaru emerytury, wyliczonego na podstawie posiadanych okresów służby, okresów składkowych i okresów nieskładkowych, w oparciu o art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) , który uniemożliwi podwyższenie tej emerytury z tytułu służby w szczególnych warunkach, tj. na podstawie art. 15 ust. 2 i 3 powołanej ustawy (zgodnie z art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. kwota emerytury bez uwzględnienia dodatków, zasiłków i świadczeń pieniężnych, o których mowa w art. 25 tej ustawy, nie może przekroczyć 75% podstawy wymiaru emerytury).

8 Organ wskazał, iż na podstawie archiwalnych akt osobowych P. M. ustalono, że rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2013 r. wyżej wymieniony został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2013 r. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, z późn. zm.). Dodatkowo stwierdzono, iż przedmiotowe akta osobowe nie zawierają jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej, aby wobec zainteresowanego po dniu zwolnienia ze służby w Policji zainicjowana została procedura dotycząca ustalenia prawa do zaopatrzenia emerytalnego.

9 Tym samym P. M. nie posiada w chwili obecnej interesu prawnego umożliwiającego wydanie żądanego zaświadczenia za jakikolwiek okres służby w Policji.

10 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie Służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W uzasadnieniu skargi podniósł, że takie zaświadczenie jest mu niezbędne do przedłożenia u aktualnego pracodawcy, tj. Wydziału Kadr Centralnego Biura Antykorupcyjnego, dla określenia wysokości świadczenia emerytalnego przyznawanego z Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW, a co za tym idzie, wyliczenia kapitału początkowego dla świadczenia emerytalnego. Tym samym zdaniem skarżącego posiada on interes prawny w wydaniu stosownego zaświadczenia, a organ jest zobowiązany do wystawienia tego dokumentu bez względu na to, kiedy będzie przechodził na emeryturę.

11 W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

13 Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonego postanowienia nie stwierdził, aby Komendant Główny Policji utrzymując w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. naruszył przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zatem nie zasługuje na uwzględnienie.

14 Zgodnie z art. 217 § 1 kpa, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do treści art. 217 § 2 kpa, zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Ustawodawca wskazał jednocześnie w art. 218 § 1 kpa, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W myśl art. 218 § 2 kpa, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 kpa).

15 Podkreślić należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Tym samym nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1778/11, Lex 1311429). Postępowanie, o jakim mowa w art. 218 § 2 kpa spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1518/12, Lex 1452122). W związku z tym interes prawny w żądaniu wydania przedmiotowego zaświadczenia jest związany z postępowaniem w sprawie ustalenia prawa do emerytury policyjnej lub jej wysokości.

16 Wskazać należy, iż interes prawny istniałby po stronie wnioskodawcy wtedy, gdyby konkretny przepis prawa wymagał od niego posiadania zaświadczenia, o które występuje. Źródłem interesu prawnego musi być bowiem ściśle oznaczona norma prawna. Osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wykazać swój interes prawny lub powołać przepis prawny dający podstawę tych starań. Nie jest to jedynie określony formalizm, lecz pewien środek ograniczenia żądania zaświadczeń i posługiwania się nimi. W obrocie prawnym zaświadczenia mogą bowiem pozostawać, niekoniecznie odpowiadając aktualnemu stanowi faktycznemu lub prawnemu po pewnym czasie i wobec tego pewna reglamentacja ich wystawiania spełnia postulat bezpieczeństwa obrotu prawnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2012, s. 695).

17 Zgodzić się należy z organem, że żaden przepis prawa nie nakłada na osobę, wobec której nie toczy się postępowanie związane z ustaleniem prawa do zaopatrzenia emerytalnego, obowiązku posiadania zaświadczenia, o które wnioskuje P. M.

18 Nie można także skutecznie wywodzić istnienia po stronie funkcjonariusza interesu prawnego z faktu rozważania przez niego ewentualnego odejścia ze służby na emeryturę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1184/10, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

19 W ocenie Sądu zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia o pełnieniu służby w latach 2006-2013 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 0,5% podstawy za każdy rok służby, tj. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, odpowiada prawu.

20 Organy nie naruszyły w tej sprawie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa, a także art. 138 § 1 w zw. z art. 144 kpa. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji zawierają wymagane prawem elementy i wyjaśniają zasadność podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W sprawie nie zostały naruszone także przepisy art. 217 § 1 i § 2 oraz art. 218 § 1 kpa.

21 Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.