Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r., II SA/Wa 1075/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r., II SA/Wa 1075/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego oddala skargę

Uzasadnienie

2 Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga J. B. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nr [...] z [...] marca 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego.

3 Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy:

4 J. B. (dalej jako: "skarżąca") od [...] sierpnia 1993 r. była zatrudniona w administracji celnej. Na dzień [...] lutego 2017 r. pełniła służbę w Izbie Celnej

5 w [...] - Referat [...] w [...] na stanowisku [...] Służby Celnej w stopniu [...] celnego.

6 W związku z wprowadzoną od marca 2017 r. reformą administracji skarbowej, skarżąca nie otrzymała propozycji służby lub pracy w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej (zwana dalej także jako: "KAS"), w związku z tym jej stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r.

7 Skarżąca wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwany dalej: "DIAS", "organ I instancji") w przedmiocie nieprzedstawienia propozycji służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...](zwana dalej: IAS). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 2 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 93/17 odrzucił powyższą skargę. Skarga kasacyjna skarżącej od tego orzeczenia została z kolei oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 12 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1367/18.

8 Decyzją znak [...] z [...] stycznia 2020 r., DIAS, działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę

9 o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948, zwana dalej: "u.p.w.KAS."), w związku z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2019 r. poz. 768, zwana dalej: "u.KAS"), stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej z dniem [...] sierpnia 2017 r.

10 Uzasadniając podjętą decyzję DIS wskazał, że w związku z wdrożoną reformą administracji skarbowej w IAS przeprowadzono szczegółowe analizy stanu zatrudnienia uwzględniające przygotowanie merytoryczne pracowników i funkcjonariuszy. Podziału etatów na poszczególne komórki dokonano w oparciu o koncepcję obsady etatowej,

11 z wykorzystaniem dokumentacji, służącej do określenia stanu etatyzacji, uwzględniając konieczność zabezpieczenia najpilniejszych potrzeb etatowych, wynikających

12 z obecnych i przyszłych obszarów działania, proponowane rozwiązania w zakresie alokacji do priorytetowych zadań, wskazane przez Szefa KAS i konieczność dalszego wzmacniania komórek granicznych i realizacyjnych w kontekście walki z luką podatkową. Obsada etatowa została dostosowana do wykonywanych zadań i zmiany struktury organizacyjnej, celem zapewnienia organizacji pracy odpowiedniej do ilości

13 i rodzaju realizowanych zadań.

14 Organ I instancji wskazał, że podejmując decyzję o przedłożeniu lub nieprzedłożeniu propozycji służby/pracy określonym funkcjonariuszom/pracownikom, kierował się ustawowymi przesłankami w powiązaniu z realnymi potrzebami pracodawcy. W związku z faktem, że skarżącej nie przedstawiono propozycji, określającej nowe warunki pełnienia służby, jej stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. W tym też dniu wystawione zostało świadectwo służby.

15 DIAS wyjaśnił nadto, że dokonano analizy przebiegu służby skarżącej (w tym absencję chorobową), która wskazywała na niższy niż wymagany, poziom dyspozycyjności. W związku z powyższym, realizując politykę kadrową na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 9 u.KAS nie przedstawił skarżącej propozycji zatrudnienia/pełnienia służby.

16 W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie:

17 1. art 165 ust. 7 u.p.w.KAS poprzez brak zastosowania w stosunku do skarżącej przesłanek wskazanych w tym przepisie (brak nawet ich rozważenia);

18 2. art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS poprzez zastosowanie w stosunku do skarżącej innych niż wymienione w tym przepisie przesłanek a zatem stosowanie przesłanek pozaustawowych (potrzeb kadrowych, wytycznych Szefa KAS, funduszu płac będącego w dyspozycji DIAS) i tym samym bezprawne wybranie skarżącej jako tej osoby, która nie otrzyma propozycji służby;

19 3. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że istniały przesłanki do braku przedstawienia skarżącej propozycji służby, w sytuacji gdy takowych nie było;

20 4. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które merytorycznie nie spełnia wymogów ustawowych bowiem w ogóle nie tłumaczy ono merytorycznie powodu braku przedstawienia skarżącej propozycji służby z pozycji ustawowych przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS.

21 Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania, że przepis art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS miał w stosunku do skarżącej zastosowanie, podniosła, że niewłaściwie rozpatrzono wskazane tam przesłanki ustawowe albowiem przebieg jej służby, kwalifikacje i miejsce zamieszkania przemawiały w pełni za tym, aby złożyć skarżącej propozycję służby.

22 Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot kontroli w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z [...] marca 2020 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej (zwany dalej: "Szef KAS", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

23 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że DIAS stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej z dniem [...] sierpnia 2017 r. mając na uwadze ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1367/18, oddalającym skargę na bezczynność DIAS w przedmiocie braku złożenia propozycji służby. W uzasadnieniu Sąd wskazał bowiem, że brak przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby wiąże się z wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem [...] sierpnia 2017 r. stosownie do brzmienia art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.KAS. Zgodnie zaś z art. 170 ust. 4 ww. ustawy wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako zwolnienie ze służby.

24 Szef KAS wskazał, że rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego determinowały względy wynikające ze zmian w organizacji funkcjonowania skarbowości i Służby Celnej, tj. utworzenie Krajowej Administracji Skarbowej. Z dniem [...] marca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej tworząca KAS, w ramach której została wyodrębniona Służba Celno -Skarbowa. Zgodnie z art. 165 ust. 3 u.p.w.KAS pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę

25 w izbach celnych albo komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1,

26 z zastrzeżeniem art. 170 u.p.w.KAS, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi

27 w jednostkach organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno - Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby.

28 Szef KAS zauważył, że w art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.KAS wprowadzona została instytucja wygaśnięcia stosunku pracy/służby, w przypadku nie otrzymania przez pracownika/funkcjonariusza propozycji pracy lub służby w terminie do [...] maja 2017 r. Skarżąca do dnia [...] maja 2017 r. nie otrzymała propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS. W konsekwencji braku propozycji

29 w myśl ww. przepisu jej stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. Nieprzedstawienie skarżącej do [...] maja 2017 r. propozycji pracy/służby w KAS znajduje oparcie w przepisach u.p.w.KAS. Ustawodawca pozostawił bowiem kierownikom jednostek organizacyjnych KAS pełne prawo co do tego, komu zostanie przedstawiona propozycja, a w przypadku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, wybór rodzaju zatrudnienia, jaki zostanie zaproponowany poszczególnym pracownikom i funkcjonariuszom danej jednostki, tj. czy będzie to zatrudnienie na podstawie umowy o pracę czy też propozycja pełnienia służby.

30 Organ odwoławczy podniósł, że w jego ocenie uzasadnienie organu I instancji wyjaśnia przyczyny, z powodu których zaniechano przedstawienia skarżącej propozycji pracy/ służby. W wyniku analizy przebiegu służby skarżącej, stwierdzono bowiem niższy niż wymagany poziom dyspozycyjności. Ze zgromadzonej dokumentacji służby oraz zestawienia liczby dni zwolnienia chorobowego wynika, że skarżąca często korzystała z krótkotrwałych zwolnień lekarskich, które niekorzystnie wpływały na organizację pracy komórek, w których pełniła służbę. Nieobecność w służbie komplikowała właściwe planowanie służby na następne miesiące. Tym samym skarżąca nie dawała gwarancji dyspozycyjności jako funkcjonariusz. Brak powyższego wymogu potwierdzony został również przeciwwskazaniem lekarskim do pracy

31 w godzinach nocnych. Każda absencja funkcjonariusza wymaga od kierownika jednostki organizacyjnej powierzenia jego obowiązków w zastępstwie innym funkcjonariuszom, co z kolei wymusza ciągłe zmiany w grafikach służb lub pełnienie służby w godzinach nadliczbowych. Funkcjonariusz podejmując dobrowolnie służbę godzi się na większą dyspozycyjność i podporządkowanie. Dyspozycyjność zaś pociąga za sobą obowiązek wykonywania zadań w miejscu i sposób podyktowany dobrem służby.

32 Szef KAS stwierdził, że DIAS podejmując decyzję wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki, działał w trosce o dobrą organizację służby/pracy, właściwą i terminową realizację zadań ustawowych. Ważąc argumenty dotyczące przebiegu służby skarżącej oraz konieczność zapewnienia właściwej obsady kadrowej w zarządzanej jednostce organizacyjnej wykazał, że interes publiczny zyskał prymat nad interesem prywatnym skarżącej. Dla prawidłowej i terminowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celno - Skarbową istotne jest efektywne wykorzystanie posiadanych zasobów kadrowych przy uwzględnieniu potrzeb i specyfiki poszczególnych jednostek KAS. DIAS, będąc kierownikiem urzędu i realizując jego politykę kadrową podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki. Odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy/służby, aby realizacja nałożonych przez ustawodawcę zadań odbywała się

33 w sposób prawidłowy. Realizując politykę kadrową DIAS ma możliwość oceny kadry pod kątem zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje decyzję czy skorzystać

34 z prawnej możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem lub, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie przedłożyć mu propozycji służby/pracy.

35 W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości. Wniosła nadto

36 o przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi 32 pism i dokumentów (m.in. rekomendacji zespołu nr [...] z [...] maja 2017 r., opinii służbowych, upoważnień, karty wypadku, orzeczeń lekarskich, kart informacyjnych leczenia szpitalnego, zaświadczeń lekarskich).

37 Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej, tj.:

38 1) art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, poprzez akceptację decyzji DIAS w oparciu o ww. przepis

39 i tym samym akceptację faktu braku wręczenia skarżącej propozycji pracy lub służby, pomimo że:

40 - kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania skarżącej przemawiały za wręczeniem propozycji służby w sytuacji gdy posiadała pozytywną rekomendację zespołu powołanego decyzją DIAS nr [...] z [...] maja 2017 r. oraz bardzo dobre opinie przełożonych aktualne w momencie procesu składania propozycji funkcjonariuszom

41 - podana przyczyna w postaci rzekomego braku dyspozycyjności jest nieprawdziwa, jest argumentem sztucznym albowiem ostatnie 2 lata skarżąca pracowała bez żadnych zwolnień, a jedynym okresem dłuższej absencji był rok 2009, kiedy miała wypadek przy pracy (czego dowodzą dokumenty), z powodu którego do dzisiaj ma problemy ze zdrowiem i jest pod stałą opieką [...]

42 - nieprawdziwe są twierdzenia DIAS o tym, że kierował się kryteriami doboru kadry

43 w toku zmian organizacyjnych wymuszających zwolnienia bowiem jeszcze w 2017 r. ogłoszony był nabór na ponad 100 etatów, a w latach 2018-2019 na ponad 150 etatów (w tym w komórkach dochodzeniowo - śledczych [...] Urzędu Celno - Skarbowego w [...] 10 etatów)

44 2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów prowadzącą do wniosku, że prawidłowa była decyzja o niewręczeniu skarżącej propozycji służby i że po stronie skarżącej faktycznie zaistniały zdarzenia (absencje chorobowe) pozwalające uznać, że względy prawidłowego kształtowania kadry realizującej zadania administracji skarbowej oraz zapewnienia sprawnego i efektywnego funkcjonowania izby przemawiają za brakiem wręczenia skarżącej propozycji pracy lub służby oraz błędną ocenę dowodów skutkującą uznaniem, że skarżąca ma niższą niż przeciętna dyspozycyjność służbową, w sytuacji gdy DIAS nie przedstawił na to żadnej bliższej argumentacji, dokumentacji czy wyliczeń, a oparł się jedynie na gołosłownych twierdzeniach

45 3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów i błędne zawierzenie twierdzeniom DIAS o rzekomym limicie etatów (mającym wpływ na sytuację prawną skarżącej) w sytuacji gdy DIAS nie przedstawił na powyższą okoliczność żadnego dokumentu i jest to twierdzenie tylko gołosłowne.

46 W uzasadnieniu skargi skarżąca szczegółowo omówiła ww. zarzuty.

47 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

48 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

49 Skarga podlegała oddaleniu.

50 Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

51 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

52 i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

53 W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem zainteresowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z 12 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1367/18, oddalił skargę kasacyjną skarżącej, złożoną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 2 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 93/17 odrzucającego skargę skarżącej na bezczynność DIAS w przedmiocie braku złożenia propozycji służby. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że brak jest możliwości zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru. Brak przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby wiąże się z wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem [...] sierpnia 2017 r. stosownie do brzmienia art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.KAS. Zgodnie zaś z art. 170 ust. 4 ww. ustawy wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako zwolnienie ze służby.

54 Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

55 Analizując zaskarżone w niniejszym postępowaniu decyzje Sąd stwierdza, że orzekające organy prawidłowo stwierdziły wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej mając na uwadze ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

56 Z dniem [...] marca 2017 r. utworzona została Krajowa Administracja Skarbowa (KAS), która przejęła realizację zadań wykonywanych dotychczas przez kontrolę skarbową, administrację podatkową oraz Służbę Celną. W ramach KAS wyodrębnia się Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze.

57 Pod względem organizacyjnym art. 160 ust. 2 i ust. 4 u.p.w.KAS określiła, że izba skarbowa kontynuuje działalność i staje się izbą administracji skarbowej, a izbę tę łączy się z mającymi siedzibę w tym samym województwie izbą celną i urzędem kontroli skarbowej.

58 W odniesieniu do zasobów kadrowych dotychczasowej Służby Celnej w art. 165 ust. 3 i 4 u.p.w.KAS określiła zasady dalszego zatrudniania dotychczasowych funkcjonariuszy celnych w jednostkach KAS, powołanej w miejsce rozproszonej administracji podatkowej, służby celnej i kontroli skarbowej. Wedle tej regulacji funkcjonariusze celni, pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170 u.p.w.KAS, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę

59 w jednostkach KAS i zachowują ciągłość służby. W sprawach wynikających ze stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe.

60 Na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...] maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Możliwość złożenia dotychczasowym funkcjonariuszom propozycji pracy, określającej nowe warunki zatrudnienia, przewidziana została w ww. ustawie także w art. 167 ust. 2 (w stosunku do funkcjonariuszy pełniących służbę w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych).

61 Zgodnie z art. 170 ust. 2 u.p.w.KAS, funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

62 Stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 u.KAS (komórkach organizacyjnych urzędu obsługującego ministra, Krajowej Informacji Skarbowej, izbach administracji skarbowej i Szkole), wygasają: z dniem [...] sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia [...] maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w opisanych przypadkach traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 u.p.w.KAS).

63 Wszelkie wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania u.p.wwKAS zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że u.p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych, dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Jednym z nich jest właśnie wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 u.p.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 u.KAS. Znaczenie tego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby.

64 W niniejszej sprawie niesporną jest okoliczność, że do dnia [...] maja 2017 r. skarżąca nie otrzymała propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w KAS. W konsekwencji braku takiej propozycji w myśl ww. art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS jej stosunek służbowy wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. W tej sytuacji DIAS stwierdził wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej z dniem [...] sierpnia 2017 r. Ww. rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego.

65 W zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wyjaśniono przyczyny, z powodu których zaniechano przedstawienia skarżącej propozycji pracy/służby. W wyniku bowiem analizy przebiegu służby skarżącej, stwierdzono niższy niż wymagany poziom dyspozycyjności. Organy wskazały, że ze zgromadzonej dokumentacji służby oraz zestawienia liczby dni zwolnienia chorobowego wynika, iż skarżąca często korzystała

66 z krótkotrwałych zwolnień lekarskich, które niekorzystnie wpływały na organizację pracy komórek, w których pełniła służbę. Nieobecność w służbie komplikowała właściwe planowanie służby na następne miesiące. Tym samym skarżąca nie dawała gwarancji dyspozycyjności jako funkcjonariusz. Brak powyższego wymogu potwierdzony został również przeciwwskazaniem lekarskim do pracy w godzinach nocnych. Każda absencja funkcjonariusza wymaga zaś od kierownika jednostki organizacyjnej powierzenia jego obowiązków w zastępstwie innym funkcjonariuszom, co z kolei wymusza ciągłe zmiany w grafikach służb lub pełnienie służby w godzinach nadliczbowych. Funkcjonariusz bowiem podejmując dobrowolnie służbę godzi się na większą dyspozycyjność

67 i podporządkowanie. Dyspozycyjność z kolei pociąga za sobą obowiązek wykonywania zadań w miejscu i sposób podyktowany dobrem służby.

68 Organy obu instancji, podejmując decyzje w sprawie skarżącej, wzięły też pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej DIAS jednostki, działały w trosce

69 o dobrą organizację służby/pracy, właściwą i terminową realizację zadań ustawowych. Ważąc argumenty dotyczące przebiegu służby skarżącej oraz konieczność zapewnienia właściwej obsady kadrowej w zarządzanej jednostce organizacyjnej wskazały, że interes publiczny zyskał prymat nad interesem prywatnym skarżącej. Dla prawidłowej

70 i terminowej realizacji zadań nałożonych na Służbę Celno - Skarbową istotne jest efektywne wykorzystanie posiadanych zasobów kadrowych przy uwzględnieniu potrzeb i specyfiki poszczególnych jednostek KAS. DIAS, będąc kierownikiem urzędu

71 i realizując jego politykę kadrową podejmuje szereg decyzji, które mają wpływ na prawidłowe funkcjonowanie podległej jednostki. Odpowiada za takie zorganizowanie procesów pracy/służby, aby realizacja nałożonych przez ustawodawcę zadań odbywała się w sposób prawidłowy. Realizując politykę kadrową DIAS ma możliwość oceny kadry pod kątem zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. Przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje decyzję czy skorzystać

72 z prawnej możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem lub, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie przedłożyć mu propozycji służby/pracy.

73 Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że DIAS był uprawniony do podjęcia decyzji o nieprzedłożeniu skarżącej propozycji służby/pracy z uwagi na konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej

74 i administracji podatkowej do potrzeb wynikających ze zmian ustrojowych

75 w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na Krajową Administrację Skarbową. DIAS, dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję zatrudnienia lub pełnienia służby, wziął pod uwagę potrzeby organizacyjno-kadrowe podległej jednostki.

76 Skarżąca nie otrzymała propozycji służby lub zatrudnienia w KAS zgodnie

77 z treścią przepisu art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. Konsekwencją zaś braku propozycji,

78 w myśl art. 170 ust. 1 u.p.w.KAS, było wygaśnięcie stosunku służbowego w terminie określonym w tym przepisie, tj. z dniem [...] sierpnia 2017 r.

79 Zdaniem Sądu, w omawianym stanie prawnym sprawy nie ulega wątpliwości, że organ I instancji prawidłowo wydał decyzję w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. Kwestią zasadniczą jest ustalenie, na jakich podstawach prawnych (przesłankach) organ winien oprzeć się, nie przedstawiając funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby.

80 Obligatoryjne i fakultatywne przesłanki zwolnienia ze służby zawarte są w art. 179 i art. 180 u.KAS. Ustawa przepisy wprowadzające KAS zawiera jednak konstrukcję prawną wygaśnięcia stosunku służbowego. W wyniku nie przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby i wydaniu decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby.

81 Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej już wyżej uchwale z dnia 1 lipca 2019 r. I OPS 1/19 wskazał, że w ramach scalania administracji skarbowej następowała konsolidacja podmiotowa na poziomie regionalnym oraz lokalnym izb i urzędów skarbowych, urzędów kontroli skarbowych, izb i urzędów celnych w izby administracji skarbowej oraz w urzędy administracji skarbowej i urzędy celno-skarbowe (por. uzasadnienie do projektu ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, Druk sejmowy nr 826, s. 5). Powstał zatem nowy organ administracji skarbowej, który przejął kompetencje trzech dotychczas istniejących organów. Została zlikwidowana dotychczasowa Służba Celna, a w jej miejsce powołano w ramach KAS nową formację Służbę Celno-Skarbową. Powołując nowe organy administracji skarbowej ustawodawca miał prawo określić nowe warunki pracy lub służby. W konsekwencji uznać należało, że w stosunku do funkcjonariuszy Służby Celnej nie stosuje się więc już dotychczasowych przepisów art. 105 i 106 ustawy z dnia 27 sierpnia 2007 r. o Służbie Celnej (Dz. U.

82 z 2016 r., poz. 1799) określających zasady zwalniania celników ze służby, ponieważ ww. ustawa z dnia 27 sierpnia 2007 r. zgodnie z art. 159 pkt 3 u.p.w.KAS utraciła moc

83 z dniem 1 marca 2017 r. Od tej daty, status prawny funkcjonariuszy zatrudnianych

84 w nowym organie jakim jest KAS statuują zatem wyłącznie przepisy u.p.w.KAS.

85 W ocenie NSA, reforma dotychczas istniejącej administracji skarbowej

86 i powołanie KAS, pozwalała ustawodawcy na wprowadzenie konstrukcji wygaśnięcia stosunku służbowego. Regulacje prawne w tym zakresie nie zostały zakwestionowane w zakresie zgodności z Konstytucją RP przed Trybunałem Konstytucyjnym. Należy więc przyjąć domniemanie ich zgodności z Konstytucją RP. Reforma administracji skarbowej i powstanie nowej formacji w postaci Służby Celno - Skarbowej pozwalała ustawodawcy na zamieszczenie w ustawie klauzuli umożliwiającej odpowiednio dobór kadrowy nowo utworzonej jednostki. Kierowanie się kryteriami zawartymi w art. 179 czy art. 180 u.KAS, dotyczącymi zwolnienia ze służby byłoby zatem nieuzasadnione i ograniczałoby możliwości reorganizacyjne organu. Jednym z elementów tego typu reorganizacji było bowiem odpowiednie dobranie kadry, tak aby była ona jak najbardziej efektywna i nie stanowiła nieuzasadnionego obciążenia dla budżetu. W ocenie NSA należy więc odejść od ściśle sformalizowanych przesłanek zawartych w art. 179 czy art. 180 u.KAS.

87 Powyższe oczywiście nie zwalnia organu z obowiązku wydania decyzji

88 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia stosunku pracy, czy też z obowiązku wskazania racjonalnych, obiektywnych i możliwych do weryfikacji przesłanek nieprzedstawienia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia lub służby. Inna wykładnia wskazanych przepisów sprowadzałaby się do przyjęcia obowiązku organu przyjęcia 100% kadry do nowo utworzonej struktury, bowiem niemal w każdym przypadku organ musiałby przedstawić propozycję zatrudnienia lub służby funkcjonariuszowi.

89 Z treści art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS nie wynika, że po stronie organu leży obowiązek złożenia propozycji pracy/służby każdemu z dotychczasowych funkcjonariuszy. Przedłożenie propozycji służby/pracy zostało pozostawione przez ustawodawcę uznaniu przełożonego, który biorąc pod uwagę całokształt okoliczności, podejmuje określoną decyzję lub przedkłada funkcjonariuszowi określone propozycje.

90 W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie Szef KAS takie przesłanki przedstawił.

91 W przekazanych przez organ odwoławczy aktach administracyjnych sprawy znajdują się też dowody potwierdzające liczne absencje chorobowe skarżącej ze wskazaniem liczby dni w poszczególnych latach służby co niewątpliwie miało wpływ na niższy niż wymagany poziom dyspozycyjności. Tylko przykładowo zauważyć wypada, że w 2014 r. skarżąca przebywała 203 dni, a w 2015 r. - 52 dni na zwolnieniu lekarskim. Nie można też zgodzić się ze skarżącą, że ostatnie 2 lata pracowała bez żadnych zwolnień lekarskich, a jedynym okresem dłuższej absencji był rok 2009, kiedy to miała wypadek przy pracy. Jak bowiem wynika z karty nieobecności pracownika za rok 2017, skarżąca w lipcu oraz sierpniu tego roku również przebywała na zwolnieniach lekarskich, łącznie przez 23 dni.

92 Kwestią zasadniczą w sprawie jest ustalenie wykładni przepisów, sprowadzającej się do odpowiedzi na pytania, czy w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia stosunku służbowego organ musi ograniczyć się do enumeratywnie wymienionych w art. 179

93 i art. 180 u.KAS okoliczności, czy też, z uwagi na reformę struktury i powstanie nowej jednostki, może wyjść poza te przesłanki w zakresie okoliczności, skutkujących wygaśnięciem stosunku służbowego.

94 Opierając się na przedstawionej wyżej wykładni Sąd w niniejszym składzie przyjął tezę, zgodnie z którą reforma systemu i utworzenie nowego organu, zgodność

95 z Konstytucją RP regulacji zawartych w u.p.w.KAS i u.KAS pozwalała na zastosowanie w przedmiotowej sprawie kryterium poziomu dyspozycyjności funkcjonariusza

96 w służbie.

97 W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, że podniesiony

98 w skardze zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 165 ust. 7 nie zasługuje na uwzględnienie.

99 Za niezasadne uznać też trzeba powołane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do naruszenia art. 7

100 art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ w treści uzasadnień podjętych decyzji orzekające w sprawie organy wyjaśniły przesłanki swojego działania, którymi kierowały się przy wydaniu zaskarżonych rozstrzygnięć. Wydane w sprawie decyzje znajdują oparcie

101 w obowiązujących przepisach prawa.

102 Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.