Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2011 r., II SA/Wa 1043/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2011 r., II SA/Wa 1043/11

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Walawski Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J.G. na rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1). uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji, 2). określa, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości

Uzasadnienie

2 Komendant Miejski Policji w S. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. – działając na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 - ze zmianami) – obniżył z dniem [...] marca 2011 r. [...] J.G. dodatek służbowy o 30 % otrzymywanej stawki, tj. o 132 złote miesięcznie. Powyższe organ I instancji uzasadnił faktem przebywania policjanta na zwolnieniach lekarskich i nie realizowaniem przez wymienionego zadań i czynności wynikających z karty opisu stanowiska pracy. Na podstawie art. 108 kpa decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

3 Po rozpatrzeniu odwołania J.G. od rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji, rozkazem nr [...] z [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

4 Organ II instancji wywodził, iż zgodnie z art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia.

5 Art. 104 ust. 3 ustawy o Policji wskazuje, iż policjant pełniący służbę na stanowiskach innych niż wymienione w ustępie 2 art. 104 za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Zasady przyznania dodatku służbowego oraz jego wysokość, a także obniżania i cofania przewidują przepisy rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Zgodnie z § 9 ust. 2 cytowanego rozporządzenia przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Wysokość dodatku nie może przekraczać, zgodnie z § 9 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 4 cytowanego rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., 50 % podstawy wymiaru, stanowiącego sumę należnego policjantowi uposażenia zasadniczego oraz dodatku za stopień w stawce ustalonej dla policyjnego stopnia etatowego odpowiadającego zajmowanemu stanowisku służbowemu. Zdaniem organu użyte w przepisie sformułowania jednoznacznie wskazują na uznaniowość tego składnika uposażenia i uzależnienie go od indywidualnej oceny pracy policjanta. Decyzja w zakresie przyznania, podwyższania i obniżania dodatku służbowego należy do przełożonego właściwego w sprawach osobowych.

6 Organ stwierdził, że odwołanie wniesione przez [...] J.G. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] lutego 2011 roku nie zasługuje na uwzględnienie.

7 Zgodnie bowiem z § 9 ust. 5 cytowanego rozporządzenia MSWiA z dnia

8 6 grudnia 2001 r. w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepis § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6.

9 W myśl § 8 ust. 5 pkt 2 dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań

10 i czynności służbowych obniżyć nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki,

11 z zastrzeżeniem ust. 8.

12 Analiza powołanych przepisów – w ocenie organu - prowadzi do wniosku, że dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Ponadto wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30 % otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza również, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami.

13 Organ podkreślił, że policjant przebywał od dnia [...] grudnia 2010 r. do dnia wydania zaskarżonego rozkazu personalnego przez organ I instancji na nieprzerwanym zwolnieniu lekarskim - łącznie 58 dni - w związku z powyższym

14 w tym czasie nie realizował obowiązków i zadań służbowych. Podczas absencji chorobowej obowiązki skarżącego realizowali inni policjanci. Zdaniem organu długotrwała przerwa w pełnieniu służby i nierealizowanie zadań mają wpływ na wysokość dodatku służbowego. Długotrwała choroba, zdaniem [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, stanowi podstawę do obniżenia dodatku służbowego, gdyż w tym okresie policjant nie wykonuje faktycznie żadnych zadań

15 i czynności służbowych.

16 Organ wywodził, iż zgodnie z art. 121 ustawy o Policji w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia

17 o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. W ocenie organu przerwy w pełnieniu służby i nierealizowanie zadań mają wpływ na wysokość dodatku służbowego.

18 Odnosząc się do zarzutu strony naruszenia przepisów art. 108 kpa, organ stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie rygor został nadany w oparciu o art. 108 § 1 k.p.a. z uwagi na ważny interes służby tożsamy z interesem społecznym. Dodatkowo podkreślono, iż nieracjonalne wydatkowanie środków pieniężnych z budżetu Policji, niezależnie od ich wysokości, w tym wypłacanie policjantowi dodatku służbowego

19 w kwocie nieadekwatnej do faktycznie realizowanych zadań, jest sprzeczne

20 z interesem społecznym oraz interesem służby.

21 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

22 w Warszawie wniósł J.G., zarzucając naruszenie art. 6 k.p.a., 9 k.p.a, 10 k.p.a i naruszanie § 8 i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych

23 i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz naruszenie § 8 pkt 1, 2 i 3 rozporządzenia MSWiA z dnia

24 17 czerwca 2002r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzory formalne opinii służbowej.

25 Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

26 Skarżący motywował, że systemy prawa są zbudowane hierarchicznie. Wobec powyższego, gdy ustawodawca w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji w sposób jednoznaczny uregulował status policjanta w razie choroby, to brak jest podstaw, zdaniem skarżącego, do uzasadnienia, że przebywanie na ciągłym zwolnieniu lekarskim spełnia przesłankę do obniżenia dodatku służbowego na podstawie

27 § 9 ust. 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r.

28 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

29 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

30 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami

31 m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia

32 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

33 Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżony rozkaz personalny nr [...] Wojewódzkiego Komendanta Policji z dnia [...] marca 2011r. jak

34 i utrzymany nim w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] lutego 2011 r. naruszają przepisy prawa materialnego, co skutkowało wyeliminowaniem powyższych decyzji z obrotu prawnego.

35 W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy

36 z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), policjantowi przysługuje dodatek za stopień w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia policyjnego. Na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy (art. 104 ust. 3 ustawy). Przepis 104 ust. 6 ustawy o Policji zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do wydania rozporządzenia, w którym określi, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego.

37 Na podstawie powyższej delegacji, jak również na postawie delegacji wynikającej z art. 101 ust. 2 i art. 102 wskazanej ustawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r.

38 Stosownie do treści § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia, w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6.

39 Problem prawny, jaki powstał na gruncie przedmiotowej sprawy, to rozstrzygnięcie czy rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. może stanowić podstawę do obniżenia dodatku służbowego policjantowi przebywającemu na długotrwałym zwolnieniu lekarskim.

40 W świetle wyżej powołanych przepisów, oczywistym i niebudzącym wątpliwości jest stwierdzenie, że "szczególnie uzasadniony przypadek" powodujący, iż dodatek służbowy może być obniżony dotyczy nienależytego wywiązywania się z obowiązków służbowych, nienależytej realizacji zadań i czynności służbowych, a także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Wskazać więc należy, iż co do zasady istnieje ścisły związek pomiędzy dodatkiem służbowym a sposobem wykonywania obowiązków lub pełnienia służby na stanowisku uprawniającym do jego przyznania.

41 Skarżącemu obniżono dodatek służbowy jednakże ze względu na zupełnie inne od ww. okoliczności, a mianowicie przebywanie na zwolnieniu lekarskim przez okres 58 dni. W tym przypadku zachodzi wprawdzie faktyczne niewykonywanie obowiązków służbowych, ale jest to sytuacja objęta odrębną regulacją prawną

42 w powołanej ustawie o Policji, gdyż zgodnie z art. 121 ust. 1 tej ustawy, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość.

43 Jest to regulacja wyodrębniona spod ogólnej zasady zawartej w art. 104 ust. 4 ustawy o Policji, że policjant może otrzymywać dodatek służbowy za należyte wykonywanie obowiązków służbowych, oznaczająca, że sytuacje określone

44 w art. 121 ust. 1 (choroba, urlop, zwolnienie od zajęć służbowych, pozostawanie bez przydziału) nie mieszczą się w płaszczyźnie należytego, czy nienależytego wykonywania obowiązków w rozumieniu art. 104 ust. 3 ustawy oraz przepisów § 8 ust. 5-7 powołanego rozporządzenia wydanego na podstawie art. 104 ust. 6 ustawy (warunki obniżania lub cofania dodatków do uposażenia, w tym dodatku służbowego).

45 Analiza powołanego art. 121 ust. 1 ustawy o Policji wskazuje ponadto, iż zawarte w tym przepisie sformułowanie "z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość" dotyczy zmian prawnych, a nie faktycznych. Oznacza zatem konieczność uwzględniania w stosunku do policjanta, przebywającego na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby, czy też przebywającego na urlopie, zwolnionego od zajęć służbowych lub pozostającego bez przydziału służbowego, wprowadzanych w tym okresie nowych regulacji prawnych, w tym płacowych.

46 Przepis ten ma charakter ochronny, gwarantujący policjantowi co do zasady zachowanie prawa do uposażenia w dotychczasowej wysokości w okresie w jakim nie pełni on obowiązków służbowych w związku z zaistnieniem szczególnych okoliczności wymienionych w tym przepisie (m.in. w razie choroby).

47 Art. 121 w ust. 2 zawiera, odrębną od upoważnienia z art. 104 ust. 6 ustawy, delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu

48 z ministrem właściwym do spraw pracy, może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach.

49 Powyższe upoważnienie ma charakter fakultatywny.

50 Minister właściwy nie skorzystał do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałoby kwestię obniżania dodatków służbowych tym policjantom, którzy nie wykonują czynności służbowych z przyczyn określonych w art. 121 ust. 1 ustawy.

51 Niewydanie przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych rozporządzenia, o jakim mowa w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji powoduje, że

52 w drodze wykładni przepisów art. 121 i art. 104 tej ustawy do obniżania dodatku służbowego funkcjonariuszowi policji w razie jego choroby, nie można stosować nawet odpowiednio przepisów § 8 ust. 5-8 w zw. z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. wydanego na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 powołanej ustawy o Policji (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1845/10 oraz z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1979/10).

53 Wobec powyższego, w sytuacji gdy ustawodawca w art. 121 ust. 1 ustawy

54 o Policji w sposób jednoznaczny uregulował status (warunki płacowe) policjanta

55 w razie choroby, to brak było podstawy do uznania, iż przebywanie przez skarżącego na zwolnieniu lekarskim przez wskazany powyżej okres spełniało przesłankę do obniżenia dodatku służbowego na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku.

56 Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy

57 z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

58 (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o treść art. 152 powołanej wyżej ustawy.