Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r., II SA/Wa 1031/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r., II SA/Wa 1031/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Iwona Maciejuk (spr.), Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2017 r. nr [...].

Uzasadnienie

2 W dniu [...] marca 2017 r. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek z dnia [...] marca 2017 r. D. C. o udostępnienie informacji publicznej w postaci: danych dotyczących tytułu i wysokości wszelkiej otrzymanej przez K. C. w latach 2008-2014 pomocy publicznej w postaci dopłat unijnych "Płatności bezpośrednie" na prowadzone przez niego gospodarstwo rolne; kserokopii wniosków wraz z załącznikami do nich (w szczególności załącznika obejmującego zgodę współposiadacza gospodarstwa rolnego na otrzymanie dotacji unijnych) za lata 2008-2014 składanych przez K. C..

3 Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją nr [...]

4 z dnia [...] marca 2017 r., powołując się na art. 5 ust. 2, art. 17 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764), zwanej dalej u.d.i.p., art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1512 z późn. zm.), odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych dotyczących ubiegania się przez K. C. o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w latach 2008-2014, w tym: tytułu i wysokości otrzymanej pomocy oraz kserokopii wniosków wraz z załącznikami. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podał, że w wyroku z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2499/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawodawca połączył pojęcie "prywatności" z prawną kategorią osoby fizycznej. "Prywatność osoby fizycznej" jest zatem pewną sytuacją prawną konkretnego człowieka. Jest to pewna korzystna sytuacja prawna podlegająca ochronie chociażby przez to, że informacje mieszczące się w zakresie pojęcia prywatności nie mogą być co do zasady udostępniane (poza wyjątkami ustawowo określonymi) nawet w ramach realizacji publicznego prawa podmiotowego innego podmiotu do uzyskania informacji publicznej.

5 Organ stwierdził, że wskazane we wniosku dane dotyczące ubiegania się przez K. C. o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w latach 2008-2014, w tym tytułu i wysokości otrzymanej pomocy oraz kserokopii wniosków wraz z załącznikami, nie mogą być udostępnione ze względu na prywatność osoby fizycznej, co zostało uregulowane w u.d.i.p. Powołując się na wyrok sądu administracyjnego, organ podał, że w razie uznania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych osób uczestniczących w takim postępowaniu, to wówczas organ winien wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, powołując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy. W ostatnim zdaniu uzasadnienia organ stwierdził, że żądane informacje spełniają opisane powyżej przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej.

6 Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu wskazał, ze żądane informacje stanowią informację publiczną, jednakże zakres tych informacji pozwala na odwołanie się do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. Organ ponowne powołał treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podał, że za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Podniósł, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt ICSK 190/12 wskazał, że do prywatnej sfery życia zalicza się przede wszystkim zdarzenia i okoliczności tworzące sferę życia osobistego i rodzinnego. Szczególny charakter tej dziedziny życia człowieka uzasadnia udzielenie jej silnej ochrony prawnej. Nie znaczy to, że każda informacja dotycząca określonej osoby była informacją z dziedziny jej życia osobistego. Reżim ochrony prawa do prywatności i reżim ochrony danych osobowych są wobec siebie niezależne. Dochodzi przy tym do wzajemnych relacji i oddziaływania tych reżimów, bowiem w określonych sytuacjach faktycznych przetworzenie danych osobowych może spowodować naruszenie dobra osobistego w postaci prawa do prywatności, bądź ochrona prawa do prywatności będzie wymagała sprzeciwienia się wykorzystaniu danych osobowych.

7 Odnosząc się do stwierdzenia, że wnioskodawczyni, tj. D. C. jest żoną K. C., organ stwierdził, że powyższe nie stanowi podstawy prawnej do udzielenia wnioskowanej informacji, z uwagi na fakt, iż pomoc przyznawana producentom w żaden sposób nie odnosi się do wspólnoty małżeńskiej oraz własności działek ewidencyjnych. Kryterium przyznania płatności bezpośrednich stanowi fakt użytkowania gruntów wyszczególnionych we wnioskach składanych do ARiMR. Stroną postępowania w sprawie przyznania płatności jest K.C., a co za tym idzie tylko jemu, bądź wyznaczonemu przez niego pełnomocnikowi, organ może udzielić żądanych informacji. Pomimo że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 ww. ustawy) ich udostępnienie podlega ograniczeniu.

8 Decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi D. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzuciła:

9 1. naruszenie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g oraz art. 14 u.d.i,p poprzez ich błędne zastosowanie, pomimo iż wnioskowane przez skarżącego informacje są informacjami publicznymi i nie podlegają ochronie przed ich ujawnieniem na podstawie art. 5 u.d.i.p,

10 2. ewentualnie niewłaściwe (przedwczesne) zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p, poprzez automatyczne przyjęcie, że nie zachodzi okoliczność wyłączająca ograniczenie prawa do dostępu do informacji publicznej, podczas gdy obowiązkiem organu I instancji było uzyskanie od osoby fizycznej stosownego oświadczenia w tym przedmiocie.

11 W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że dotacja z Unii Europejskiej w postaci płatności bezpośrednich jest informacją publiczną o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit.g u.d.i.p. W odniesieniu do żądania udostępnienia kserokopii wniosków składanych przez jej męża wraz z załącznikami do nich (w szczególności załącznika obejmującego zgodę współposiadacza gospodarstwa rolnego na otrzymanie dotacji unijnych) za lata 2008-2014 podniosła, że oświadczenia te powinny pochodzić od wnioskodawczyni, a ma ona wątpliwości co do prawidłowości i prawdziwości sporządzanych i przedstawionych przez jej męża wniosków o udzielenie dotacji w zakresie jej danych osobowych jak i też wymaganych prawem oświadczeń, które powinna była złożyć jako współposiadacz gospodarstwa rolnego w czasie trwania małżeństwa.

12 Organ wydający decyzję błędnie uznał, że udostępnione informacje podlegają ochronie, gdyż dotyczą one sfery prywatnej beneficjenta pomocy. Dla niniejszej sprawy powinno mieć także znaczenie, że o udzielenie informacji wnioskuje żona, a nie podmiot zupełnie dla niego obcy, a także fakt, że informacja dotyczy częściowo bezpośrednio samej wnioskodawczym, a częściowo dotyczy jej pośrednio, gdyż ma wpływ na jej prawa i obowiązki w toczącym się postępowaniu sądowym. Skarżąca wskazała, że z decyzji organu I instancji nie wynika, aby zwrócił się do K. C. o zajęcie stanowiska w tej kwestii zgody na udostępnienie żądanych informacji. Podniosła, że aktualnie na stronie internetowej Ministerstwo Rolnictwa

13 i Rozwoju Wsi udostępnia dane rolników i kwoty dopłat unijnych otrzymanych od 2014 r.

14 Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik wskazał, że w rozpatrywanym przypadku informacja o uzyskanej pomocy publicznej oraz kserokopie wniosków o jej przyznanie dotyczące K. C., będącego osobą fizyczną, składają się na prywatność tej osoby, nie podlegając tym samym udostępnieniu. Pełnomocnik podał przy tym, że pomoc przy płatnościach bezpośrednich przyznawana jest z uwagi na użytkowanie gruntów rolnych, nie zaś ich własność, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 o płatnościach bezpośrednich (Dz. U z 2016 r., poz. 278). Tym samym, nawet status właściciela gruntu nie daje podmiotowi podstawy dostępu do treści decyzji czy przebiegu postępowania, jeśli to nie on jest wnioskodawcą, a więc stroną postępowania. Pełnomocnik wskazał jednocześnie, że przepisy u.d.i.p. nie gwarantują ochrony prywatności pod warunkiem wystąpienia do danej osoby fizycznej z pytaniem czy rezygnuje z przedmiotowego uprawnienia przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z u.d.i.p. dopuszczalne jest przyjęcie założenia ochrony prywatności osoby fizycznej, bez występowania do niej z pytaniem w tym zakresie.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

16 W sprawie niniejszej decyzje organu oparte zostały na stwierdzeniu,

17 że: po pierwsze, żądane we wniosku informacje stanowią informację publiczną

18 w rozumieniu u.d.i.p., po drugie zaś, że ich udostępnienie podlega wyłączeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na prywatność osoby fizycznej.

19 Odnosząc się do pierwszego aspektu, a zatem stwierdzenia przez organ,

20 że zarówno informacje o tytule i wysokości otrzymanej pomocy publicznej w postaci dopłat unijnych "Płatności bezpośrednie" jak i żądanie kserokopii wniosków wraz z załącznikami o przyznanie płatności bezpośrednich stanowią informację publiczną, Sąd wskazuje, że nie podziela poglądu organu, co do tego, że kserokopie wniosków (wnioski) wraz z załącznikami o przyznanie płatności bezpośrednich stanowią informację publiczną. W ocenie Sądu, wnioski wraz załącznikami o przyznanie płatności bezpośrednich nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., stąd też w zakresie tego żądania wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ powinien jedynie pismem poinformować o tym wnioskodawczynię, a nie wydawać decyzję o odmowie ich udostępnienia. W takiej sytuacji bowiem nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p.

21 Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Odwołując się do tego przepisu oraz art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć,

22 że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p.), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e u.d.i.p.).

23 Wnioski wraz z załącznikami o przyznanie płatności bezpośrednich nie stanowią informacji o sprawie publicznej. Wniosek i załączniki złożone przez osobę wnioskującą o przyznanie płatności bezpośrednich nie są dokumentami urzędowymi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że wnioski tego rodzaju stanowią dokument prywatny (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 360/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 581/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 189/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl) wprost stwierdził, że wnioski podmiotów aplikujących o dofinansowanie, nie stanowią informacji publicznej. Podpisany wniosek wraz z załącznikami o dofinansowanie w ramach płatności bezpośrednich może stanowić dowód na okoliczność, że dana osoba ubiega się o dofinansowanie i złożyła stosowane oświadczenia w tym zakresie, nie stanowi on natomiast informacji o sprawie publicznej. Jest dokumentem prywatnym, które podmiot aplikujący kieruje do organu administracji publicznej (v. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2919/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

24 Natomiast żądanie udostępnienia danych dotyczących tytułu i wysokości dopłat bezpośrednich uzyskanych w latach 2008-2014 przez osobę wymienioną

25 z imienia i nazwiska (podano także adres zamieszkania) we wniosku D. C. z dnia [...] marca 2017 r. stanowi informację publiczną, co prawidłowo stwierdził organ. Informacje te podlegają zatem zasadom udostępniania na podstawie u.d.i.p. Nie ma bowiem wątpliwości, że informacje o wysokości środków finansowych wypłaconych ze środków publicznych w postaci płatności bezpośrednich i tytule, w ramach którego środki te zostały wypłacone, stanowią informację o sprawie publicznej. Dotyczą bowiem majątku publicznego (v. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 47/15, wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Ke 41/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

26 Powołując się jednakże na wyłączenie udostępnienia informacji w tym zakresie z uwagi na prawo do prywatności ujęte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. organ w istocie nie uzasadnił swojego stanowiska, czym naruszył przepis art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy we wskazanym zakresie. Organ nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji, w wyniku czego dokonana przez organ ocena, co do wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jako ograniczającej dostęp do informacji publicznej, musiała być uznana za dowolną (art. 80 k.p.a.). Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa rozstrzygając niniejszą sprawę przede wszystkim nie wziął pod uwagę przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (DZ. U.UE.L.2013.347.549), w tym w szczególności nie uwzględnił przepisów jego art. 111, art. 112 , art. 113, które dotyczą publikacji (ex post) wykazu beneficjentów funduszy, zakresu publikowanych informacji i przypadków, w których państwa członkowskie nie publikują nazwiska beneficjenta (rozumianego, jako imię

27 i nazwisko). Biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 111 ust. 1 lit. a, c, d tego rozporządzenia, państwa członkowskie zapewniają coroczną publikację ex post wykazu beneficjentów funduszy. Publikacja takiego wykazu obejmuje m.in. imię

28 i nazwisko, jeśli beneficjentem jest osoba fizyczna, kwoty płatności dla każdego środka finansowanego przez fundusze, jakie każdy beneficjent otrzymał w danym roku budżetowym; charakter i opis środków finansowanych przez którykolwiek

29 z funduszy ze wskazaniem, z którego z funduszy przyznano płatności, o których mowa w lit.c. Informacje te pozostają dostępne przez okres dwóch lat od dnia ich publikacji.

30 Organ nie wyjaśnił, w jaki sposób – w kontekście tych przepisów – udostępnienie informacji o wysokości uzyskanych w latach 2008-2014 dopłat bezpośrednich oraz tytułów dotyczących ich przyznania, naruszać będzie prywatność osoby fizycznej. Samo powołanie się na orzeczenie NSA, czy też SN nie stanowi uzasadnienia dla zastosowania przez organ ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, jeśli organ nie odniósł poglądów prezentowanych w orzecznictwie do konkretnego stanu faktycznego.

31 Wskazania przy tym wymaga, że w motywie 73 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., które uchyla Rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, wskazano, iż w wyroku w sprawach połączonych Volker und Markus Schecke GbR oraz Eifert przeciwko Land Hessen "Trybunał nie zakwestionował zasadności celu polegającego na wzmocnieniu kontroli publicznej nad sposobem wykorzystywania środków pieniężnych z funduszy. Trybunał podkreślił jednak, że należy rozważyć metody publikowania informacji dotyczących zainteresowanych beneficjentów, które są zgodne z celem takiej publikacji, a jednocześnie mniej ingerują w prawo tych beneficjentów do poszanowania ich życia prywatnego ogólnie, a w szczególności ochrony ich danych osobowych". W motywie 75 wskazano, że "publikowanie nazw (nazwisk) beneficjentów funduszy stanowi środek wzmocnienia publicznej kontroli wykorzystania funduszy i dlatego jest użytecznym uzupełnieniem istniejących ram zarządzania i kontroli, niezbędnym do zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony interesów finansowych Unii (...)".

32 W celu zachowania równowagi między celem polegającym na wzmocnieniu kontroli publicznej nad sposobem wykorzystania środków pieniężnych z funduszy, z jednej strony, a prawem beneficjentów do poszanowania ich życia prywatnego ogólnie, a w szczególności do ochrony ich danych osobowych, z drugiej strony, należy uwzględnić rozmiar udzielonej pomocy. Z dogłębnej analizy oraz konsultacji z zainteresowanymi stronami wynika, że w celu wzmocnienia skuteczności takiej publikacji oraz ograniczenia ingerencji w prawa beneficjentów, niezbędne jest ustanowienie progu wyrażonego w postaci kwoty otrzymanej pomocy, poniżej którego nazwisko beneficjenta nie powinno być publikowane (motyw 82).

33 Z przepisów Rozporządzenia wynika, że publiczne udostępnienie informacji, o których mowa w tym rozporządzeniu zwiększyć ma przejrzystość wykorzystania unijnych środków finansowych w ramach WPR, przyczyniając się w ten sposób do lepszej widoczności i lepszego zrozumienia tej polityki. Umożliwić ma to obywatelom aktywniejszy udział w procesie decyzyjnym i zagwarantować większą legitymizację, skuteczność i odpowiedzialność administracji względem obywateli.

34 Ponownie rozpoznając sprawę dotyczącą wniosku o udostępnienie danych dotyczących tytułu i wysokości otrzymanej przez wskazaną we wniosku osobę w latach 2008-2014 pomocy publicznej w ramach dopłat unijnych "płatności bezpośrednie" organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej rozważania. W przypadku podtrzymania stanowiska, co do tego, że zachodzi podstawa wyłączająca dostęp do informacji publicznej w postaci prawa do prywatności organ obowiązany będzie uzasadnić swoje stanowisko w sposób pozwalający na kontrolę sądową w tym zakresie. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że w przypadku powoływania się przez organ na prawo do prywatności konieczne jest zwrócenie się do osoby, której dane dotyczą o oświadczenie w tym zakresie. To organ administracji jest podmiotem decydującym o tym, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej i obowiązany jest należycie uzasadnić decyzję w tym zakresie. Także okoliczność, że wnioskodawczyni jest żoną osoby, której wniosek o udostępnienie informacji dotyczy, pozostaje bez znaczenia w tej sprawie. Na podstawie u.d.i.p. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może się bowiem zwrócić "każdy".

35 W odniesieniu do żądania skarżącej udostępnienia kserokopii wniosków wraz z załącznikami za lata 2008-2014 składanych przez wskazaną we wniosku osobę, organ poinformuje wnioskodawczynię pismem, że powyższe nie stanowi informacji publicznej.

36 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w wyroku.