Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2016 r., II SA/Wa 1019/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2016 r., II SA/Wa 1019/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca), Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Izabela Kaliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi B. S. A. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę –

Uzasadnienie

2 Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], którą odmówiono B. SA z siedzibą w W. udostępnienia informacji publicznej.

3 W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. B. SA

4 z siedzibą w W. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych wydanych w trybie art. 64d ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej: "prawo o ruchu drogowym") od 2012 r. w odniesieniu do następujących odcinków dróg publicznych:

5 a) S-12 (S-17), odc. w. "[...]" – w. "[...]" – granica administracyjna miasta [...],

6 b) S-12 (S-17), odc. "[...]".

7 Organ, po analizie ww. wniosku z dnia [...] lutego 2016 r., w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...], poinformował wnioskodawcę, że wnioskowane informacje mają charakter informacji przetworzonych, gdyż GDDKiA nie prowadzi zestawień w formie, która umożliwiłaby automatyczne wygenerowanie żądanych danych.

8 Wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu ww. danych w terminie 14 dni od dnia otrzymania ww. pisma, poinformował wnioskodawcę o braku możliwości rozpatrzenia ww. wniosku w terminie 14 dni z uwagi na konieczność przeprowadzenia analizy i weryfikacji wszystkich zezwoleń kategorii VII, wydanych przez Centralę i zebrania danych z 16 Oddziałów GDDKiA od 2012 r. oraz związany z tym znaczący nakład czasu i pracy.

9 W odpowiedzi na powyższe pismo, wnioskodawca pismem z dnia [...] marca 2016r. zwrócił się do organu o uwzględnienie jego wniosku z dnia [...] lutego 2016 r., wskazując, że w jego opinii żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonej w rozumieniu Ustawy, a zatem nie jest on zobowiązany do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu dostępu do wnioskowanych danych.

10 Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej, uznając, iż w sprawie istnieją przesłanki, pozwalające zakwalifikować dane żądane wnioskiem jako informacje przetworzone w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

11 Od powyższej decyzji B. SA wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując prawidłowość kwalifikacji przez organ żądanych informacji jako informacji przetworzonych w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy.

12 Wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

13 Organ odwoławczy wskazał, że zbadał dodatkowo z urzędu przesłankę istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu danych określonych wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r., jednakże nie zidentyfikowano jej istnienia w niniejszej sprawie. Przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego" należy bowiem uznać za wypełnioną w takiej sytuacji, w której pozyskanie określonej informacji i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale także innych obywateli (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 230/13). Wnioskodawca nie wykazał, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej oraz jakiemu dobru uniwersalnemu ma służyć żądana informacja.

14 W tych okolicznościach sprawy nie została wypełniona hipoteza normy prawnej z cytowanego art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, której ziszczenie się warunkowało sporządzenie i udzielenie przedmiotowej informacji przetworzonej. Wnioskodawca nie wykazał wymaganego wskazanym przepisem istotnego interesu publicznego w wyznaczonym do tego terminie, brak więc podstaw do przyjęcia, że interes taki istnieje w sprawie z ww. wniosku.

15 Organ stwierdził, że żądane dane stanowią informację przetworzoną, bowiem ich zakres wykracza poza ramy normalnego korzystania z informacji publicznej. Centrala GDDKiA oraz jej 16 Oddziałów nie prowadzą rejestrów, ewidencji oraz zestawień, które umożliwiłyby wygenerowanie danych w żądanym przez skarżącego zakresie. Zebranie tych danych wymagałoby przeprowadzenia analizy danych pod kątem wybranych kryteriów przez Centralę i 16 Oddziałów GDDKiA, ich identyfikacji, a następnie analizy tych danych, które spełniałyby kryteria określone we wniosku. W konkluzji organ uznał, że z uwagi na brak wskazania interesu publicznego w oparciu o art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej należało odmówić udostępnienia żądanej informacji.

16 W skardze do tutejszego Sądu B. SA zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:

17 1) art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: Ustawa) – poprzez odmowę udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w sytuacji braku występowania ustawowych ograniczeń w dostępie do tej informacji, wynikających z art. 5 Ustawy, w szczególności z uwagi na to, że charakter i zakres żądanej informacji publicznej nie stanowił informacji przetworzonej i nie wymagał wykazania przez skarżącego istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 Ustawy,

18 2) art. 17 ust. 2 Ustawy, w związku z art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: Kpa) – poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], podczas gdy podlegała ona uchyleniu w całości,

19 3) art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: Kpa) – poprzez naruszenie zasady praworządności i prawdy obiektywnej.

20 Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

21 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

23 Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

24 Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

25 W pierwszej kolejności wskazać należy, że wniosek B. SA z dnia [...] lutego 2016 r., skierowany do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, podlegał rozpatrzeniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

26 Ustawa ta służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

27 Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w pkt 1 – 5, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3). Z kolei przedmiot ustawy o dostępie do informacji publicznej wyznacza pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Definicja informacji publicznej, zawarta w ww. przepisie, odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Zaznaczyć jednak należy, że podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).

28 W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

29 W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony.

30 Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie ulega wątpliwości, że GDDKiA – jako centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach dróg krajowych, do którego, w myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), należy przede wszystkim wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych oraz realizacja budżetu państwa w zakresie dróg krajowych – jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

31 Nadto, żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Wniosek z dnia [...] lutego 2016 r. dotyczył bowiem danych odnoszących się do działalności GDDKiA, o której mowa w art. 18 ww. ustawy o drogach publicznych.

32 Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. uznał, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p., a w sprawie nie została wykazana przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego", warunkująca udostępnienie takiej informacji.

33 Stanowisko organu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji jest, w ocenie Sądu, prawidłowe.

34 Informacja publiczna przetworzona, w odróżnieniu od informacji prostej, czyli takiej, której zasadnicza część nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, jest informacją jakościowo nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11, publ.: LEX nr 1149235, z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11, publ.: LEX nr 1135982). O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zbioru posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca. Zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, publ.: LEX nr 1068557, z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, publ.: LEX nr 1149133).

35 W niniejszej sprawie organ wskazał, czego zresztą skarżący nie kwestionował, że w swoich rejestrach nie prowadzi szczegółowych zestawień zawierających wnioskowane informacje. Zatem w celu zebrania danych w zakresie określonym przez skarżącego organ musi je specjalnie dla niego przygotować w oparciu o wskazane kryteria. Wiąże się to z analizą dokumentacji prowadzonej dla wszystkich zezwoleń kategorii VII, wydanych przez Centralę i 16 Oddziałów GDDKiA od 2012 r., tj. 28 462 sztuk, prześledzeniem wszystkich wytyczonych tras przejazdów w danych zezwoleniach i wyselekcjonowaniem tych, które zawierają w sobie wskazane wyżej odcinki dróg, oraz sporządzeniem ich kopii. Działania te wiążą się ze znacznym nakładem czasowym i finansowym ze strony organu. W związku z powyższym nie sposób uznać za trafny zarzut skarżącego zawarty w skardze, jakoby "Organ jedynie w sposób ogólny i bez odniesienia się do przedmiotu sprawy powoływał się na konieczność szczegółowego przetwarzania informacji prostych, która to konieczność nie zachodzi w sprawie".

36 Tym samym uznać należy, iż żądane przez skarżącego informacje w postaci kopii zezwoleń na przejazd pojazdów nienormatywnych, wydanych w trybie art. 64d ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) od 2012 r. w odniesieniu do odcinków dróg publicznych:

37 a) S-12 (S-17), odc. w. "[...]" – w. "[...]" – granica administracyjna miasta [...],

38 b) S-12 (S-17), odc. "[...]",

39 w ocenie Sądu, organ prawidłowo zakwalifikował jako informację publiczną przetworzoną i zasadnie, zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego (pismem z dnia [...] lutego 2016 r.).

40 W sprawie bezsporne jest, że skarżący nie wykonał powyższego wezwania i zaniechał wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. W tej sytuacji organ prawidłowo orzekł o odmowie udzielenia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na brak wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

41 Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), orzekł jak w sentencji.