Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r., III SAB/Wa 37/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r., III SAB/Wa 37/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alojzy Skrodzki, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (sprawozdawca), sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant starszy referent Monika Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi H. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania Naczelnika Urzędu Skarbowego W. w przedmiocie podatku od towarów i usług za okres od stycznia do grudnia 2006 r. oddala skargę

Uzasadnienie

2 W dniu 30 października 2012 r. do Dyrektora Izby Skarbowej w W.

3 wpłynęło ponaglenie Skarżącej H. S., reprezentowanej przez

4 profesjonalnego Pełnomocnika, na niezałatwienie w terminie sprawy przez

5 Naczelnika Urzędu Skarbowego W.

6 Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Dyrektor Izby Skarbowej w

7 W. niniejsze ponaglenie uznał za bezzasadne.

8 Następnie postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej w

9 W., po rozpatrzeniu kolejnego ponaglenia Skarżącej z 14 maja 2013 r. na

10 niezałatwienie w terminie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego W.

11 sprawy o nr [...], dotyczącej postępowania podatkowego w

12 podatku od towarów i usług za okresy od stycznia do grudnia 2006 r., uznał je za

13 bezzasadne.

14 W dniu 1 lipca 2013 r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego W.

15 wpłynęła skarga H. S. na przewlekłość prowadzonego przez ten organ

16 postępowania podatkowego o Nr [...].

17 Pełnomocnik zarzucił prowadzenie sprawy bez podstawy prawnej w związku z

18 przedawnieniem, jakie nastąpiło w sprawie i wniósł o zobowiązanie organu do

19 merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 7 dni, od dnia doręczenia akt oraz

20 ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nie załatwienia sprawy w terminie.

21 Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz kwoty 17 zł z tytułu opłaty

22 skarbowej od pełnomocnictwa, stwierdzenie naruszenia wskazanych w skardze

23 przepisów prawa i przedawnienia w sprawie, rozpoznanie sprawy poza kolejnością

24 Pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 120, art. 121 § 1, art. 125, art. 139 § 1,

25 art. 140 § 1 i art. 142 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U.

26 z 2012 r., poz. 749, ze zm.), powoływanej dalej jako: "O.p.", przez rażące naruszenie

27 terminów załatwienia sprawy.

28 Z akt sprawy wynika, iż postanowieniem z [...] lipca 2012 r. Naczelnik Urzędu

29 Skarbowego wszczął wobec Skarżącej postępowanie podatkowe w sprawie podatku

30 od towarów i usług za okres od stycznia do grudnia 2006 r. Postępowanie wszczęto

31 po przeprowadzeniu kontroli podatkowej, którą zakończono 7 lutego 2012 r.

32 Skarżąca podejmując przesyłkę zawierającą postanowienie o wszczęciu

33 postępowania o Nr [...] z [...] lipca 2012 r. nie wskazała na

34 zwrotnym potwierdzeniu odbioru daty odbioru pisma, w związku z czym wystąpiono

35 do Poczty Polskiej S.A. celem zareklamowania przesyłki. W dniu 3 września 2012 r.

36 wpłynęła odpowiedź Poczty Polskiej, do której dołączono duplikat potwierdzenia

37 odbioru.

38 W dniu 14 sierpnia 2012 r. do organu wpłynęło pismo, przy którym

39 Pełnomocnik przesłał do akt spraw odpis pełnomocnictwa z dowodem uiszczenia

40 opłaty skarbowej w wysokości 17 zł. Pełnomocnik zgłosił udział w postępowaniach o

41 Nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...].

42 W związku z tym, że do pisma dołączono jeden egzemplarz uwierzytelnionego

43 odpisu pełnomocnictwa udzielonego przez Skarżącą do reprezentowania w ww.

44 sprawach, organ skierował do pełnomocnika pismo z 21 września 2012 r., w którym

45 wyjaśnił, iż zgodnie z art. 137 § 3 O.p. pełnomocnik winien dołączyć do akt oryginał

46 lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. W piśmie poinformowano, że

47 błędnie podano numery spraw postępowań prowadzonych przez organ oraz

48 wyjaśniono, iż osoba, która zamierza występować w postępowaniu jako pełnomocnik

49 strony, musi złożyć do akt konkretnej sprawy pełnomocnictwo lub jego odpis.

50 Pouczono, że jeżeli pełnomocnik chce reprezentować Skarżącą winien złożyć odpisy

51 pełnomocnictwa do akt każdej z wymienionych spraw.

52 W odpowiedzi z 8 października 2012 r. pełnomocnik poinformował, że

53 pełnomocnictwo jest ważne i obliguje organ do jego respektowania. W piśmie z 29

54 października 2012 r. stwierdził, że organ winien skupić się na merytorycznej stronie

55 postępowania, a nie na niepotrzebnym formalizmie godzącym w szybkość

56 postępowania, zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu oraz jego

57 ekonomikę.

58 Z uwagi na brak pełnomocnictw do poszczególnych akt sprawy, wezwano

59 pełnomocnika do dołączenia do akt oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu

60 pełnomocnictwa w terminie trzydniowym. Poinformowano jednocześnie, które

61 numery postępowań pełnomocnik błędnie wskazał w piśmie, do którego załączone

62 było pełnomocnictwo, oraz wskazano ich prawidłowe numery.

63 Ponadto również Skarżącą wezwano do złożenia pisemnych wyjaśnień

64 dotyczących udzielonego pełnomocnictwa w terminie pięciodniowym. Skarżąca nie

65 odpowiedziała na wezwanie. W dniu 23 listopada 2012 r. organ poinformował

66 Skarżącą o uznaniu pełnomocnictwa udzielonego pełnomocnikowi do

67 reprezentowania jej w postępowaniu o Nr [...], wymienionym

68 jako pierwsze w piśmie przewodnim do pełnomocnictwa z 13 sierpnia 2012 r.

69 Ponieważ w toku postępowania kontrolnego pełnomocnik domagał się zwrotu

70 144 rachunków przekazanych przez Państwa S. do organu, wraz z ich

71 zestawieniem oraz innymi dokumentami, które wymieniono w piśmie z 21 kwietnia

72 2008 r. w dniu 29 października 2012 r. przesłuchano R. P., która na

73 kopii pisma (będącego w posiadaniu Państwa S.) podpisała się, postawiła

74 swoją imienną pieczątkę oraz dokonała adnotacji "przyjęto dokumenty do weryfikacji

75 24.04.2008r". Przesłuchanie odbyło się w obecności pełnomocnika.

76 W celu wyjaśnienia złożonych przez Skarżącą i jej małżonka dokumentów przy

77 piśmie z 21 kwietnia 2008 r., wezwano Skarżącą do dokonania czynności polegającej

78 na złożeniu pisemnych wyjaśnień dotyczących 144 rachunków. Pismo doręczono

79 pełnomocnikowi 16 listopada 2012 r. W odpowiedzi z 22 listopada 2012 r.

80 pełnomocnik wniósł ponownie o zwrot 144 rachunków oraz poinformował, że po

81 upływie wielu lat nikt bez dokumentów nie jest w stanie złożyć wyjaśnień. W związku

82 z tym, organ zwrócił się do kontrahentów Skarżącej z prośbą o dostarczenie wykazu

83 faktur wystawionych w okresie od 1 września 2006 r. do 21 kwietnia 2008 r., z tytułu

84 sprzedaży materiałów budowlanych lub usług budowlanych na rzecz Skarżącej.

85 Dane firm ustalono na podstawie protokołu kontroli. Odpowiedzi od kontrahentów

86 napływały do organu do 26 lutego 2013 r. Ich analiza potwierdziła, iż łączna wartość

87 faktur zebranych podczas czynności kontrolnych od Skarżącej znacząco

88 przewyższała wartość faktur nadesłanych przez kontrahentów.

89 W dniu 28 grudnia 2012 r. pełnomocnik złożył wniosek o przeprowadzenie

90 dowodu w sprawie i przesłuchanie Skarżącej i A. S. na okoliczność

91 potwierdzenia sporządzenia zestawienia 144 rachunków i dostarczenia ich razem z

92 pismem z 21 kwietnia 2008 r. oraz z innymi dokumentami wymienionymi w tym

93 piśmie.

94 W dniu 8 lutego 2013 r. odbyło się przesłuchanie Skarżącej. A. S. na

95 przesłuchanie nie zgłosił się, przedłożył kserokopię zwolnienia lekarskiego o

96 niezdolności do pracy w okresie od 4 lutego 2013 r. do 25 lutego 2013 r.

97 Następnie - 5 marca 2013 r. pełnomocnik poinformował telefonicznie, że

98 A. S. do 19 marca 2013 r. będzie przebywał na zwolnieniu lekarskim. W

99 związku z tym organ wezwał go jako świadka na dzień 27 marca 2013 r., w celu złożenia zeznań w sprawie. A. S. na przesłuchanie nie zgłosił się, przedłożył

100 pismo wraz kserokopię zwolnienia lekarskiego o niezdolności do pracy od 20 marca

101 2013 r. do 9 kwietnia 2013 r. Organ wyznaczył więc nowy termin przesłuchania na 6

102 maja 2013 r. A. S. ponownie nie stawił się i przedłożył zwolnienie lekarskie o

103 niezdolności do pracy od 10 kwietnia 2013 r. do 14 maja 2013 r. Ponownie

104 wyznaczono nowy termin jego przesłuchania na 12 czerwca 2013 r., jednak świadek

105 nie stawił się. Poinformował, że jest na zwolnieniu lekarskim od 15 maja 2013 do 25

106 czerwca 2013 r.

107 W dalszej kolejności 14 maja 2013 r. wpłynęło pismo pełnomocnika

108 uzupełnione pismem z 14 maja 2013 r., w którym podniósł, że pomimo złożonych do

109 akt spraw - przy piśmie z 11 grudnia 2012 r. skierowanym do Dyrektora Izby

110 Skarbowej w W. - odpisów pełnomocnictw nie otrzymuje żadnej

111 korespondencji w sprawach.

112 Organ podkreślił, że pełnomocnik został uznany za pełnomocnika Skarżącej w

113 postępowaniu o Nr [...], wymienionym jako pierwsze w piśmie

114 przewodnim do pełnomocnictwa z 13 sierpnia 2012 r. Wszelka korespondencja w tej

115 sprawie była wysyłana na adres pełnomocnika. Natomiast pełnomocnictwo, o którym

116 informuje pełnomocnik zostało złożone do Dyrektora Izby Skarbowej w W., w

117 związku ze złożonym ponagleniem na nieterminowe załatwienie sprawy. W związku z

118 tym pismem z 10 czerwca 2013 r., wezwano go do złożenia pisemnych wyjaśnień

119 zawierających wskazanie pism organu, które w ramach prowadzonego postępowania

120 podatkowego o Nr [...] zostały skierowane do Skarżącej z

121 jego pominięciem. Jednocześnie wskazano, że przedmiotowe pismo zawiera inny

122 adres, niż ten na który dotychczas wysyłana była korespondencja.

123 W odpowiedzi pełnomocnik podniósł, że powyższe wezwanie stanowi "rażące

124 nadużycie prawa", a pełnomocnikiem jest on we wszystkich postępowaniach

125 prowadzonych przez organ. Nie odniósł się do zmiany adresu korespondencyjnego.

126 W dniu 27 czerwca 2013 r. do organu wpłynęło pismo A. S., w

127 którym prosi o niewyznaczanie terminu przesłuchania w charakterze świadka w

128 sprawach o Nr [...] i [...] w lipcu, z

129 uwagi na wyjazd zagraniczny związany z rehabilitacją. Do powyższego dołączył

130 zwolnienie lekarskie o niezdolności do pracy w okresie od 26 czerwca 2013 r. do 30

131 lipca 2013 r.

132 W dniu 10 lipca 2013 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego wyznaczył Skarżącej

133 siedmiodniowy termin do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego

134 materiału dowodowego.

135 W dniu 22 lipca 2013 r. za pośrednictwem faxu do organu wpłynęło pismo, w

136 którym pełnomocnik poinformował, że 24 lipca 2013 r. chce zapoznać się razem ze

137 Skarżącą z aktami spraw o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W dniu 24 lipca 2013 r. zgłosił się

138 pełnomocnik ze Skarżącą. Przed zapoznaniem z aktami sprawy wręczono

139 pełnomocnikowi postanowienie, w którym Naczelnik Urzędu Skarbowego odmówił

140 przeprowadzenia dowodu z przesłuchania A. S. z uwagi na brak

141 możliwości realizacji wniosku.

142 W dniu 24 lipca 2013 r. pełnomocnik zapoznał się z zebranym materiałem

143 dowodowym w sprawie o Nr [...]. Akt pozostałych spraw nie

144 udostępniono mu z uwagi na brak pełnomocnictwa. Udostępnienie akt pozostałych

145 spraw zaproponowano Skarżącej, która odmówiła zapoznania się z nimi.

146 W odpowiedzi na skargę Naczelnik Urzędu Skarbowego, odnosząc się w

147 pierwszej kolejności do zarzutów przedawnienia stwierdził, że terminy płatności

148 podatku od towarów i usług za miesiące od stycznia 2006 r. do listopada 2006 r.

149 przypadały na 2006 r., za miesiąc grudzień 2006 r. - w 2007 r. Zatem zobowiązania

150 podatkowe za miesiące od stycznia do listopada 2006 r. przedawniały się z końcem

151 2011 r., natomiast zobowiązanie podatkowe za grudzień 2006 r. - z końcem 2012 r.

152 Jednak zgodnie z art. 70 § 6 pkt 1 O.p. bieg terminu przedawnienia

153 zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z

154 dniem wszczęcia postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie

155 skarbowe, jeżeli podejrzenie popełnienia przestępstwa lub wykroczenia wiąże się z

156 niewykonaniem tego zobowiązania. Z tytułu ustaleń poczynionych podczas czynności

157 kontrolnych w zakresie podatku od towarów i usług wobec Skarżącej wszczęte

158 zostało w dniu [...] października 2011 r. postępowanie karne skarbowe. Na podstawie

159 art. 70 § 6 pkt 1 O.p. bieg terminu przedawnienia określonych przedmiotową decyzją

160 zobowiązań podatkowych został zatem zawieszony z dniem [...] października 2011 r.

161 Następnie, w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 lipca 2012 r.

162 sygn. akt P 30/11 organ wskazał, że 22 listopada 2012 r. wysłano do Skarżącej

163 zawiadomienie o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych w podatku od towarów i usług za okres od grudnia 2006 r. do grudnia

164 2009 r. na skutek wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 70 § 6 pkt 1 O.p.

165 Przesyłka została zwrócona przez urząd pocztowy po dwukrotnym awizowaniu, i

166 zgodnie z art. 150 § 2 O.p. uznano ją za skutecznie doręczoną z dniem 12 grudnia

167 2012 r. W ocenie organu, Skarżąca została zatem skutecznie poinformowana o

168 zawieszeniu biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego za grudzień

169 2006 r. Nie została ona jednak powiadomiona o wszczęciu postępowania karnego

170 skarbowego przed dniem 31 grudnia 2011 r., kiedy to - zgodnie z art. 70 § 1 O.p. -

171 przedawnieniu ulegały zobowiązania podatkowe z terminem płatności przypadającym

172 na 2006 r. (w sprawie: od stycznia do listopada 2006 r.). Organ podkreślił jednak, że

173 Trybunał Konstytucyjny orzekając o niezgodności z Konstytucją przepisu art. 70 § 6

174 pkt 1 O.p. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 58 ustawy z dnia 12 września

175 2002 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych

176 ustaw, nie zakwestionował dopuszczalności samej przesłanki zawieszenia biegu

177 terminu przedawnienia. Nie stwierdził, aby wydane orzeczenie miało uchylać czy

178 pozbawiać prawnej skuteczności zawieszenia biegu terminu przedawnienia, w

179 wyniku przesłanki określonej w przepisie art. 70 § 6 pkt 1 O.p. dokonanego wcześniej

180 bez zawiadomienia podatnika. W związku z tym organ wyjaśnił, że analiza

181 ewentualnego przedawnienia zobowiązań podatkowych za niektóre miesiące

182 analizowanego okresu będzie przedmiotem decyzji kończącej sprawę.

183 Kolejno organ wskazał, że we wszystkich przypadkach niezałatwienia sprawy

184 w terminie pełnomocnik był powiadomiony w postanowieniach informujących o

185 niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie, wyznaczających nowy termin

186 załatwienia sprawy oraz informujących o przyczynach niedotrzymania terminu

187 załatwienia sprawy (gromadzenie materiału dowodowego, złożoność problemu

188 będącego przedmiotem rozpatrywanej sprawy, wyznaczenie terminu przesłuchania

189 świadka). Powyższe przyczyny były niezależne od organu.

190 Odnosząc się do następnie do zarzutów naruszenia art. 120, art. 121 § 1, art.

191 125, art. 139 § 1, art. 140 § 1 i art. 142 O.p. organ wskazał, że postępowanie

192 podatkowe w sprawie podatku od towarów i usług za okres od stycznia do grudnia

193 2006 r. prowadzone jest zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej. Organ

194 podejmował niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego

195 oraz załatwienia sprawy, a także starał się wyjaśnić szereg aspektów, które pozwolą

196 prawidłowo określić wysokość zobowiązania podatkowego. Świadczą o tym m.in. wystosowane wezwania do kontrahentów Skarżącej, a także do samej Skarżącej, w

197 celu wyjaśnienia spornych rachunków, przesłuchania. Organ dokładnie badał

198 wszystkie okoliczności faktyczne celem ustalenia istotnego dla rozstrzygnięcia stanu

199 faktycznego sprawy. Postanowieniami wydanymi na podstawie art. 139 § 1 i art. 140

200 O.p. organ zawiadamiał o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczał nowy termin

201 załatwienia sprawy podając przyczynę wyznaczenia nowego terminu załatwienia

202 sprawy. Ponadto wnioski składane przez samego pełnomocnika również przyczyniły

203 się do wyznaczania nowego terminu załatwienia sprawy.

204 Organ podniósł, że Dyrektor Izby Skarbowej w W. postanowieniem z

205 [...] czerwca 2013 r. uznał ponaglenie Skarżącej za bezzasadne szczegółowo

206 opisując kwestie terminu zakończenia i przedłużenia postępowania podatkowego.

207 Zwrócił on także uwagę na okoliczność, że Naczelnik Urzędu Skarbowego prowadził

208 postępowania podatkowe zgodnie z art. 122 O.p.

209 Jednocześnie organ wskazał, że na prowadzone przez niego postępowanie

210 podatkowe o Nr [...] pełnomocnik Skarżącej w dniu 30

211 października 2012 r. złożył do Dyrektora Izby Skarbowej ponaglenie na

212 niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie. Postanowieniem z [...] listopada 2012 r.

213 Dyrektor Izby Skarbowej w W. uznał je jednak za bezzasadne.

214 W piśmie procesowym z [...] października 2013 r. Skarżąca podniosła, że

215 organ zamiast wydawać postanowienie z [...] listopada 2012 r. winien wezwać ją do

216 nadesłania odpowiedniej liczby pełnomocnictw. Ponadto, jej zdaniem, w sprawie

217 doszło do przedawnienia zobowiązania. Skarżąca odniosła się również do przebiegu

218 postępowania.

219 W piśmie procesowym z 19 listopada 2013 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego,

220 odnosząc się do kwestii przesłuchania A. S. w charakterze świadka

221 wyjaśnił, że podejmował wielokrotne próby przeprowadzenia tego dowodu, jednak z

222 uwagi na niestawianie się świadka i skargi Pełnomocnika na przewlekłość

223 postępowania i bezczynność organu postanowieniem odmówił przeprowadzenia

224 dowodu. Ponieważ ponowny wniosek o przeprowadzenie przesłuchania Skarżącej

225 oraz A. S. rozszerzył zakres żądania przesłuchania o konieczność

226 ustalenia jakich okresów dotyczyły sporne rachunki to, zdaniem organu, koniecznym

227 stała się ponowna próba przeprowadzenia żądania dowodu.

228 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, co następuje:

229 Sąd administracyjny, rozpoznając zatem sprawę na bezczynność lub

230 przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, obowiązany jest w pierwszej

231 kolejności ustalić, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą

232 określoną w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Następnie winien rozważyć, czy

233 dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu

234 przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został

235 wyczerpany. W dalszej kolejności, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii

236 będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać

237 bezczynność lub przewlekłość postępowania (por. wyrok NSA z 18 maja 2010 r., II

238 GSK 381/10, publ. LEX nr 596787, CBOSA).

239 Przechodząc natomiast do kwestii oceny zasadności skargi wyjaśnić należy,

240 że nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy

241 w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego

242 właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, zaś celem skargi do sądu

243 administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez

244 organ jest doprowadzenie do podjęcia przez właściwy organ określonego w

245 przepisach działania w sprawie. O bezczynności organu oraz o przewlekłym

246 prowadzeniu postępowania przez organy administracji publicznej można mówić

247 wówczas zatem, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych

248 czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął i prowadził postępowanie, ale mimo

249 istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie

250 odpowiednim aktem administracyjnym lub nie podjął stosownej czynności prawem

251 przewidzianej (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 marca 2008 r" IV SAB/Wa 109/07).

252 W przypadku zatem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe

253 prowadzenie postępowania kontrolnego Sąd kontroluje, czy istotnie organ

254 administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w ten sposób, że

255 w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub

256 pomimo prowadzenia postępowania w sprawie, nie zakończył postępowania

257 wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, innego aktu albo nie podjął stosownej

258 czynności.

259 Orzekając więc w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu lub

260 przewlekłość postępowania organu, sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej

261 sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności czy też nie.

262 Stwierdzenie bezczynności obliguje Sąd do zobowiązania organu do dokonania

263 czynności, której zaniechał, jeżeli nie wykaże, że wykonanie nie było możliwe.

264 Kontrola Sądu w takich sprawach sprowadza się do ustalenia, czy organ

265 administracji publicznej rzeczywiście pozostaje w zwłoce. Stąd też rozpatrując skargę

266 na bezczynność Sąd nie jest władny ocenić, czy podejmowane przez organ

267 czynności (zwracanie się do rozmaitych organów, przesłuchania świadków) były

268 podejmowane zasadnie, a jedynie, czy w ramach obranego kierunku postępowania

269 organ w rzeczywiści podejmował działania zmierzające (przynajmniej w jego

270 przekonaniu) do zakończenia sprawy (tak WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu

271 wyroku z 11 września 2012 r., sygn. akt I SAB/Wr 8/12, CBOSA). W licznych

272 orzeczeniach wyrażany jest pogląd, który skład orzekający podziela, że Sąd

273 rozpoznający skargę na bezczynność organu, nie jest uprawniony do merytorycznej

274 oceny pism procesowych strony, czy też do kwalifikowania, że pisma strony są czy

275 nie istotne dla meritum sprawy (tak m.in. NSA w wyrokach z 29 kwietnia 2011, sygn.

276 akt I FSK 249/10, z 11 lutego 2011 r" sygn. akt I FSK 229/10, I FSK 230/10, I FSK

277 231/10).

278 Zakres kognicji Sądu w rozpatrywanej sprawie nie pozwala zatem na

279 ustosunkowanie się do zarzutu przedawnienia.

280 W niniejszej sprawie Skarżąca wniosła skargę do sądu, na przewlekłość

281 postępowania podatkowego, prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego

282 W. w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego

283 w podatku od towarów i usług za poszczególne miesiące 2006 r., po uprzednim

284 wniesieniu ponaglenia do Dyrektora Izby Skarbowej. Dyrektor Izby Skarbowej

285 postanowieniem z [...] listopada 2012 r. uznał ponaglenie Skarżącej za bezzasadne.

286 Zasadniczym zarzutem skargi jest zarzut naruszenia art. 139 § 1 O.p. poprzez

287 prowadzenie postępowania podatkowego przez ponad 12 miesięcy.

288 Przy ocenie wystąpienia bezczynności organu lub przewlekłości

289 prowadzonego postępowania, istotnego znaczenia nabiera kwestia terminów

290 przewidzianych na załatwienie sprawy. Z art. 125 O.p. wynika, iż organy podatkowe

291 powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi

292 środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania

293 dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie. Organy

294 winny zatem podejmować działania bez zbędnej zwłoki.

295 Prawidłową realizację zasady szybkości postępowania oraz jej gwarancje

296 stanowią przepisy Rozdziału 4 O.p. "Załatwienie sprawy".

297 Z art. 139 § 1 O.p. wynika, iż załatwienie sprawy wymagającej

298 przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki,

299 jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie

300 później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że

301 przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z § 2 art. 139 O.p. niezwłocznie

302 powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów

303 przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na

304 podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi

305 prowadzącemu postępowanie.

306 Z powyższego wynika, iż to stopień skomplikowania sprawy determinuje czas i

307 termin jej załatwienia.

308 Wskazać również należy, że w wypadku terminów ustalonych w art. 139 § 1

309 O.p. chodzi o czas efektywny, jakim dysponuje organ. Do określonych Ordynacją

310 podatkową terminów załatwiania spraw nie wlicza się bowiem terminów

311 przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych

312 czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień

313 spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 139 § 4

314 O.p.). Podkreślenia również wymaga, że opóźnienia w wydaniu decyzji powstałe z

315 przyczyn niezależnych od organu występują wówczas, gdy organ mimo dołożenia

316 należytej staranności nie mógł dotrzymać terminu załatwienia sprawy.

317 W myśl natomiast art. 140 § 1 O.p. organ podatkowy obowiązany jest

318 zawiadomić stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym

319 terminie (tzw. podstawowym z art. 139 O.p.), podając przyczyny niedotrzymania

320 terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na

321 organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z

322 przyczyn niezależnych od organu (art. 140 § 2 O.p.). Celem tej regulacji jest właśnie

323 przeciwdziałanie przewlekłości postępowania.

324 O tym, że również terminy ustalone w trybie art. 140 § 1 O.p. są terminami

325 przewidzianymi do załatwiania spraw, świadczy chociażby art. 141 § 1 O.p.

326 przewidujący specyficzny środek prawny w postaci ponaglenia, który służy stronie na

327 niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub w terminie ustalonym na podstawie

328 art. 140 O.p.

329 Zawiadomienie, o którym mowa w powołanym wyżej art. 140 § 1 O.p. składa

330 się z dwóch elementów. Pierwszy z nich ma charakter informacyjny, bowiem

331 sprowadza się do uzasadnienia przyczyn niedotrzymania terminu. Drugi element

332 zawiadomienia to wskazanie nowego terminu, w którym sprawa powinna być

333 załatwiona.

334 Zaznaczenia przy tym wymaga, że w świetle przepisów ustawy Ordynacji

335 podatkowej, organ wskazując przyczyny niedotrzymania terminu, nie ma obowiązku

336 wyjaśniania stronie jaki konkretnie materiał dowodowy zamierza jeszcze zgromadzić

337 w toku postępowania. Strona natomiast zgodnie z art. 178 O.p. ma prawo wglądu

338 w akta sprawy w każdym stadium postępowania i zapoznając się z nimi może

339 uzyskać wiedzę o gromadzonych dowodach.

340 Z okoliczności stanu sprawy wynika, że postępowanie podatkowe toczy się od

341 dnia 12 lipca 2012 r., a organ podatkowy w trybie art. 140 § 1 O.p., wielokrotnie

342 wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym,

343 każdorazowo podając przyczynę niedotrzymania terminu.

344 Jak wynika z treści powołanych wyżej przepisów nie ma przeszkód prawnych

345 do wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to

346 usprawiedliwione okolicznościami sprawy.

347 W rozpoznawanej sprawie, co nie budzi wątpliwości, organ nie dotrzymał

348 terminu wynikającego z art. 139 § 1 O.p. Jednakże organ wywiązał się z obowiązku

349 nałożonego na podstawie art. 140 § 1 O.p., zawiadamiając Skarżącą

350 o niezałatwieniu sprawy we właściwym terminie, podając przyczynę niedotrzymania

351 terminu oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W związku z tym, za

352 niezasadny uznać należało zarzut naruszenia tych przepisów.

353 Z analizy dokumentów załączonych do akt administracyjnych oraz faktów

354 przedstawionych także w udzielonej odpowiedzi na skargę, wynika że przyczyną

355 niedotrzymania terminu jest konieczność zebrania pełnego materiału dowodowego.

356 Taki obowiązek wynika z zasady prawdy obiektywnej uregulowanej w art. 122 O.p.,

357 zgodnie z którą w toku postępowania organy prowadzące postępowanie mają

358 obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego

359 wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z zasady tej wynika dla organu obowiązek

360 wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać

361 podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Zasada ta została rozwinięta

362 w regulacji art. 180 i art. 187 § 1 O.p. Zgodnie z tym ostatnim przepisem organy

363 podatkowe mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego

364 materiału dowodowego. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego ma

365 znaczenie dla właściwego stosowania przepisów materialnego prawa podatkowego.

366 Niewątpliwie podstawą prawidłowego zastosowania prawa materialnego jest

367 wcześniejsze prawidłowe i dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie

368 okoliczności faktycznych odpowiadających prawdzie, czyli zgodnych z rzeczywistym

369 stanem rzeczy. Zatem prawidłową decyzję organ podatkowy może podjąć tylko

370 wówczas, gdy dysponuje stosownym materiałem dowodowym pozwalającym na

371 dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu nie ma przeszkód

372 prawnych do wielokrotnego przedłużania terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to

373 usprawiedliwione okolicznościami sprawy niemniej jednak, za każdym razem nowy

374 termin musi być konkretnie określony poprzez wskazanie okresu, do którego nastąpi

375 załatwienie sprawy.

376 Z ustaleń faktycznych sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że

377 postępowanie dotyczące określenia wysokości zobowiązania podatkowego

378 w podatku od towarów i usług za poszczególne miesiące 2006 r. nie mogło

379 zakończyć się przed upływem jedno czy dwumiesięcznego terminu. Przekonują do

380 tego, w szczególności następujące okoliczności:

381 - związane z wyjaśnieniem daty odbioru postanowienia o wszczęciu

382 postępowania - Skarżąca nie wpisała daty odbioru na zwrotnym potwierdzeniu

383 odbioru,

384 - związane z ustaleniem kwestii pełnomocnictwa – W. S. zgłosił

385 udział do kilku postępowań załączając jeden egzemplarz pełnomocnictwa,

386 - związane z przeprowadzeniem dowodu z zeznań świadka A.

387 S., który nie stawiał się na wyznaczone przez organ terminy przesłuchania,

388 przedkładając zwolnienia lekarskie wraz z prośbą o wskazanie nowego terminu.

389 Obiektywnie oceniając, w kontekście zarzutu długotrwałości postępowania

390 podatkowego, składanie przez podatnika w toku postępowania wniosków

391 dowodowych niewątpliwie wpływa na przedłużenie tego postępowania, zwłaszcza

392 gdy wzywany świadek nie stawia się na przesłuchanie i przedstawia zwolnienia

393 lekarskie usprawiedliwiające jego nieobecność. Niewątpliwie podatnik ma pełne prawo do zgłaszania wniosków dowodowych w celu wykazania swoich racji. Musi się

394 jednak, w takim przypadku, liczyć z tym, że postępowanie to będzie trwało dłużej.

395 Z pewnością z takiego powodu nie można czynić zarzutu organowi, że działa

396 przewlekle, czy opieszale.

397 Postępowanie organu nie było naruszeniem prawa, gdyż cechowała je wola

398 sprawnego załatwienia sprawy, z zachowaniem jednak wszystkich wymogów i

399 procedur przewidzianych prawem. Prowadzenie postępowania przewlekłe w tym

400 przedziale czasu nie było wynikiem zawinionego działania organu, a podyktowane

401 jest jedynie koniecznością realizacji wniosku strony w zakresie przeprowadzenia

402 wniosku dowodowego. Strona została ponadto poinformowana przez organ o

403 przyczynie przedłużenia postępowania.

404 W związku z tym, a także z przywołaną już okolicznością, iż nie ma przeszkód

405 prawnych do wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to

406 usprawiedliwione okolicznościami sprawy Sąd uznał, iż nie istnieje uzasadnienie

407 faktyczne i prawne do zobowiązania organu do zakończenia postępowania

408 podatkowego. Tu organ, jako gospodarz postępowania, a także strona skarżąca,

409 która ma prawo do czynnego udziału w postępowaniu (z którego w pełni korzysta)

410 powinny być zainteresowane tak wyczerpującym i wszechstronnym zebraniem

411 materiału dowodowego, by właściwie zakończyć postępowanie podatkowe i

412 rozstrzygnąć sprawę objętą jego zakresem.

413 W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę Naczelnik Urzędu

414 Skarbowego W. nie dopuścił do przewlekłego prowadzenia

415 postępowania w stosunku do Skarżącej. Nie zachodzą zatem przesłanki, które

416 nakazywałyby zobowiązanie organu do zakończenia postępowania podatkowego.

417 Czas trwania przedmiotowego postępowania nie wynika z bezczynności

418 organu, a spowodowany jest czynnościami dowodowymi do wykonania na skutek

419 wniosku strony.

420 Za niezasadny należało tym samym uznać zarzut przewlekłego prowadzenia

421 przedmiotowego postępowania podatkowego.

422 W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia

423 art. 120, art. 121 § 1, art. 125 i art. 142 O.p. Wbrew twierdzeniom Skarżącej organ

424 działał na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa, nie naruszając zasady

425 działania budzącego zaufanie do organów podatkowych. Obowiązek zaś

426 niezwłocznego załatwienia sprawy nie może naruszać obowiązków spoczywających na organie z mocy innych przepisów, w szczególności wyrażonych w art. 122 i art.

427 187 § 1 O.p. Wobec braku przewlekłości postępowania podatkowego oraz wobec

428 wywiązania się z obowiązku wynikającego z art. 140 § 1 O.p. nie było podstaw do

429 stosowania przez organ art. 142 O.p.

430 Terminy załatwiania spraw określone w art. 139 i 140 O.p. mają charakter

431 procesowy, porządkowy, dyscyplinujący organy podatkowe, a ich upływ nie pozbawia

432 organów podatkowych zdolności do orzekania i nie powoduje wadliwości decyzji

433 wydanej z ich uchybieniem (wyrok NSA z dnia 7 maja 1998 r., I SA/Ka 1215/96,

434 niepubl.). Natomiast zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie ma charakter

435 informacyjny. Nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Organ jedynie informuje

436 stronę o przyczynach niezałatwienia sprawy i o nowym terminie, w którym powinna

437 ona zostać załatwiona. Ma ono zatem pewien walor dokumentacyjny, podanie

438 bowiem przyczyn niezałatwienia sprawy obrazuje dodatkowo przebieg postępowania.

439 Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 137 § 3 O.p. pełnomocnik dołącza do akt

440 oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny,

441 a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im

442 pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie.

443 Organ podatkowy może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia

444 podpisu strony. Z treści cytowanego przepisu wynika jednoznaczny obowiązek

445 złożenia pełnomocnictwa do akt. Oznacza to, że osoba chcąca działać w sprawie

446 jako pełnomocnik musi złożyć do akt tej konkretnej sprawy pełnomocnictwo lub jego

447 odpis. Organ podatkowy nie ma natomiast podstaw prawnych do zastąpienia

448 pełnomocnika w realizacji obowiązku wynikającego z art. 137 § 3 O.p., ponieważ jest

449 to ewidentnie obowiązek pełnomocnika. Dokument pełnomocnictwa powinien był

450 trafić do akt rozpatrywanej sprawy, jako wyraz woli strony działania w tej konkretnej

451 sprawie za pośrednictwem pełnomocnika i dowód umocowania konkretnej osoby jako

452 właśnie pełnomocnika (por. wyrok NSA z 17 marca 2010 r. I FSK 1802/08, CBOSA).

453 Organ nie jest uprawniony, ani zobowiązany do poszukiwania, czy innym organom,

454 bądź w innym postępowaniu, takie pełnomocnictwo zostało udzielone (por. wyrok

455 NSA z dnia 18 września 2009 r., I FSK 1843/07 oraz wyrok z dnia 24 października

456 2007 r., sygn. akt II FSK 1217/06, CBOSA). W związku z powyższym zasadnie organ

457 podatkowy uznał, że złożony jeden egzemplarz pełnomocnictwa, w sytuacji gdy w

458 stosunku do strony prowadzonych jest kilka postępowań podatkowych, nie spełnia

459 wymogów z art. 137 § 3 O.p.

460 Wskazać także należy, co Sąd nadmienił na wstępie, że przedmiotem badania

461 w tym postępowaniu może być tylko przewlekłość postępowania, nie mogą być

462 badane przesłanki przedawnienia, czego oczekuje Skarżąca.

463 Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.