Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r., III SA/Wa 2741/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2016 r., III SA/Wa 2741/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Trochim-Tuchorska, Sędziowie sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (sprawozdawca), sędzia WSA Beata Sobocha, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi H.J. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę

Uzasadnienie

2 I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

3 1. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. (zwany dalej: "NUS") na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] obejmującego zaległości z tytułu zryczałtowanego podatku dochodowego od przychodów z innych źródeł za 2009r. prowadzi egzekucję do majątku zobowiązanej H.J. (zwana dalej: "Skarżącą") stosując środki egzekucyjne z ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014r. poz. 1619, ze zm., zwana dalej: "u.p.e.a.").

4 2. Skarżąca pismem z 19 lutego 2015r. wystąpiła do Dyrektora Izby Skarbowej w G. (zwany dalej: "DIS") z wnioskiem o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego, gdyż w sprawie wystąpiły szczególnie uzasadnione przypadki do wstrzymania postępowania egzekucyjnego: a) niedbałość legislacyjna ustawodawcy, powodująca problemy z interpretacją przepisów, co było przyczyną powstania zobowiązania podatkowego, b) działanie Skarżącej na podstawie informacji udzielonej przez pracownika Urzędu Skarbowego, co było przyczyną powstania zobowiązania podatkowego, c) ciężka sytuacja materialna Skarżącej.

5 3. DIS postanowieniem z [...] marca 2015r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego, gdyż Skarżącej nie przysługuje prawo żądania wstrzymania postępowania egzekucyjnego, na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a.

6 4. Skarżąca w zażaleniu z 7 kwietnia 2015r. zarzuciła, że ww. postanowienie wydano z naruszeniem art. 23 § 6 u.p.e.a. przez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego z inicjatywy Skarżącej. DIS po dokonaniu analizy stanu faktycznego sprawy przedstawionego w piśmie z 19 lutego 2015r. powinien wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, gdyż zachodziły okoliczności uzasadniające, w jej ocenie, wstrzymanie egzekucji.

7 5. Minister Finansów (zwany dalej: "MF") w postanowieniu z 30 lipca 2015r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267, ze zm., zwany dalej: "k.p.a.") i art. 17, art. 18 i art. 23 § 5 u.p.e.a. utrzymał w mocy ww. postanowienie DIS.

8 Zdaniem MF Skarżąca wnosi o wstrzymanie na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a. wszelkich czynności egzekucyjnych dokonywanych na podstawie ww. tytułu wykonawczego, ale z treści art. 23 § 6 u.p.e.a. wynika, że uprawnienia "wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego" przysługują organowi sprawującemu nadzór nad organem egzekucyjnym. Przepis ten nie daje uprawnień zobowiązanemu do występowania z żądaniem wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Prawidłowe było więc skorzystanie przez DIS z art. 61a k.p.a. i odmówienie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

9 6. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie ww. postanowienie MF, stwierdzenie, że uchylone postanowienie nie może być wykonane w całości i przyznanie Skarżącej należnych kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, z uwagi na naruszenie art. 23 § 6 u.p.e.a., przez jego niezastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania z inicjatywy Skarżącej.

10 Zdaniem Skarżącej organ administracji powinien z urzędu, po dokonaniu analizy przedstawionych przez Skarżącą, wszcząć postępowanie. MF wydał postanowienie bez wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego, w jakim znalazła się Skarżąca, bez uwzględnienie, że: a) doszło do niedbałość legislacyjnej ustawodawcy, powodująca problemy z interpretacją przepisów, co spowodowało powstanie zobowiązania podatkowego – bez winy Skarżącej; b) działanie Skarżącej na podstawie informacji udzielonej przez pracownika Urzędu Skarbowego, co stało się niezawinioną przez Stronę przyczyną powstania zobowiązania podatkowego; c) ciężka sytuacja materialna Skarżącej.

11 7. Minister Finansów, w odpowiedzi na skargę, wniósł o oddalenie skargi. Zauważył ponadto, że DIS, mając na uwadze poglądy doktryny powoływane przez Skarżącą w ww. postanowieniu dokonał analizy przesłanek wstrzymania postępowania egzekucyjnego wskazanych przez Skarżącą w kontekście art. 23 § 6 u.p.e.a., uznając, że nie zaszła konieczność wstrzymania postępowania egzekucyjnego z urzędu.

12 II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

13 1. Skargę należało oddalić, jako niezasadną.

14 2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 2103) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się ww. kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

15 3. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, jak również - na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") - poprzedzającego go postanowienia DIS, wskazuje, że nie naruszają one przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu pozwalającym na ich uchylenie.

16 Sąd wskazuje, że - wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, jak również w zażaleniu - u.p.e.a. nie zna instytucji "wstrzymania" postępowania egzekucyjnego w administracji na wniosek dłużnika (zobowiązanego). Stanowisko analogiczne do wyrażonego przez Sąd w rozpoznawanej sprawie było wielokrotnie prezentowane przez Sądy administracyjne. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 kwietnia 2000r. sygn. akt III SA 1419/99 podkreślił, że z istoty przepisu art. 23 u.p.e.a. wynika, że wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków. Pamiętać przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 października 1999r. sygn. akt III SA 7798/98, stwierdził, że uprawnienia "wstrzymania czynności egzekucyjnych" wynikające z art. 23 u.p.e.a. przysługują organowi sprawującemu nadzór nad organem egzekucyjnym. Mogą być one wykorzystywane wyłącznie w ramach tego nadzoru – kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego – w wypadkach szczególnie uzasadnionych. Naczelny Sąd Administracyjny również w wyroku z 19 maja 2011r. sygn. akt II FSK 2172/09 stwierdził, że "(...) przysługujące organowi nadzoru uprawnienia do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, to jest kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego. Podkreślić należy, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania tego postępowania na wniosek dłużnika. Cytowany przepis nie daje więc dłużnikowi poddanemu egzekucji żadnych bezpośrednich uprawnień do występowania na jego podstawie o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Wniosek dłużnika mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie, które mogłyby ewentualnie skutkować, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymaniem w ramach nadzoru czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego." Stanowisko podobne było też wyrażane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 22 kwietnia 2010r. sygn. akt II FSK 472/10, LEX 596470; 8 kwietnia 2009r. sygn. akt II FSK 1925/07 (dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając powyższe poglądy na względzie uznał, że słusznie w rozpoznawanej sprawie, najpierw DIS, a następnie MF, uznały, że nie było podstaw do merytorycznego rozpatrywania sprawy wstrzymania administracyjnego postępowania egzekucyjnego (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego), zainicjowanego wnioskiem Strony skarżącej. Przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. U.p.e.a., jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie, nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika (por. wyroki NSA z: 8 października 1999r. sygn. akt III SA 778/98; 8 kwietnia 2009r. sygn. akt II FSK 1925/07 - dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek zobowiązanego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru może co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli doprowadzić do wstrzymania tychże czynności lub administracyjnego postępowania egzekucyjnego.

18 O tym czy należy dokonać nadzoru nad egzekucją administracyjną decyzję podejmuje organu nadzoru i dopiero w trakcie dokonywania czynności nadzorczych może sam – bez inicjatywy zobowiązanego - podjąć rozstrzygnięcie na mocy art. 23 § 6 u.p.e.a., po zajściu przesłanek wskazanych w ww. przepisie. Zarówno czas, jak i samo skorzystanie z uprawnienia do wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego należą do sfery uznania organu sprawującego nadzór nad egzekucją administracyjną (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 września 2007r. sygn. akt III SA/Wa 3584/06, dostępny na www.nsa.gov.pl).

19 Skoro, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 kwietnia 2010r. sygn. akt II FSK 472/10 z istoty przepisu art. 23 § 6 u.p.e.a. wynika, że wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) zależy od uznania organu nadzoru (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), to uprawnienia do wstrzymania czynności lub postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 26 § 6 u.p.e.a., przysługujące organowi nadzoru, mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, tj. kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego, w wypadkach szczególnie uzasadnionych.

20 4. W świetle powyższych rozważań zasadne było w związku z tym przyjęcie – najpierw przez DIS, a następnie przez MF w zaskarżonym postanowieniu, że na mocy art. 18 u.p.e.a. należy zastosować przepis art. 61 a k.p.a. W sprawie nie było możliwe merytoryczne rozpatrywanie wniosku Strony skarżącej i zasadna była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego.

21 Zgodnie bowiem z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a.

22 Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowił, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

23 Zdaniem Sądu prawidłowe było przyjęcie przez organy administracyjne w sprawie, że do przypadków braku możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego należy zaliczyć sytuację, gdy przepis prawa – art. 23 § 6 u.p.e.a. przewiduje wyłącznie wszczęcie postępowania jedynie z urzędu. Wówczas wniosek zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym, który bez podstawny prawnej chciałby zainicjować wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie może podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu i należało w związku z nim wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61a k.p.a.

24 W toku postępowania egzekucyjnego Zobowiązany – Skarżąca - dysponuje określonymi uprawnieniami w celu obrony swoich interesów i praw. Są to skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. W katalogu tych środków nie ma natomiast prawa do żądania wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego.

25 Niejako na marginesie należy również wskazać, że instytucja wstrzymania postępowania egzekucyjnego powoduje jedynie przesunięcie w czasie obowiązku zapłaty należnego zobowiązania, co zwiększa kwotę zadłużenia przez wzrost odsetek za zwłokę (por. wyroki WSA w: Warszawie z 14.07.2011r. sygn. akt V SA/Wa 712/11; w Rzeszowie z 24 listopada 2016r. sygn. akt I SA/Rz 732/16).

26 5. Sąd w tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.