Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2006 r., III SA/Wa 2041/06

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2006 r., III SA/Wa 2041/06

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2006 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przekazania zgodnie z właściwością wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...].04.2006r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej, po rozpoznaniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...].03.2006r. nr [...] w przedmiocie przekazania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes Zakładu), do rozpatrzenia zgodnie z właściwością, wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych.

3 Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu z dnia [...].05.2005r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, wyrokiem z dnia 30 listopada 2005r. sygn. akt III SA/Wa 1970/05 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z powodu jej wydania przez organ niewłaściwy, tj. Prezesa Zakładu. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał, że na podstawie art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej zwany "k.p.a." w związku z art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze. zm.), dalej zwanej "u.s.u.s.", organem właściwym do ponownego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek i wydania decyzji w II instancji był Minister Polityki Społecznej, jako organ sprawujący nadzór nad zgodnością działań Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z obowiązującymi przepisami prawa.

4 Po zwrocie przez Sąd akt sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Zakład), zgodnie z wyrokiem Sądu, przekazał sprawę do rozpoznania Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej, załączając odwołanie J. K. z dnia [...].01.2006r. od decyzji Zakładu z dnia [...].03.2005r. nr [...].

5 Jednakże w dniu [...] sierpnia 2005r. zmianie uległa treść art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Na jego podstawie stronie niezadowolonej z decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Prezesa Zakładu. Dlatego Minister Pracy i Polityki Społecznej, jako organ niewłaściwy do rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, postanowieniem z dnia [...].03.2006r. nr [...], przekazał Prezesowi Zakładu, do rozpatrzenia zgodnie z właściwością, wniosek J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek.

6 Na to postanowienie J. K. wniósł zażalenie, wnioskując o merytoryczne rozpoznanie jego odwołania. Powołał się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który orzekając w tej sprawie, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu o odmowie umorzenia składek i wskazał, że organem właściwym do rozpoznania sprawy w II instancji jest Minister Polityki Społecznej. Podniósł również zarzut braku rzetelnego pouczenia o środkach odwoławczych.

7 Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powołując się na art. 6 i 19 k.p.a. stwierdził, że postępowanie administracyjne może prowadzić wyłącznie organ właściwy w sprawie (miejscowo, rzeczowo i instancyjnie) oraz że w trakcie całego postępowania organ ten winien dokonywać czynności, które zapewnią przestrzeganie prawa. Podkreślił, że zasadniczym warunkiem prawidłowości decyzji jest wydanie jej przez właściwy organ, przy czym zgodnie z art. 181 k.p.a. organy odwoławcze, właściwe w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, określają przepisy odrębne, a do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio przepis art. 180 § 1 k.p.a., który stanowi, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach.

8 W niniejszej sprawie takim przepisem jest art. 83 ust. 4 u.s.u.s., który wszedł w życie 24 sierpnia 2000r., a ponieważ ustawa z dnia 1 lipca 2005r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248), która zmieniła dotychczasowe brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., nie zawiera przepisów przejściowych, oznacza to, że z dniem 24 sierpnia 2005r. organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne właściwy jest Prezes Zakładu. Celem potwierdzenia słuszności tego stanowiska Minister Pracy i Polityki Społecznej powołał się na wyrok NSA z dnia 22 maja 2002r. sygn. akt I SA 1844/00 (LEX nr 55293).

9 Dlatego też, stosownie do art. 65 § 1 k.p.a. Minister Pracy i Polityki Społecznej, stwierdzając brak swej właściwości, postanowieniem z dnia [...].03.2006r. nr [...], przekazał sprawę do rozpatrzenia Prezesowi Zakładu, jako organowi właściwemu, i poinformował o tym stronę.

10 Nawiązując do ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Minister Pracy i Polityki Społecznej zwrócił uwagę, iż Sąd bada zgodność decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji ostatecznej. Wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, co oznacza, że orzeczenie Sądu zapadło wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a więc w tej sprawie w dacie rozpatrzenia przez drugą instancję, tj. 19 maja 2005r. Zauważył też, że wprawdzie w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, ale owo związanie przestaje obowiązywać, jeśli nastąpiła zmiana stanu prawnego czyniąca pogląd nieaktualnym (wyrok NSA z dnia 22 września 1999r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129), a taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

11 Organ odwoławczy podniósł, iż jeśliby Minister uznał swoją właściwość do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy i wydał stosowną decyzję, to taka decyzja byłaby nieważna, gdyż istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest wystąpienie w chwili jej wydawania wad określonych w art. 156 § 1 kpa - w tym przypadku decyzja zostałaby wydana przez organ niewłaściwy w sprawie, gdyż oceny zgodności z prawem decyzji dokonuje się według przepisów obowiązujących w czasie jej podejmowania. Według tych samych przepisów więc powinno się ustalać organy właściwe do podejmowania decyzji.

12 W skardze J. K., po przedstawieniu przebiegu sprawy, zarzucił naruszenie Konstytucji RP, która w art. 8 stanowi o pierwszeństwie tej ustawy przed innymi ustawami, zaś w art. 78 gwarantuje prawo odwołania do drugiej instancji. Zdaniem skarżącego art. 83 ust. 4 u.s.u.s. pozbawia obywatela prawa odwołania się do drugiej instancji, ale nie przewiduje wymaganego konstytucyjnie trybu odwoławczego, co w konsekwencji prowadzi do sytuacji, że decyzja organu I instancji (ZUS) nie podlega żadnej kontroli.

13 W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Zarzuty skargi uznał za niezasadne.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje.

15 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do rozważenia niniejszej sprawy wyjaśnienia wymaga, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Poza tym stosownie do postanowień art. 134 p.p.s.a. sąd oceniając zaskarżony akt rozstrzyga w granicach danej sprawy, co oznacza, że sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydanych w nim aktów administracyjnych. Natomiast granice rozpoznania skargi przez sąd są wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji publicznej oraz przez całokształt tylko prawnych aspektów sprawy i tylko tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J.P. Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 196-197).

16 W rozpoznawanej sprawie zaskarżone zostało postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie przekazania zgodnie z właściwością wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i tylko to postanowienie w zakresie jego rozstrzygnięcia podlega kontroli Sądu. Mając na uwadze tak określoną kognicję Sąd nie dopatrzył się żadnych naruszeń prawa zaskarżonym postanowieniem. Słusznie Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał na zmianę przepisów określających kompetencje organu właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Rzeczywiście od dnia 24 sierpnia 2005r. organem właściwym do rozpoznania takiego wniosku stał się Prezes Zakładu, zgodnie bowiem z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 lipca 2005r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2 (odwołanie do sądu), nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Skoro zatem ustawodawca zdecydował, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jest Prezes Zakładu, w żadnym razie nie miał prawa rozpatrzyć takiego wniosku Minister Pracy i Polityki Społecznej i słusznie przekazał on wniosek J. K. do właściwego organu, co uczynił zgodnie z dyspozycją art. 65 § 1 k.p.a. Rozpoznanie owego wniosku przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej w stanie prawnym obowiązującym w dacie przekazania wniosku, tj. 20.03.2006r., oznaczałoby wydanie przezeń decyzji dotkniętej wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § pkt 1 k.p.a. (przez niewłaściwy organ), na co słusznie wskazuje organ odwoławczy.

17 Zasadne jest też stwierdzenie organu odwoławczego, iż w sytuacji, gdy ustawa nie zawiera przepisów intertemporalnych (przejściowych), zastosowanie mają przepisy wprowadzone nową ustawą. Zasada ta w szczególności znajduje zastosowanie w przypadku zmiany przepisów proceduralnych. Znajdująca zastosowanie w niniejszej sprawie ustawa z dnia 1 lipca 2005r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw nie zawiera przepisu przejściowego w zakresie stosowania nowych regulacji dotyczących organu właściwego do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, dlatego właściwym do jego rozpatrzenia stał się z dniem 24 sierpnia 2005r., tj. z dniem wejścia w życie tej ustawy, Prezes Zakładu.

18 Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Ministra Pracy i Polityki Społecznej, iż sądy administracyjne badają zgodność decyzji administracyjnej z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydania decyzji ostatecznej. Tak też uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując skargę J. K. na decyzję Prezesa Zakładu z dnia [...].05.2005r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, stwierdzając wyrokiem z dnia 30 listopada 2005r. sygn. akt III SA/Wa 1970/05 nieważność zaskarżonej decyzji z powodu wydania jej przez organ niewłaściwy, tj. Prezesa Zakładu. W owym czasie Prezes Zakładu nie był bowiem właściwy do wydania decyzji w ww. przedmiocie, co szczegółowo zostało wyjaśnione w owym wyroku. Niemniej jednak już po wydaniu wyroku zmianie uległ stan prawny, o czym wyżej i następna decyzja w tej sprawie musi być wydana z uwzględnieniem nowego stanu prawnego. Wyrok sądu nie jest wiążący, jeśli ze względu na zmianę stanu prawnego pogląd w nim wyrażony stał się nieaktualny, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

19 Reasumując stwierdzić należy, iż Minister Pracy i Polityki Społecznej, w świetle omówionych przepisów prawa, miał obowiązek przekazać wniosek J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek do rozpatrzenia, zgodnie z właściwością, Prezesowi Zakładu, dlatego zaskarżone postanowienie w żadnym razie nie narusza przepisów prawa, a zatem nie ma podstaw prawnych do wyeliminowania go z obrotu prawnego.

20 Ocenie Sądu uchylają się zarzuty skargi, które sprowadzają się do kwestionowania ustanowionego art. 83 ust. 4 u.s.u.s. środka zaskarżenia od decyzji Zakładu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Jak na wstępie powiedziano, sąd orzeka w granicach danej sprawy, a w niniejszej sprawie było nią przekazanie sprawy do rozpatrzenia zgodnie z właściwością. Sąd zatem zbadał wyłącznie prawidłowość przekazania sprawy zaskarżonym postanowieniem do rozpatrzenia Prezesowi Zakładu. Inaczej mówiąc, przedmiotem zaskarżenia nie była decyzja, wydana na podstawie art. 84 ust. 4 u.s.u.s., w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, lecz postanowienie de facto w przedmiocie właściwości organu do rozpatrzenia takiego wniosku. Na zaskarżone postanowienie nie przysługiwał środek zaskarżenia określony w art. 84 ust. 4 u.s.u.s, lecz środek przewidziany w art. 65 § 1 k.p.a., tj. zażalenie. Dlatego ocena zasadności zarzutów dotyczących środka zaskarżenia od decyzji Zakładu nie może być dokonana w ramach rozpoznanej sprawy, takie zarzuty mogą być podniesione w ewentualnej skardze na decyzję Prezesa Zakładu w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek.

21 Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. postanowiono jak w sentencji.