Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r., III SA/Wa 1380/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2013 r., III SA/Wa 1380/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Krawczak, Sędziowie sędzia WSA del. Marek Kraus, sędzia WSA Aneta Lemiesz (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Agata Próchniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r. nr 7.162.2013 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy zmieniającej uchwałę w sprawie zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty targowej 1) uchyla zaskarżoną uchwałę, 2) stwierdza, że uchylona uchwała nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Rada Miasta Stołecznego Warszawy, uchwałą Nr L/1443/2013 z dnia 21 lutego 2013 r.,

3 zmieniła postanowienia uchwały Nr LII/1600/2009 z dnia 16 kwietnia 2009 r. w sprawie

4 zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty targowej

5 m.in., w ten sposób, że w § 5 dodała pkt 5 w brzmieniu cyt.: "5) targowisk

6 jednodniowych - rozumie się przez to targowiska wyznaczone na podstawie uchwał

7 zarządów dzielnic m.st. Warszawy i działające na podstawie nadanych im przez te

8 zarządy regulaminów - w czasie ich funkcjonowania w określonych w regulaminie dniach

9 i godzinach otwarcia" oraz nadała nowe brzmienie załącznikowi Nr 1 do uchwały pn.

10 "Dzienne stawki opłaty targowej na terenie m. st. Warszawy" ustalając w pkt 1 lit. b i c,

11 pkt 2 lit. b i c oraz pkt 3 lit. b i c dzienne stawki przy sprzedaży: a) kwiatów, wieńców,

12 zniczy, świec, grysu w odległości do 500 m od granic cmentarzy; b) kwiatów ciętych".

13 Jako podstawę prawną podjęcia badanej uchwały Rada Miasta St. Warszawy wskazała

14 art. 19 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.

15 Uchwałą z dnia 19 marca 2013 roku Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w

16 Warszawie orzekło o nieważności uchwały Nr L/1443/2013 Rady Miasta Stołecznego

17 Warszawy z dnia 21 lutego 2013 r. zmieniającej uchwałę w sprawie zasad ustalania i

18 poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty targowej z powodu istotnego

19 naruszenia art. 19 pkt 1 lit. a w związku z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 stycznia

20 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 roku Nr 95, poz. 613 z późn.

21 zm.). W uzasadnieniu Kolegium uznało, iż Rada Miasta Stołecznego Warszawy poprzez

22 wprowadzenie w § 5 pkt 5 uchwały definicji "targowiska jednodniowego" przyjęła

23 odmienną niż w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych definicję "targowiska" oraz

24 uczyniła to bez delegacji ustawowej. Organ stwierdził, iż przepisy art. 15 ust. 2 i 2b

25 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie przewidują kompetencji dla rad gmin do

26 konstruowania definicji legalnych targowiska. Ponadto wskazał, iż art. 19 ust. 1 lit. a

27 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, nie przewiduje dla rady upoważnienia do

28 określania definicji normatywnej "targowiska".

29 W ocenie Kolegium postanowienie zawarte w załączniku do badanej uchwały w części

30 dotyczącej ustalenia stawek opłaty targowej od sprzedaży: a) kwiatów, wieńców, zniczy,

31 świec, grysu w odległości do 500 m od granic cmentarzy przy jednoczesnym wyłączeniu

32 tych artykułów z pkt 1 a, 2a i 3a załącznika do uchwały powoduje, że sprzedaż tych

33 artykułów w odległości powyżej 500 m od cmentarza nie zostanie objęta opłatą targową,

34 co narusza wprost przepis art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, w

35 myśl którego opłatę targową pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz

36 jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej dokonujących sprzedaży

37 na targowiskach. Organ zauważył, iż za targowiska uważa się wszelkie miejsca, w

38 których prowadzona jest sprzedaż. Ponadto przy sprzedaży kwiatów wykazanej w pkt 1

39 b i c, 2 b i c oraz 3 b i c załącznika do uchwały można zastosować 2 rodzaje stawek dla

40 kwiatów ciętych, tj. przyjętych w pkt 1 c, 2c i 3c oraz stawek przyjętych w pkt 1 b, 2 b i 3

41 b. Bowiem w ogólnym pojęciu asortymentu "kwiaty" mieszczą się również "kwiaty cięte".

42 W ocenie Organu wyżej wymienione regulacje zawarte w załączniku do uchwały są

43 nieprecyzyjne i stwarzają możliwość dowolnej interpretacji, co jest niedopuszczalne w

44 aktach prawa miejscowego, do których zalicza się badaną uchwałę. Zaznaczył, iż

45 zawiera ona przepisy w charakterze generalnym i abstrakcyjnym, skierowane do

46 nieograniczonej liczby adresatów, które obowiązują na terenie całej gminy. W związku z

47 tym uregulowania zawarte w akcie prawa miejscowego muszą być na tyle czytelne, aby

48 nie powstawały wątpliwości interpretacyjne. W związku z powyższym Organ stwierdził,

49 iż badana uchwała w sposób istotny narusza wskazane wyżej przepisy prawa.

50 W skardze na powyższy akt nadzoru m.st. Warszawa, dalej jako Skarżąca, wniosła o

51 jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

52 Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie:

53 - art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych

54 przez jego błędną wykładnię i uznanie, że zapisy uchwały nr L/1443/2013 Rady m.st.

55 Warszawy z dnia 21 lutego 2013 r. naruszają ten przepis,

56 - art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych przez

57 jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten nie może stanowić podstawy do

58 podjęcia uchwały przez Radę m.st. Warszawy dającej możliwość organizacji targowisk

59 jednodniowych,

60 - art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z

61 2001 r.. Nr 142, poz. 1591. z późn. zm.) poprzez naruszenie wskazanego tam terminu

62 do badania zgodności z prawem zapisów zawartych w części I załącznika nr 1 do

63 uchwały nr LII/1600/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 16 kwietnia 2009 r. w sprawie

64 zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty targowej

65 (Dz. U. Woj. Maz. Nr 70, poz. 1836, z późn. zm.).

66 W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, iż wprowadzenie przez Radę m.st. Warszawy

67 możliwości organizowania targowisk jednodniowych było związane z faktem określenia

68 miejsca i czasu zastosowania niższej stawki opłaty targowej. Rada m.st. Warszawy

69 wprowadzając możliwość organizacji targowisk jednodniowych, skorzystała z ustawowej

70 możliwości różnicowania stawek opłaty targowej. Zauważyła, iż ww. ustawa nie

71 wskazuje sposobów różnicowania tych stawek, pozostawiając to w gestii danej rady

72 gminy. Zaznaczyła, iż uprawnienia Rady m.st. Warszawy do stworzenia możliwości

73 organizacji targowisk jednodniowych określone zostały w art. 7 ust. 1 pkt 11 ustawy o

74 samorządzie gminnym, gdzie sprawy targowisk ustawodawca zaliczył do zadań

75 własnych gmin.

76 Zdaniem Skarżącej przedmiotowa uchwała Rady m.st. Warszawy nie zmieniła definicji

77 legalnej targowiska uregulowanej w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych.

78 Zaznaczyła, iż wprowadzenie targowisk jednodniowych dotyczyło jedynie określenia

79 pewnego rodzaju miejsc - w ramach obowiązującej definicji ustawowej targowiska - oraz

80 uprawniało zarządy dzielnic m.st. Warszawy do wyznaczania miejsc, gdzie targowiska

81 jednodniowe mogą być organizowane. W ocenie Skarżącej gdyby uznać za zasadne

82 twierdzenia o zmianie definicji targowiska należałoby konsekwentnie stwierdzić, iż

83 uchwała Rady m.st. Warszawy dotyczy jedynie targowisk jednodniowych. Jednakże

84 wniosek taki stoi w sprzeczności z zapisami tej uchwały, w szczególności z

85 uregulowaniami zawartymi w § 6 pkt 2 i 4, gdzie mowa jest o prowadzeniu handlu poza

86 miejscami wyznaczonymi a więc również poza miejscami wyznaczonymi jako targowiska

87 jednodniowe, jak również z postanowieniami zawartymi w § 7 pkt 3. W świetle

88 powyższego według Skarżącej należy uznać, iż Rada m.st. Warszawy nie dokonała

89 zmiany określonej ustawowo definicji targowiska, a jedynie wprowadziła możliwość

90 wyznaczenia pewnych miejsc, gdzie obowiązywałyby obniżone stawki opłaty targowej.

91 Zauważyła, iż uchwała Rady m.st. Warszawy nr LII/1600/2009 z dnia 16 kwietnia 2009 r.

92 zawiera już takie rozróżnienie w § 5. Określony tam sposób sprzedaży ze stałych stoisk

93 handlowych, ruchomych stoisk handlowych, z pojazdu lub z zespołu pojazdów oraz w

94 miejscach wyznaczonych wpływa bezpośrednio na wysokość stawki opłaty targowej, co

95 wynika z części I pkt 1 - 3 załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały. Jednakże zapisy

96 te nie były dotychczas kwestionowane przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej

97 w Warszawie.

98 Skarżąca podniosła, iż zakwestionowane zapisy zawarte w części I załącznika nr 1 do

99 przedmiotowej uchwały nie zostały zmienione uchwałą nr L/1443/2013 Rady m.st.

100 Warszawy z dnia 21 lutego 2013 r. i funkcjonują w obrocie prawnym od dnia wejścia w

101 życie uchwały nr LII/1600/2009 r. Rady m.st. Warszawy z dnia 16 kwietnia 2009 r. w

102 sprawie zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty

103 targowej. Jedynie ze względu na zastosowaną technikę legislacyjną zostały one

104 zamieszczone w uchwale zmieniającej, a dokładniej w załączniku nr 1 do tej uchwały.

105 Zdaniem Skarżącej w tym zakresie uchwała Kolegium RIO w Warszawie została podjęta

106 z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym,

107 który zakreśla 30 dniowy termin na wydanie orzeczenia o nieważności uchwały.

108 Wskazała, iż stawka opłaty targowej wskazana w pkt 1b, 2b i 3b części I załącznika nr 1

109 do uchwały dotyczy m.in. kwiatów, jednakże z wyłączeniem kwiatów ciętych, których

110 sprzedaż została objęta stawką opłaty targowej określoną w pkt 1c, 2c, i 3c. W ocenie

111 Skarżącej wbrew twierdzeniom Kolegium zapisy te są jasne i nie stwarzają możliwości

112 do dowolnej ich interpretacji.

113 W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie

114 wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale.

115 Ponadto Organ wskazał, iż z treści art. 19 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach

116 lokalnych wynikają kompetencje rady gminy do określenia: stawki opłaty targowej,

117 stawki opłaty miejscowej, stawki opłaty uzdrowiskowej, stawki opłaty od posiadania

118 psów nie zaś kompetencje rady gminy do określenia: stawek opłaty targowej, stawek

119 opłaty miejscowej, stawek opłaty uzdrowiskowej, stawek opłaty od posiadania psów.

120 Powyższe w ocenie Organu wynika nie tylko z wykładni gramatycznej w/w przepisu, ale

121 przede wszystkim z jego wykładni celowościowej w związku z prawną konstrukcją w/w

122 opłat. Zaznaczył, iż w przepisie art. 19 pkt 1 ustawy jest mowa o wysokości stawek

123 opłat, określonych w ustawie oraz o maksymalnej wysokości stawki danej opłaty. W

124 pierwszym wypadku wynika to z tego, że ustawa określa więcej niż jedną opłatę lokalną,

125 czyli opłaty, dlatego też ustawodawca upoważnił radę do określenia stawek opłat, a nie

126 stawki opłat. W związku z tym stwierdził, iż kompetencje Rady gminy do określenia

127 wysokości stawek opłat, określonych w ustawie nie stanowią kompetencji do

128 różnicowania stawki opłaty targowej. W ocenie Kolegium Izby, Rada gminy określając

129 stawkę opłaty nie jest uprawniona do modyfikowania przedmiotu tej opłaty określonego

130 przez ustawodawcę, gdyż zgodnie z art. 217 Konstytucji RP określanie przedmiotów

131 opodatkowania następuje w drodze ustawy. Organ wskazując na treść art. 15 ust. 1 i 2

132 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych zaznaczył, iż Rada gminy nie jest uprawniona

133 do różnicowania stawki opłaty targowej od sprzedaży na targowiskach w zależności od

134 położenia targowiska, czyli miejsca sprzedaży, od rodzaju sprzedawanych artykułów

135 (spożywczych, rolnych czy przemysłowych), a także od sposobu sprzedaży (z

136 samochodu, straganu, z ręki i ziemi itd.), gdyż stanowiłoby to niedozwoloną modyfikację

137 przedmiotu tej opłaty. Według Kolegium skoro sposób sprzedaży na targowiskach jest

138 obojętny z punktu widzenia przedmiotu tej opłaty to wyklucza to różnicowanie stawki

139 opłaty targowej w zależności od sposobu sprzedaży. W ocenie Kolegium zróżnicowanie

140 stawki opłaty targowej prowadzi w oczywisty sposób do naruszenia konstytucyjnej

141 zasady równości, czego wyrazem jest zakwestionowana przez Kolegium uchwała Rady

142 m.st. Warszawy. Podkreślił, iż Rada Warszawy nie była, uprawniona do różnicowania

143 stawki opłaty targowej zgodnie z załącznikiem Nr 1 do uchwały, a tym samym do

144 wprowadzenia jednodniowych targowisk. Zdaniem Kolegium także zarzut uchybienia

145 przez organ nadzoru terminowi zbadania zakwestionowanej uchwały jest nietrafny.

146 Organ zaznaczył, iż Uchwałą Nr L/1443/2013 z dnia 21 lutego 2013 roku Rada Miasta

147 dokonała zmiany uchwały Nr LII/1600/2009 Rady Miasta z dnia 16 kwietnia 2009 roku w

148 sprawie zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty

149 targowej nadając nowe brzmienie § 5 pkt 1 oraz załącznikowi Nr 1 do uchwały oraz

150 dodając w § 5 pkt 5. W tej sytuacji Kolegium Izby na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o

151 samorządzie gminnym było uprawnione do zbadania w/w uchwały i orzeczenia jej

152 nieważności.

153 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

154 Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca

155 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.)

156 sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności

157 administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem

158 zgodności z prawem. Dla dokonywanej kontroli obojętne są zatem takie okoliczności, jak

159 kryterium słuszności czy też względy pragmatyczne.

160 Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu

161 przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.")

162 stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne

163 obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów

164 jednostek samorządu terytorialnego.

165 Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2

166 pkt 7 p.p.s.a., jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, że konieczne jest

167 zbadanie, czy akt ten - biorąc pod uwagę jego treść, a w szczególności argumentację

168 zawartą w uzasadnieniu - może zostać pozostawiony w obrocie prawnym.

169 Uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, sąd akt ten

170 uchyla. W razie zaś jej nieuwzględnienia sąd skargę oddala.

171 W zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb

172 obrachunkowych wynika z treści przepisu art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7

173 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz.

174 1113) i obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek

175 samorządu terytorialnego m.in. w sprawach podatków i opłat lokalnych, do których mają

176 zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa.

177 Przesłanki nadzoru określa z kolei art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o

178 samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej

179 "u.s.g."), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są

180 nieważne. Zgodnie zaś z ust. 4 ww. przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia

181 prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do

182 wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

183 Przepis art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżnia zatem dwie kategorie naruszeń prawa

184 przez uchwały lub zarządzenia organów gminy, tj. istotne naruszenie prawa oraz

185 nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego

186 nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie

187 prawa.

188 Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów

189 administracyjnych do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez

190 organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie

191 takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej

192 podstawą prawną podjęcia aktu. Z pewnością zaś "istotnym" naruszeniem prawa jest

193 uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym

194 państwie prawa.

195 W tym miejscu odnotować należy, że działania organu nadzoru wobec samorządu

196 terytorialnego są ograniczone z uwagi na zdecentralizowany charakter samorządu. Jego

197 samodzielność jest gwarantowana konstytucyjnie (art. 164 Konstytucji RP) i podlega

198 ochronie sądowej. Ograniczenie nadzoru przejawia się w ścisłej reglamentacji zarówno

199 samych organów nadzorczych, jak i stosowanych przez nie środków nadzorczych oraz

200 ograniczeniu kryterium nadzoru wyłącznie do kryterium legalności.

201 W tym też duchu powinny być interpretowane przepisy o nadzorze nad samorządem

202 terytorialnym.

203 Organ nadzoru dokonując kontroli legalności danego aktu, musi zatem ściśle trzymać

204 się wyznaczonych mu ram nadzoru, każde bowiem ich przekroczenie będzie

205 kwalifikowane jako naruszenie konstytucyjnie gwarantowanej zasady samodzielności

206 samorządu terytorialnego.

207 Aby taki zarzut nie mógł być w sprawie postawiony podmiot wydający rozstrzygnięcie

208 nadzorcze powinien wyczerpująco przedstawiać wszystkie przesłanki, które

209 doprowadziły do jego powzięcia. Musi więc zawsze w sposób niebudzący wątpliwości

210 wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens

211 przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także wnikliwie uzasadnić w czym

212 upatruje istotność tego naruszenia pozwalającą na stwierdzenie nieważności [por. wyrok

213 NSA z dnia 24 września 2002 r. (II SA/Wr 3142/01), OwSS 2003/3, poz. 175; wyrok NSA

214 z dnia 21 maja 2001 r. (SA/Kr 541/01), OwSS 2002/1, poz. 118; wyrok NSA z dnia 18

215 kwietnia 2000 r. (III SA 397/00), ONSA 2001/3, poz. 117].

216 Ujawnienie powodów podjęcia aktu nadzoru powinno nastąpić w jego uzasadnieniu,

217 które stanowi obligatoryjny element tegoż aktu.

218 Uzasadnienie faktyczne obejmować powinno powołanie stwierdzonych faktów i

219 okoliczności mających znaczenie dla przeprowadzonej przez organ nadzoru oceny

220 prawnej, w tym wskazanie postanowień uchwały organu samorządowego uznanych za

221 niezgodne z prawem. Uzasadnienie prawne takiego aktu zawiera wyjaśnienie

222 przepisów, których naruszenie zarzuca się danemu organowi oraz ustalenie ciężaru

223 gatunkowego (rodzaju) popełnionego naruszenia, uzupełnione - w miarę możliwości -

224 określeniem kryteriów przesądzających o przyjętej kwalifikacji prawnej (Z. Kmieciak,

225 Uzasadnienie aktu nadzoru nad działalnością komunalną, Samorząd Terytorialny

226 1996/3/29-33). Analiza art. 91 ust. 3 u.s.g. wskazuje, iż intencją ustawodawcy było

227 zobowiązanie organu nadzoru do ujawnienia elementów faktów i prawa leżących u

228 podstaw rozstrzygnięcia nadzorczego, a także przedstawienie toku rozumowania

229 organu. Jest to tym bardziej pożądane w sytuacji, gdy ustawodawca uzależnia prawo

230 organu do działania używając pojęć, które ustawowo nie są zdefiniowane,

231 nieokreślonych, którym treść nadaje sam organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu

232 Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 1130/07).

233 Prawidłowe uzasadnienie wydanego przez organ nadzoru rozstrzygnięcia waży w istocie

234 o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny.

235 Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie organ nadzoru obowiązków w ww. zakresie

236 nie zrealizował. Przedstawione Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu

237 uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego pozostawia wiele do życzenia w świetle

238 poczynionych powyższych uwag. Nie tylko bowiem nie pozwoliło na dokonanie kontroli

239 rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia, lecz przede wszystkim nie

240 wykazało dostatecznych podstaw do zakwestionowania zaskarżonego aktu.

241 I tak, organ nadzoru wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia na to, iż kontrolowana

242 uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 21 lutego 2013 r. istotnie narusza

243 art. 19 pkt 1 lit. a w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 u.p.o.l.

244 W uzasadnieniu - po przytoczeniu spornego zapisu w uchwale Rady Miasta Stołecznego

245 Warszawy wprowadzającego definicję "targowiska jednodniowego" - przedstawiono

246 istotę stanowiska organu nadzoru, tj., że Rada Miasta Stołecznego Warszawy poprzez

247 wprowadzenie w § 5 pkt 5 uchwały definicji "targowiska jednodniowego" przyjęła

248 odmienną niż w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych definicję "targowiska" oraz

249 uczyniła to bez delegacji ustawowej. Następnie przywołano ustawową definicję terminu

250 "targowisko" oraz przedstawiono wywód o kompetencjach uchwałodawczych (ich

251 podstawie prawnej oraz zakresie) rad gmin.

252 W ocenie Sądu ww. argumentacja nie jest wystarczająca, jako powód zakwestionowania

253 legalności spornych przepisów przedmiotowej uchwały.

254 Brak tu bowiem pełnego logicznego wywodu odnoszącego się do tego w czym

255 dokładnie organ nadzoru upatruje istotne naruszenie przepisów u.p.o.l. Czy uważa, że

256 definicja z kontrolowanej uchwały zastąpiła definicję ustawową, czy też, że w sposób

257 nieuprawniony ją ograniczyła, a jeśli tak, to w jaki sposób (tj. w jakim zakresie). Nie

258 zadano sobie trudu interpretacji obu przepisów (tego z ustawy i tego z uchwały), aby

259 dopiero na tej podstawie sformułować istotne w sprawie wnioski.

260 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ - wbrew ciążącemu nań

261 obowiązkowi - nie wykazał więc naruszenia prawa, podając wykładnię przepisu prawa i

262 jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy (por.

263 wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 1999 r., II SA/Wr 606/98,

264 Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych 1999, Nr 3, poz. 86).

265 Sąd nie może być w tej sprawie zdany na domysły. Nie jest bowiem rolą sądu

266 zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez

267 poszukiwanie uzasadniania dla zaskarżonego aktu nadzoru, czy też uzupełnianie

268 niezbędnych rozważań, albo tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów.

269 Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być

270 przedmiotem domniemań.

271 Należy podkreślić, że sądy administracyjne nie są organami nadzoru nad samorządem

272 terytorialnym, powołane zostały do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych przez

273 jednostki samorządu terytorialnego rozstrzygnięć nadzorczych. Z tych przyczyn sądy

274 administracyjne rozpoznając skargę na działanie organu muszą nie tylko dysponować

275 rozstrzygnięciem organu lecz również przedstawionym do tego rozstrzygnięcia pełnym

276 wywodem prawnym, pozwalającym na odczytanie motywów, jakimi kierował się organ

277 podejmując określone działania. W przeciwnym bowiem wypadku sąd administracyjny

278 nie spełniałby roli instytucji kontrolującej działanie administracji, lecz działalność tę

279 zastępował. Dodatkowo zauważyć można, iż wymóg działania na podstawie prawa, w

280 połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek

281 motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów

282 demokratycznego państwa prawnego i odnosi się również do rozstrzygnięć nadzoru.

283 Brak szczegółowego uzasadnienia prawnego i faktycznego, co do niezgodności uchwały

284 rady gminy z prawem oznacza przekroczenie granic ingerencji nadzorczej.

285 Pełniejszy wywód uzasadniający analizowane zarzuty organu nadzoru został zawarty w

286 odpowiedzi na skargę, Sąd go jednak pominął przy ocenie zaskarżonego aktu uznając,

287 że ocenie tej podlega wyłącznie argumentacja zawarta w uzasadnieniu tegoż właśnie

288 aktu.

289 Za nieuprawnione Sąd uznał również zarzuty skierowane do postanowień załącznika, a

290 odnoszących się do objęcia opłatą targową sprzedaży kwiatów, wieńców, zniczy, świec i

291 grysu w odległości do 500 metrów od cmentarzy (taki zapis załącznika do uchwały -

292 zdaniem organu nadzoru - powoduje wyłączenie spod opłaty dokonywanie sprzedaży

293 ww. asortymentu w odległości powyżej 500 metrów od cmentarzy), oraz zarzuty co do

294 nieprawidłowej redakcji przepisów tego załącznika powodujących możliwość

295 zastosowania dwu różnych stawek dla określonego tam asortymentu, tj. "kwiatów

296 ciętych".

297 W ww. zakresie ma rację Skarżący, że treść (brzmienie) zakwestionowanych przez

298 Kolegium RIO przepisów nie została ukształtowana uchwałą z dnia 21 lutego 2013 r.

299 Uchwała ta - poprzez nadanie nowego brzmienia załącznika, co jest dopuszczalnym

300 zabiegiem legislacyjnym - wprowadziła zmiany w wysokości niektórych tylko stawek

301 opłaty. Nie dotyczyła jednak zakwestionowanych przez organ nadzoru przepisów. W

302 nowych przepisach zachowały one swoją dotychczasową (tj. sprzed uchwały

303 zmieniającej) treść (brzmienie) oraz to samo oznaczenie i miejsce w akcie prawnym. Te

304 zaś elementy decydują o tożsamości przepisu sprzed zmiany uchwały i po tej zmianie.

305 Zastosowana technika legislacyjna nie uprawniała organu nadzoru do ingerencji w

306 trwałość ww. przepisów. Zgoda na takie działanie organu nadzoru oznaczałaby obejście

307 przepisów o terminach, w którym nadzór taki w stosunku do aktów prawa miejscowego

308 może być wykonywany.

309 Ewentualne zarzuty Kolegium RIO mogłyby dotyczyć więc wyłącznie wysokości

310 wprowadzonych (zmienionych) stawek. Taki zaś zarzut wprost w rozstrzygnięciu

311 nadzorczym nie został wyartykułowany.

312 Konsekwentnie do powyższych uwag Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

313 uznał, iż zaskarżony akt nadzoru nie zdołał wykazać istotnego naruszenia prawa przez

314 Radę Miasta Stołecznego Warszawy, a dostrzeżone w ramach przeprowadzonej kontroli

315 nieprawidłowości w postępowaniu organu nadzoru przemawiają za koniecznością

316 uwzględnienia skargi.

317 Mając na uwadze przedstawione powyżej argumenty należy ocenić, że organ nadzoru

318 naruszył przepis art. 91 ust. 3 i 5 u.s.g. poprzez brak wyjaśnienia zasadności

319 przesłanek, którymi kierował się wydając zaskarżoną uchwałę oraz brak wykazania, iż w

320 sprawie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, czyli oczywistym i

321 bezpośrednim, a także że naruszył przepis ust. 1 tego artykułu poprzez przekroczenie

322 terminu w nim określonego do orzeczenia o nieważności uchwały. W postępowaniu ze

323 skargi na akt nadzoru nie zachodzi potrzeba "[...] badania wpływu naruszenia prawa "na

324 wynik sprawy", skoro akt nadzoru nie rozstrzyga "sprawy administracyjnej"". Podstawą

325 uchylenia przez sąd aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa przez organ

326 nadzorczy, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego

327 przepisu (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie

328 sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 312).

329 W tym stanie rzeczy skarga okazała się usprawiedliwiona, co skutkuje uchyleniem

330 zaskarżonej uchwały na podstawie art. 148 p.p.s.a.

331 Zgodnie zaś z art. 152 powołanej ustawy, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku

332 określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.

333 Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, sprowadzające się do kosztów

334 zastępstwa procesowego strony skarżącej, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika,

335 oparte zostało na przepisach art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.