Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2024 r., I SAB/Sz 45/24

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2024 r., I SAB/Sz 45/24

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz, Sędzia WSA Elżbieta Dziel, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi W. P. na bezczynność Wójta Gminy Świeszyno w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy Świeszyno do rozpoznania punktu 2 i 3 wniosku skarżącego W. P. z dnia 12 sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza bezczynność Wójta Gminy Świeszyno oraz, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy Świeszyno na rzecz skarżącego W. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. w pozostałym zakresie oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z 12 sierpnia 2021 r. W. P. (dalej: "Skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy (dalej: "Organ") o udostępnienie informacji publicznej poprzez:

3 1. Wskazanie, czy organ gminy odmówił, a jeżeli tak, to na jakiej podstawie prawnej dokonał odmowy położenia sieci teleinformatycznej w pasie drogowym drogi gminnej L000190 zgodnie z Programem Operacyjnym, Polska Cyfrowa

4 na lata 2014-2020, Oś Priorytetowa nr 1 "Powszechny dostęp do szybkiego internetu", Działanie 1.1 "Wyeliminowanie terytorialnych różnic w możliwości dostępu do szerokopasmowego internetu o wysokich przepustowościach";

5 2. Wskazanie przyczyn nierealizowania przez zarządcę wskazanej powyżej drogi obowiązku wynikającego z art. 39 ust. 6 pkt 2 ustawy z 21 marca 1985 r.

6 o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 t.j.), pomimo tego, że przed rozpoczęciem przebudowy drogi zarządca miał pełną wiedzę o realizacji

7 na tej drodze inwestycji teleinformatycznej powyżej, wymienionym programem operacyjnym.

8 3. Wskazanie przyczyn prowadzenia postępowania administracyjnego (jeżeli było prowadzone) w przedmiotowej sprawie z wyłączeniem stron, które miały istotny interes prawny, czyli właścicieli i współwłaścicieli działek usytułowanych

9 w bezpośredniej lokalizacji drogi gminnej.

10 W odpowiedzi na wniosek, pismem z 26 sierpnia 2021 r. organ wskazał,

11 w zakresie pytania pierwszego, że odmówił umieszczenia linii kablowej wraz

12 z przyłączami i infrastrukturą towarzyszącą w pasie drogi gminnej działka nr [...]

13 w miejscowości C., gmina Ś., zgodnie z art. 39 ust. 3 pkt 1 ustawy

14 z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), a decyzja odmowna w tym przedmiocie została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K..

15 W zakresie pytań nr 2 i 3 organ uznał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.

16 Pismem z 31 sierpnia 2021 r., skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. ponaglenie na bezczynność Wójta, polegającą

17 na braku udostępnienia informacji objętych ww. pytaniami nr 2 i 3. W odpowiedzi

18 SKO w K. wskazało, że z uwagi na brak właściwości rzeczowej nie jest władne rozpoznać złożonego ponaglenia w ww. zakresie.

19 W takim stanie rzeczy skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność organu w zakresie pytania drugiego i trzeciego, wskazując że pytania te dotyczyły informacji publicznej.

20 Skarżący wniósł w skardze o:

21 1) uznanie zagadnień określonych w punktach 2 i 3 wniosku za informację publiczną;

22 2) zobowiązanie organu do udzielania informacji publicznej w punktach 2 i 3 wniosku z 12 sierpnia 2021 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności;

23 3) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;

24 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości według załączonej faktury;

25 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania według norm przepisanych.

26 Skarżący dołączył do skargi otrzymaną kopię faktury wystawioną 17 września 2021 r. przez radcę prawnego M. P. na kwotę 430,50 zł za konsultacje prawne.

27 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

28 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 24 listopada 2021 r., II SAB/Sz 134/21 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że podzielił stanowisko organu, iż żądane w punktach 2 i 3 wniosku informacje nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

29 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Skarżącego, wyrokiem z 3 kwietnia 2024 r., III OSK 447/22 uchylił ww. wyrok WSA

30 w Szczecinie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi.

31 Sąd drugiej instancji wskazał, że spór między stronami wynika z faktu,

32 iż Skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, która w ocenie organu w zakresie punktów 2 i 3 wniosku nie ma cech informacji publicznej. Skarżący przeczy temu, że informacje, o które wystąpił nie mają cech informacji publicznej

33 oraz podniósł, że organ nie zrealizował jego wniosku w punktach 2 i 3 i nie udzielił informacji.

34 Wyjaśnił, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu żądane w punktach 2 i 3 wniosku informacje nie miały przymiotu informacji publicznych chronionych przepisami u.d.i.p., ponieważ wniosek w tym zakresie nie dotyczył sprawy publicznej.

35 NSA wskazał w uzasadnieniu wyroku na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wyjaśnił,

36 że pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy informacja ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach

37 i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. (...) przedmiot prawa dostępu

38 do informacji publicznej, jakim jest informacja publiczna określona w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jako "informacja o działalności" podmiotów określonych w tym przepisie, a w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako "każda informacja o sprawach publicznych",

39 jest kategorią prawną podlegającą wykładni. Zarówno Konstytucja RP, jak i u.d.i.p. wiążą pojęcie informacji publicznej z aktywnością podmiotów wskazanych w tych aktach prawnych, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Wynika

40 to z faktu, że zarówno działalność podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, jak i sprawa, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wtedy mogą być kwalifikowane jako informacja publiczna, gdy spełniają kryterium "publiczności". W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie "publiczności" służące m.in. tak podstawowym celom jako definiowanie administracji publicznej, czy kategorii interesu publicznego, jest wiązane z działalnością państwa jako przejętego przez nie zadania polegającego

41 na zaspokajaniu zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających

42 ze współżycia ludzi w społecznościach (zob. J. Boć, Pojęcie administracji, w: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 16; J. Supernat, Pojęcie administracji publicznej – "państwowe", "powszechnie pojemne i ponadczasowe"

43 oraz "pozapaństwowe, w: J. Korczak (red.): Układ administracji publicznej, Warszawa 2020, s. 114). Ustawodawca nie definiuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną

44 i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje

45 się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r.,

46 I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami

47 w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016,

48 t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

49 NSA wyjaśnił, że granica pomiędzy sprawą "publiczną" a sprawą "prywatną"

50 jest zatem jednocześnie jedną z granic pomiędzy informacją publiczną a informacją niepubliczną. Granica ta nie jest ostra, stąd jej ustalenie w konkretnych sprawach może być problematyczne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wypracowano stanowiska ułatwiające kwalifikowanie określonej informacji jako publicznej, m.in. przyjęto, że nie ma znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam

51 (por. wyroki NSA z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17) i wiążąca

52 się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby. Przyjęto również, że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu u.d.i.p., dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 189/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z 27 września 2002 r., II SAB 180/02; wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1797/10; postanowienie

53 NSA z 29 listopada 2011 r., I OSK 2154/11), jak i inne pisma procesowe stron

54 (zob. wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że "Wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. (...) Wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając

55 ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. (...) Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 26, Lex 2018). Dokument prywatny, skierowany do organu administracji publicznej, nie staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Wniosek w sprawie indywidualnej stanowi dowód na okoliczność,

56 że podmiot ten ubiega się np. o wydanie decyzji administracyjnej, a więc składa oświadczenie woli. Oświadczenie to nie stanowi informacji publicznej.

57 NSA wyjaśnił w uzasadnieniu ww. wyroku, że przepis art. 61 ust 1 Konstytucji RP wiąże prawo do informacji publicznej z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to ma służyć obywatelom do uzyskania wiedzy o działaniach organów władzy publicznej i osób wykonujących funkcje publiczne co umożliwiać ma monitorowanie takich działań i ewentualną społeczną reakcję na powstające nieprawidłowości. Takie właśnie skutki społeczne, gospodarcze i prawne zakładał ustawodawca wprowadzając do polskiego obrotu prawnego ustawę o dostępie do informacji publicznej.

58 W dalszej części uzasadnienia Sąd drugiej instancji odwołując się do treści zadanego pytania nr 2 wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), zatem informacja, której żądał Skarżący w pytaniu nr 2 nie dotyczy zatem – jak mylnie uznał Sąd I instancji – oceny działania podmiotu trzeciego, lecz wskazania podstaw wydania w decyzji odmownej, w świetle art. 39 ust. 6 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że zarządca drogi jest obowiązany zlokalizować kanał technologiczny w pasie drogowym w trakcie przebudowy dróg publicznych, chyba

59 że w pasie drogowym przebudowywanej drogi zostały już zlokalizowane kanalizacja kablowa lub kanał technologiczny. Przepisy art. 39 ust. 6-8 ustawy o drogach publicznych mają na celu stworzenie otoczenia regulacyjnego sprzyjającego inwestycjom telekomunikacyjnym, zwłaszcza światłowodowym. Drogi publiczne

60 jako domena publiczna o charakterze infrastrukturalnym, powinny być zasadniczym miejscem do lokalizowania i efektywnego przeprowadzenia sieci światłowodowych. Inwestycje tego typu jako ważny element planu antykryzysowego, służące podniesieniu jakości życia całego społeczeństwa, powinny być realizowane w pasach drogowych przy zminimalizowaniu warunków formalnych i finansowych.

61 NSA zwrócił uwagę, że z niezaprzeczonych przez organ okoliczności podanych przez Skarżącego wynika, że w pasie przedmiotowej drogi nie były wcześniej zlokalizowane ani kanalizacja kablowa ani kanał technologiczny, a wykonawca któremu odmówiono, lokalizacji linii prowadził na drodze większą inwestycję teleinformatyczną, która wiązała się z przebudową drogi. Inwestorem tym była spółka akcyjna pod firmą [...], która była beneficjentem Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014-2020. Zatem pytanie nr 2 z wniosku mieściło się w zakresie informacji o sprawach publicznych, albowiem dotyczyło prowadzonej przez organ sprawy administracyjnej i przyczyn ze względu na, które organ nie podjął działań wynikających z podanej wyżej regulacji ustawowej, istotnych z punktu widzenia sposobu zakończenia tej sprawy administracyjnej, która była ściśle związana

62 z realizacją ważnego społecznie projektu, współfinansowanego z funduszy europejskich. NSA zgodził się zatem ze Skarżącym, że pytanie nr 2 w żadnym razie nie dotyczyło w związku z tym, podmiotu trzeciego, a tym bardziej nie miało na celu dokonania oceny jego działania.

63 NSA wyjaśnił, że wnioskiem o udzielenie informacji może być zatem objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki

64 nie może zmierzać do inicjowania działań ani dotyczyć przyszłych niesprecyzowanych zamierzeń (tak. m.in. Irena Kamińska Mirosława Rozbicka - Ostrowska, ustawa

65 o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III WK 2016). Stanem o jakim mowa wyżej było dokonanie przez organ odmowy umieszczenia linii w pasie drogi gminnej, mimo regulacji zawartej w art. 39 ust. 6 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Aby społeczeństwo mogło "kontrolować organy władzy publicznej" i umożliwiać

66 w ten sposób społeczną reakcję na powstające nieprawidłowości (a taki był cel dostępu do informacji publicznej) konieczne jest uzyskanie pełnej wiedzy na temat tych działań i ich motywów. Bez pełnej wiedzy na temat tych działań, omawiana kontrola miałby bowiem w istocie iluzoryczny charakter.

67 W konsekwencji, przyczyny niezrealizowania postanowienia wynikającego

68 z art. 39 ust. 6 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, stanowią informację o sprawie publicznej. Informacja ta niewątpliwie zawarta jest np. w aktach postępowania administracyjnego, które prowadził organ w tym zakresie.

69 Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też stanowiska Sądu I instancji, jakoby żądanie zawarte w pytaniu nr 3 wniosku nie mieściło się w zakresie informacji publicznej. W tym pytaniu Skarżący zwrócił się o "Wskazanie przyczyn prowadzenia postępowania administracyjnego (jeżeli było prowadzone) w przedmiotowej sprawie

70 z wyłączeniem stron, które miały istotny interes prawny, czyli właścicieli

71 i współwłaścicieli działek usytułowanych w bezpośredniej lokalizacji drogi gminnej." Sąd I instancji podzielił stanowisko organu i stwierdził, że pytanie nr 3 nie dotyczy sprawy publicznej ale sprawy własnej skarżącego. Powołał się przy tym

72 na orzecznictwo NSA, z którego wynika, że nie można przy pomocy u.d.i.p. starać

73 się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie.

74 Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tego stanowiska Sądu I instancji, ponieważ przywołane przez Sąd I instancji orzecznictwo NSA w tym zakresie straciło na aktualności. Uznał za nieprawidłowe stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidulanego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. NSA wyjaśnił, że wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidulanym. Zwrócił uwagę,

75 że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

76 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla odkodowania treści pojęcia informacji publicznej jako informacji o działalności organów wskazanych w art. 61

77 ust. 1 Konstytucji RP i informacji o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., czy art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie ma znaczenia ocena charakteru interesu

78 w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, również

79 w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej" w rozumieniu przyjętym przez Sąd I instancji, ani cel, dla jakiego wnioskodawca żąda udostępnienia informacji publicznej. Sposób czynienia użytku z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, a tym samym i interesu stanowiącego podstawę tego prawa może

80 być analizowany z perspektywy ewentualnego zjawiska nadużywania tego prawa,

81 a wówczas prowadzić do odmowy jego ochrony.

82 NSA stwierdził, że Sąd I instancji błędnie rozumiejąc treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wadliwie zastosował ten przepis w realiach niniejszej sprawy, przyjął bowiem w ocenie pytania nr 3 wniosku z 12 sierpnia 2021 r. kryteria nieznajdujące podstaw w treści

83 art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Pytanie nr 3 dotyczy informacji z przeprowadzonego przez organ postępowania administracyjnego w przedmiocie związanym z działalnością organu przypisaną mu w ustawie o drogach publicznych. Pytanie to dotyczy zaniechania organu, którego przyczyny należy uznać za informację o sprawie publicznej.

84 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pytania nr 2 i 3 z wniosku

85 z 12 sierpnia 2021 r. należy zakwalifikować jako dotyczące informacji publicznej. Informacje te dotyczą aktywności gminy ukierunkowanej na realizację określonych celów publicznych, polegających, w tym konkretnym przypadku na dostępności cyfrowej dla społeczeństwa. Bez wątpienia żądane informacje istnieją a Gmina jest

86 w ich posiadaniu.

87 Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za skuteczny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

88 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że błędne stanowisko Sądu

89 co do kwalifikacji żądanych informacji powoduje, że zbędnym lub przedwczesnym byłoby odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W szczególności dotyczyło to oceny działań organu pod kątem uznania jego bezczynności, jej kwalifikacji jako mającej miejsce

90 z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do rozpoznania wniosku

91 oraz rozstrzygnięcia żądania przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.

92 Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał,

93 że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. ją uwzględnił i uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Sąd

94 ten ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. zastosuje

95 się do stanowiska Sądu kasacyjnego i orzeknie odnośnie do żądań zawartych

96 w skardze.

97 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, z w a ż y ł co następuje.

98 Skarga na bezczynność organu w sprawie wniosku Skarżącego z 12 sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej (punkty 2 i 3 wniosku) jest uzasadniona.

99 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022 .2492 t.j. ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu

100 oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi

101 i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego

102 i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

103 W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.1634 t.j. ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje

104 m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu administracji publicznej, którą można wnieść skutecznie w stosunku do organu, który, mimo że zobowiązany

105 do wydania aktu, interpretacji lub dokonania czynności bądź stwierdzenia uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, nie czyni tego

106 w terminie ustawowo przewidzianym (art. 149 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu czy dokonania czynności (zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem).

107 Według art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność

108 lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych

109 w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ

110 do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

111 Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce

112 z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd,

113 w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6

114 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

115 Sąd wskazuje, że niniejszy wyrok został wydany w następstwie rozpoznania przez NSA skargi kasacyjnej pełnomocnika Skarżącego. Sąd kasacyjny wyrokiem

116 z 3 kwietnia 2024 r., III OSK 447/22 uchylił wyrok Sądu I instancji z 24 listopada 2021 r., II SAB/Sz 134/21 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi.

117 W związku z tym, zaktualizowała się treść art. 190 P.p.s.a. Zgodnie

118 z tym przepisem: sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Adresatem

119 art. 190 P.p.s.a. jest wojewódzki sąd administracyjny, któremu w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania

120 (art. 185 § 1 P.p.s.a.), jak i wnoszący skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy.

121 W tym miejscu należy więc zaakcentować, że związanie wykładnią dokonaną

122 w wyroku sądu kasacyjnego oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie

123 art. 185 P.p.s.a., nie może stosować postanowień art. 134 § 1 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, "granice sprawy",

124 o których mowa w art. 134 § 1 P.p.s.a., podlegają bowiem zawężeniu do granic

125 w jakich rozpoznał skargę kasacyjną NSA i wydał orzeczenie na podstawie

126 art. 185 § 1 P.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 2 grudnia 2014 r., I FSK 1448/13; 20 września 2006 r., II OSK 1117/05; 20 listopada 2014 r., I OSK 2214/14; 3 listopada 2011 r.,

127 I OSK 1702/11; 20 września 2006 r., II OSK 1117/05; 5 marca 2020 r., II FSK 2817/19; 24 maja 2022 r., I GSK 478/22). Ograniczenia w zakresie związania sądu I instancji wykładnią prawa dokonaną przez NSA, na zasadzie art. 190 P.p.s.a. wynikają

128 z prawomocności orzeczeń NSA, tj. art. 168 oraz art. 170-171 P.p.s.a.

129 W konsekwencji, merytorycznej ocenie podlegają jedynie te zarzuty skargi, które dotyczą "granic sprawy" zawężonych, po poprzednim wyroku NSA.

130 Wojewódzki sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, może odstąpić od wykładni dokonanej w tej sprawie przez NSA jedynie w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ zasadniczej zmianie

131 lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 577; wyrok NSA z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05). Jednakże w niniejszej sprawie zmiana taka nie miała miejsca.

132 Przypomnieć wypada, że Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność organu w zakresie pytań

133 2 i 3 wniosku z 12 sierpnia 2021 r., wskazując że pytania te dotyczyły informacji publicznej.

134 Skarżący wniósł w skardze o:

135 1) uznanie zagadnień określonych w punktach 2 i 3 wniosku za informację publiczną;

136 2) zobowiązanie organu do udzielania informacji publicznej w pkt 2 i 3 wniosku z 12 sierpnia 2021 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz

137 ze stwierdzeniem jego prawomocności;

138 3) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;

139 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości według załączonej faktury;

140 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania według norm przepisanych.

141 Pytanie nr 2 z wniosku z 12 sierpnia 2021 r. brzmiało: "Wskazanie przyczyn nierealizowania przez zarządcę wskazanej powyżej drogi obowiązku wynikającego z art. 39 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych

142 (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 t.j.), pomimo tego, że przed rozpoczęciem przebudowy drogi zarządca miał pełną wiedzę o realizacji na tej drodze inwestycji teleinformatycznej powyżej, wymienionym programem operacyjnym."

143 W tym zakresie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy

144 o drogach publicznych zarządcą dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). W ocenie Sądu, informacja, której żądał Skarżący w pytaniu nr 2 dotyczy wskazania podstaw wydania decyzji odmownej, w świetle art. 39 ust. 6 pkt 2 ustawy

145 o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że zarządca drogi jest obowiązany zlokalizować kanał technologiczny w pasie drogowym w trakcie przebudowy dróg publicznych, chyba że w pasie drogowym przebudowywanej drogi zostały

146 już zlokalizowane kanalizacja kablowa lub kanał technologiczny. Przepisy art. 39

147 ust. 6-8 ustawy o drogach publicznych mają na celu stworzenie otoczenia regulacyjnego sprzyjającego inwestycjom telekomunikacyjnym, zwłaszcza światłowodowym. Drogi publiczne jako domena publiczna o charakterze infrastrukturalnym, powinny być zasadniczym miejscem do lokalizowania

148 i efektywnego przeprowadzenia sieci światłowodowych. Inwestycje tego typu jako ważny element planu antykryzysowego, służące podniesieniu jakości życia całego społeczeństwa, powinny być realizowane w pasach drogowych przy zminimalizowaniu warunków formalnych i finansowych.

149 Z niezaprzeczonych przez organ okoliczności podanych przez Skarżącego wynika, że w pasie przedmiotowej drogi nie były wcześniej zlokalizowane

150 ani kanalizacja kablowa, ani kanał technologiczny, a wykonawca któremu odmówiono, lokalizacji linii prowadził na drodze większą inwestycję teleinformatyczną, która wiązała się z przebudową drogi. Inwestorem tym była spółka akcyjna pod firmą

151 [...], która była beneficjentem Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014-2020.

152 Zatem stwierdzić należało, że pytanie nr 2 z wniosku mieściło się w zakresie informacji o sprawach publicznych, albowiem dotyczyło prowadzonej przez organ sprawy administracyjnej i przyczyn, ze względu na które organ nie podjął działań wynikających z podanej wyżej regulacji ustawowej, istotnych z punktu widzenia sposobu zakończenia tej sprawy administracyjnej, która była ściśle związana

153 z realizacją ważnego społecznie projektu, współfinansowanego z funduszy europejskich. Przyczyny niezrealizowania postanowienia wynikającego z art. 39 ust. 6 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, stanowią informację o sprawie publicznej. Informacja ta niewątpliwie zawarta jest np. w aktach postępowania administracyjnego, które prowadził organ w tym zakresie.

154 Dalej wskazać należy, że w pytaniu trzecim skarżący zwrócił się o "Wskazanie przyczyn prowadzenia postępowania administracyjnego (jeżeli było prowadzone)

155 w przedmiotowej sprawie z wyłączeniem stron, które miały istotny interes prawny, czyli właścicieli i współwłaścicieli działek usytułowanych w bezpośredniej lokalizacji drogi gminnej." W ocenie Sądu, pytanie to dotyczy informacji z przeprowadzonego przez organ postępowania administracyjnego w przedmiocie związanym z działalnością organu przypisaną mu w ustawie o drogach publicznych. Pytanie to dotyczy zaniechania organu, którego przyczyny należy uznać za informację o sprawie publicznej.

156 Zdaniem Sądu, pytania nr 2 i 3 z wniosku z 12 sierpnia 2021 r. należy zakwalifikować jako dotyczące informacji publicznej. Informacje te dotyczą aktywności gminy ukierunkowanej na realizację określonych celów publicznych, polegających,

157 w tym konkretnym przypadku na dostępności cyfrowej dla społeczeństwa.

158 Bez wątpienia żądane informacje istnieją a Gmina jest w ich posiadaniu.

159 Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 1 u.d.i.p. należało uznać za uzasadniony.

160 Istota sporu w sprawie sprowadzała się do oceny, czy na dzień wniesienia skargi Organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu punktów 2 i 3 wniosku Skarżącego, złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

161 Należy bowiem podkreślić, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa

162 oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 P.p.s.a. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie, albowiem do dnia wydania w niej wyroku

163 ani Organ, ani Skarżący nie poinformowali o ustaniu bezczynności w ww. zakresie.

164 Jak wynika z akt sprawy, organ, po otrzymaniu wniosku Skarżącego

165 z 12 sierpnia 2021 r. poinformował jedynie Skarżącego w piśmie z 26 sierpnia 2021 r., że informacje żądane w puntach 2 i 3 wniosku z 12 sierpnia 2021 r. nie stanowią informacji publicznej.

166 W związku z powyższym Organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania punktów 2 i 3 ww. wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, bowiem ani nie udostępnił żądanych we wniosku informacji w 14-dniowym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ani nie wydał decyzji odmownej

167 w tym zakresie.

168 Mając na uwadze powyższe, Sąd w pkt II sentencji wyroku stwierdził bezczynność organu w tym zakresie.

169 Ponadto, z uwagi na powyższe, Sąd zobowiązał Wójta Gminy

170 do rozpoznania punktów 2 i 3 wniosku Skarżącego z 12 sierpnia 2021 r.

171 o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty prawomocnego wyroku, o czym Sąd orzekł w pkt. I sentencji.

172 Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca

173 z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądził w pkt. II wyroku. Oceniając

174 tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość

175 o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego, czego w sprawie Sąd się nie dopatrzył.

176 Orzekając jak w punktach I - II sentencji wyroku Sąd działał na podstawie

177 art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a P.p.s.a.

178 Powyższe doprowadziło Sąd do przekonania, że uzasadnionym jest oddalenie wniosku Skarżącego o wymierzenie organowi sumy pieniężnej według załączonej faktury, tj. kwoty 430,50 zł, na którą opiewa wystawiona na rzecz skarżącego przez radcę prawnego M. P. w dniu 17.09.2021r. faktura VAT za "konsultacje prawne". Wskazać na wstępie należy, na co trafnie zwrócił Organ w odpowiedzi

179 na skargę, odnosząc się do wniosku Skarżącego o zasądzenie sumy pieniężnej wynikającej z ww. faktury, że nie jest wiadomym za jakie konsultacje prawne została ona wystawiona.

180 Nadto przypomnieć wypada, że zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd,

181 w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6

182 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej

183 ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana

184 w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności

185 o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego.

186 Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać

187 na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez stronę skarżącą argumentacją (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 26 marca 2024 r., II SAB/Wr 437/23). Ponadto bezczynność czy przewlekłe prowadzenia postępowania, nawet

188 w stopniu rażącym, nie stanowią dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy, wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd

189 do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne działanie sądu, bez sprecyzowania w ustawie przesłanek, oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie

190 do oceny sądu, dokonanej w odniesieniu do całokształtu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy, a takie okoliczności w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, nie wystąpiły.

191 W konsekwencji, nakładanie na Organ dodatkowych sankcji finansowych uznać należało za nieuzasadnione, o czym Sąd orzekł w pkt. IV wyroku.

192 O kosztach postępowania orzekł w pkt III sentencji na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2023.1935 t.j.). Na koszty te składa się: wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego (480 zł), wpis od skargi (100 zł) oraz opłata skarbowa

193 od pełnomocnictwa (17 zł).

194 Przy rozpoznawaniu punktów 2 i 3 wniosku Skarżącego z 12 sierpnia 2021 r., organ uwzględni wskazania i ocenę prawną Sądu zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu.

195 Powołane wyżej orzeczenia są dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl.