Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2011 r., I SA/Sz 823/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2011 r., I SA/Sz 823/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Polańska Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Protokolant Gabriela Porzezińska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi P. Spółki z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z § 11 ust. 1, 2 i 5, § 11a ust. 1 oraz § 17 ust. 1 pkt. 1) lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004r., Nr 174, poz. 1809 ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem rolnośrodowiskowym, w związku z §2 pkt 10) lit. b), § 4 pkt. 1), § 5 pkt 2), 3) i 5), § 8 pkt. 2) i 3) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 06 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt oraz zawartości planu tego działania (Dz. U. z 2004 r., Nr 181, poz. 1878 ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego, po rozpatrzeniu odwołania P. – F. Sp. z o.o od decyzji nr [...] o odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, wydanej w dniu [...] roku przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modemizacji Rolnictwa dla powiatu polickiego i miasta S., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

3 Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym : w dniu [...] roku do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa

4 w S. wpłynął wniosek P. – F. Sp. z o.o. o przyznanie płatności

5 z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2009 rok. W treści wniosku do przyznania płatności zadeklarowano [...] działek rolnych, w tym w ramach:

6 - pakietu POI - Utrzymanie łąk ekstensywnych, wariantu POlb - Półnaturalne łąki dwukośne, 17 działek rolnych o łącznej powierzchni[...] ,

7 - pakietu K02 - Tworzenie stref buforowych, wariantu K02b02 - 5. Metrowe strefy buforowe i miedze śródpolne na glebach dobrych, strefę buforową długości [...] metrów zlokalizowaną na[...] działkach rolnych,

8 - pakietu S02 - Rolnictwo ekologiczne, wariantu S02b02 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności), [...] działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha oraz

9 - pakietu S02 - Rolnictwo ekologiczne, wariantu S02a02 - Uprawy rolnicze

10 (z certyfikatem zgodności), [...] działkę rolną o powierzchni [...] haJ

11 W dniu [...] roku do Biura Powiatowego ARiMR w Szczecinie wpłynęło pismo P. – F. Sp. z o.o., w którym Producent zgłosił wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności w swym gospodarstwie, na dowód czego załączył protokół oględzin uprawy z dnia [...] roku z którego wynikało, że poddane oględzinom działki o nr [...] z obrębu J., zostały całkowicie zatopienie.

12 Polskie Centrum Badań i Certyfikacji S. A. O/P. sporządziło i przekazało Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wykaz producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2009 (wykaz dotyczył producenta o nr identyfikacyjnym [...] - P. – F. Sp. z o.o.,

13 w którym wskazano powierzchnię [...] ha upraw rolniczych i [...] ha trwałych użytków zielonych (z zakończonym okresem przestawiania)).

14 W dniach pomiędzy [...] roku a [...] roku,

15 w gospodarstwie Wnioskodawcy przeprowadzona została kontrola na miejscu, podczas której pomiarowi powierzchni poddano wszystkie zadeklarowane do płatności działki rolne.

16 Postanowieniem z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, zawiesił postępowanie w sprawie wniosku P.- F. Sp. z o.o. o przyznanie płatności na 2009 rok, wskazując, iż rozstrzygnięcie sprawy za 2009 rok zależne jest od rozstrzygnięcia w sprawie tożsamego wniosku o przyznanie płatności za 2006 rok, złożonego w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w którym to postępowaniu do dnia wydania niniejszego postanowienia nie zapadł wyrok sądowy. W dniu [...] roku, do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w S. wpłynęło zażalenie na postanowienie nr[...] , w którym Strona skarżąca wniosła o jego uchylenie i załatwienie sprawy w terminie przewidzianym przepisami prawa. Po rozpoznaniu zażalenia Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniem z dnia [...] roku, uchylił postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.

17 W piśmie z dnia [...] roku Producent po zapoznaniu się z aktami sprawy podniósł, że ustalenia podczas przeprowadzonej kontroli na miejscu, dotyczyły prawidłowości prowadzenia produkcji na użytkach rolnych Wnioskodawcy, z zaznaczeniem, iż ustalenia kontroli w żaden sposób nie potwierdziły zarzucanych błędów w planie działalności rolnośrodowiskowej.

18 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] r. odmówił przyznania P. – F. Sp. z o.o. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

19 Organ wskazał, że Producent do przyznania płatności za realizację przedsięwzięć rolnośrodowiskowych zgłosił grunty deklarowane do pakietów i ich wariantów. Winien zostać sporządzony plan działalności rolnośrodowiskowej zgodnie

20 z rozporządzeniem rolnośrodowiskowym oraz rozporządzeniem w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego.

21 Dalej organ podaje, że Producent na okoliczność prowadzonej działalności rolnośrodowiskowej, był w posiadaniu kilku planów działalności rolnośrodowiskowej:

22 - na lata 2005 - 2009, opatrzonego datą 14 stycznia 2005 roku,

23 - na lata 2005 - 2009, datowanego na dzień 12 maja 2005 roku,

24 - zmiany do planu rolnośrodowiskowego na lata 2005 - 2010, z dnia 17 sierpnia 2006 roku (data figurująca na pierwszej stronie zmiany do planu, w której na ostatniej stronie dokumentu umieszczono datę 17 lipca 2006 roku),

25 - planu rolnośrodowiskowego na lata 2007-2012, opatrzonego datą 15 marca 2007 roku, dostarczonego do Biura Powiatowego ARiMR w dniu 11 lutego 2008 roku, w związku z wezwaniem organu I instancji, w sprawie przyznania płatności za 2007 rok, oraz

26 - zmiany do planu działań rolnośrodowiskowych na lata 2007-2012 z dnia 15 maja 2008 roku (złożony w sprawie płatności za 2008 r.).

27 Dalej organ podniósł, że w związku z tym, iż prowadzona działalność rolnośrodowiskowa, z tytułu której Wnioskodawca rok rocznie ubiega się

28 o przyznanie płatności, stanowi 5 -letni program i związane z nim zobowiązanie do prowadzenia tej działalności, nie sposób nie odnieść się w niniejszej sprawie do dowodów gromadzonych w sprawach wniosków P. – F. Sp, z o.o. za ubiegłe lata, w tym konkretnie za 2007 rok, kiedy to Producent złożył plan na lata 2007-2012.

29 Organ przywołał wyniki dokonanej analizy zapisów planów poczynając od planu z 12 maja 2005 roku tj. w zakresie rolnictwa ekologicznego - brak określenia podejmowanych prac i zaniechanych wraz z uzasadnieniem, przywołano jedynie przepis dot. rolnictwa ekologicznego, w zakresie utrzymania łąk ekstensywnych - brak opisu zbiorowiska, wskazano jedynie na rośliny bagienne i trawy. Co do zmian

30 z 17 lipca 2006 roku organ wskazał, że nie korygują one nieprawidłowości ale stwarzają następne i zestawia je. Dalej organ podaje, że dokument z 15 marca 2007 roku dostarczony na wezwanie organu w postępowaniu dot. płatności 2007 roku zawiera również błędy na które wskazuje. Załączniki z 28 sierpnia 2008 r. uzupełniają braki co do pakietu utrzymanie łąk, a 15 września 2008 roku co do charakterystyki stref buforowych – załączniki nie podpisane przez doradcę rolnośrodowiskowego.

31 Organ zmiany z 15 maja 2008 roku złożone w sprawie płatności na 2008 r. uznał za te, które nie mogą zmieniać wadliwego od początku planu.

32 W odwołaniu od powyższej decyzji, w którym Strona zarzuciła, iż uzasadnienie skarżonej decyzji w głównej mierze zawiera opis błędów w planach działalności z lat 2005/2006 i 2007, bez szczegółowego odniesienia do sporządzonego dla gospodarstwa nowego planu rolnośrodowiskowego z dnia 15 maja 2008 roku. Skarżonej decyzji, Producent zarzucił również różne względem siebie rozpatrzenie materiału dowodowego w postaci planu działalności rolnośrodowiskowej w sprawie za 2008 rok, w której przyznano płatność za realizację przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, a w sprawie za 2009 rok, gdzie produkcja prowadzona była na podstawie tego samego planu działalności, przyznania płatności odmówiono.

33 Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR po rozpatrzeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz po zapoznaniu się ze stanowiskiem Strony zawartym w odwołaniu stwierdza, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

34 Organ odwoławczy wskazał, że nie dopatrzył się w postępowaniu organu I instancji błędów lub naruszeń prawa, które skutkować powinny rewizją wydanej w sprawie decyzji. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia miało ustalenie organu I instancji dotyczące faktu posiadania przez P. – F. Sp. z o.o. planu działalności rolnośrodowiskowej, sporządzonego niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Rozstrzygnięcie zostało podjęte nie na podstawie decyzji wydanych

35 w latach poprzednich, ale w oparciu o zgromadzony wówczas materiał dowodowy (szczególnie w sprawie wniosku za 2007 rok, kiedy to Producent złożył plan rolnośrodowiskowy na lata 2007 - 2012), wskazując, iż właśnie na podstawie tego dokumentu prowadzona jest dalsza działalność rolnośrodowiskowa.

36 W postępowaniu tym (za 2007 rok), na etapie postępowania przed organem II instancji dot. odwołania od decyzji o odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych (rozstrzygniętej de facto wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2009 roku - sygn. akt I SA/Sz 551/09, w którym WSA oddalił skargę Producenta na decyzję organu II instancji w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o odmowie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2007 rok), Strona skarżąca w dniu 29 sierpnia 2008 roku złożyła w Oddziale Regionalnym ARiMR pismo, w którym wyjaśniła, iż przesłany na wezwanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR plan sporządzony na lata 2007-2012, "jest pomyłką spowodowaną przez osobę wysyłającą dokumenty". Do powyższego pisma załączono kopię planu na lata 2005-2009 opatrzonego datą 14 stycznia 2005 roku oraz kopię zmiany do planu na lata 2005 - 2010 wraz z załącznikami o nr od 1 do 8.

37 W związku z tym, iż analiza zgromadzonych planów rolnośrodowiskowych budziła szereg wątpliwości odnośnie prawidłowości ich sporządzenia w tym planu opatrzonego datą 15 marca 2007 rok, dostarczonego do ARiMR na wezwanie organu I instancji, organ II instancji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, przy udziale doradcy J. B. (po uzyskaniu pisemnych wyjaśnień i po przesłuchaniu w charakterze świadka) uznał, że został on sporządzony niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu w sprawie zawartości planu i wskazał na § 17 ust. 1 pkt. 1) lit. b) rozporządzenia rolnośrodowiskowego, § 2 ust. 1 pkt. 2), w § 4 z zastrzeżeniem § 19 ust. 2" nadto na § 4 rozporządzenia w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego, określającego zawartość rzeczonego planu działalności, w przypadku realizacji pakietu rolnictwo ekologiczne, gdzie ustawodawca określił, że plan winien zawierać następujące wskazane szczegółowe informacje; podobnie w przypadku realizacji pakietu Utrzymanie łąk ekstensywnych (§ 5 ww rozporządzenia), co do tworzenie stref buforowych (§ 8 ww rozporządzenia), których nie posiadał plan z 15 marca 2007 roku.

38 Dalej organ podkreślił, że z punktu widzenia osiągnięcia celu, jakiemu służy realizacja programu rolnośrodowiskowego, stwierdzone braki planu w zakresie realizacji wszystkich pakietów objętych wnioskiem, uniemożliwiają prawidłową realizację jakichkolwiek działań objętych wnioskiem.

39 Doprecyzowania tych istotnych informacji o strefach buforowych dokonano dopiero w zmianie do planu działalności z dnia 15 maja 2008 r. jednak jak sama nazwa tego dokumentu wskazuje, stanowi on zmianę do nieprawidłowo sporządzonego podstawowego planu działalności rolnośrodowiskowej z dnia 15 marca 2007 roku.

40 Podsumowując organu II instancji wskazał, że bezpośredni wpływ miało ustalenie niezgodności przedłożonego planu działalności rolnośrodowiskowej

41 z wymogami określonymi w rozporządzeniach. Treść § 2 ust. 1 pkt 2) wskazuje, iż realizacja poszczególnych pakietów rolnośrodowiskowych, odbywać się musi zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej. W aktach spraw znajduje się złożony przez Stronę dokument, określony jako plan rolno środowiskowy, podpisany

42 i parafowany na każdej stronie - zgodnie z § 4 powyższego rozporządzenia - przez uprawnionego doradcę rolnośrodowiskowego. Dokument ten został złożony do akt sprawy za 2007 rok, w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji do okazania programu działalności rolnośrodowiskowej. W związku z powyższym zasadnie zdaniem organu przyjęto, iż jest to program działalności rolnośrodowiskowej, do realizacji którego Strona się zobowiązała, składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Zawartość planu działalności rolnośrodowiskowej zdefiniowana w treści rozporządzenia w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego, w żaden sposób nie odpowiada treści dokumentu, przedstawionego przez Stronę, a więc stwierdzić jednoznacznie należy, iż Wnioskodawca nie posiada planu działalności rolnośrodowiskowej.

43 Dalej organ podaje, że z ustalonych faktów dotyczących niezgodności w sprawie za 2009 rok, jednoznacznie wynika, iż P.-F. Sp. z o.o. nie opracowała planu działalności rolnośrodowiskowej, w efekcie czego wydana została decyzja o odmowie przyznania płatności. Zdaniem organu doprecyzowania braków i błędów istniejących w dokumencie do przedmiotowego planu z dnia 15 marca 2007 roku, Strona dokonała, przy udziale uprawnionego do takich czynności podmiotu w osobie M. T. - doradcy rolnośrodowiskowego Nr[...] , w zmianie do planu działań rolnośrodowiskowych na lata 2007-2012, opatrzonej datą 15 maja 2008 roku, sporządzonej w związku z powiększeniem obszarów Natura 2000. Dokument ten, jak sama nazwa wskazuje, stanowi zmianę do bazowego dla prowadzonej działalności rolnośrodowiskowej, planu działań na lata 2007-2012, sporządzonego w sposób nieprawidłowy, ogólnikowy, nie zawierający wielu istotnych informacji

44 o gospodarstwie i prowadzonej w nim produkcji roślinnej w ramach programu rolnośrodowiskowego. Z tego właśnie powodu, organy ARiMR, zarówno I jak i II instancji, dokumentu tego nie mogły uznać za podstawę prowadzonej przez P. – F. Sp. z o.o. działalności rolnośrodowiskowej.

45 Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazał, iż dokumentacja, przedstawiona przez Stronę jako plan rolnośrodowiskowy, nie została w swej istocie sporządzona przy udziale doradcy rolnośrodowiskowego. W niniejszej sprawie doradca -zgodnie z treścią złożonych przez siebie wyjaśnień i zeznań - ograniczył się jedynie do zaopiniowania dokumentu dostarczonego mu przez Stronę, przyjmując błędne w opinii organu odwoławczego założenie, że rolą Wnioskodawcy jest merytoryczne przygotowanie planu.

46 Dyrektor powołał się nadto na wyrok WSA z dnia 19 listopada 2009 roku (sygn. akt. I SA/Sz 551/09), w sprawie ze skargi Spółki P.-F. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowych na 2007 rok, gdzie Sąd stwierdził, iż: " Organ w zaskarżonej decyzji, w sposób przekonywujący dowiódł, że wadliwość przedłożonych dokumentów polegała nie tylko na braku w jego treści konkretnych informacji, stosownie do rozporządzenia z dnia 6 sierpnia 2004r. (...), ale niezależnie od tego stwierdzono nieprawidłowość polegającą na tym, że w jego sporządzeniu nie brał udziału podmiot prowadzący działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, a więc doradca rolnośrodowiskowy."

47 Odnośnie podniesionego zarzutu, co do uwzględnienia rzeczonego planu działalności na lata 2007-2012 w sprawie wniosku za 2008 rok, organ wyjaśnił, iż decyzja w sprawie przyznania Producentowi płatności za 2008 rok nie była w żaden sposób weryfikowana przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w S. Powyższe nie oznacza jednak, iż decyzja ta jest prawidłowa a organ I instancji zasadnie przyznał Spółce płatności za realizację programu rolnośrodowiskowiskowego w 2008 roku.

48 W związku z faktem, iż Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR podziela opinię organu I instancji zawartą w treści zaskarżonej decyzji, zaś postępowanie odwoławcze nie wykazało zaistnienia uchybień, które mogłyby wpłynąć na istotę rozstrzygnięcia, utrzymano decyzję organu pierwszej instancji.

49 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka wniosła

50 o uchylenie zaskarżonej decyzji naruszenie § 2, 3, 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, § 2, 4, 5, 8 rozporządzenia w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego, art. 23, 24, 37, 39 roporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999, art. 15 ust. 3 Roporządzenia (WE) nr 796/2004, art. 7, 8, 9 kpa

51 W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że bezsporne jest, że prace polowe zostały wykonane zgodnie z planem. Organ pomija wyniki pozytywnej kontroli.

52 Ponadto zdaniem skarżącej zarzuty co do błędów w planach za 2005, 2006, 2007 nie mogą być wykorzystywane w ocenie 2009 roku, że błędy te ciążą na nowym planie

53 z 2008 roku. Organ drugoinstancyjny nie dostrzega, zdaniem Spółki, że Spółka realizuje program na podstawie nowego planu z 15 maja 2008 roku, opracowanego przy okazji powiększenia obszarów Natura 2000, usuwającego błędy, które organ stwierdził w poprzednich planach. Dalej zarzuca, rozbieżne oceny organu pierwszej, że strona nie może zmieniać wadliwego od samego początku planu oraz organu drugiej instancji, że plan z 2008 roku został sporządzony nieprawidłowo, ogólnikowo, nie zawiera wielu informacji o gospodarstwie a także brak skonkretyzowania zarzutów co do planu z 2008 roku obu instancji i pomijanie faktu, że strona na podstawie tego planu otrzymała płatności na 2008 rok.

54 Zdaniem strony stan faktyczny został zafałszowany, zarzuty co do planów

55 z 2005, 2006, 2007 zostały przeniesione do decyzji za 2009 rok, co zaciemnia obraz i sugeruje, że Spółka nie miała nowego planu. Tymczasem plan z 15 maja 2008 roku został sporządzony zgodnie z wymogami przez uprawnionego doradcę, zgodny

56 z rozporządzeniem w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego, zweryfikowany w postępowaniu organu za 2008 rok. Zarzuca, że organ mając wątpliwości nie wezwał do złożenia wyjaśnień.

57 W uzupełnieniu skargi (pismo z dnia 18 lutego 2011 roku) skarżąca zarzuca, że organ pomija dokument z 15 maja 2008 roku, skonstruował uzasadnienie decyzji na materiale zgromadzonym i ocenie za 2007; ponadto wybiórczo uznał zeznania świadka, że plan z 15 maja 2008 roku nie został podpisany przez doradcę, że doradca nie brał udziału przy sporządzaniu planu; mija się z prawdą, że plan z 15 maja 2008 roku został sporządzony tylko w związku z powiększeniem obszarów Natura 2000; że organ nie wskazał podstawy prawnej, przepisu który nie uznaje planu jako dokumentu w przypadku błędów, braków.

58 Skarżący podniósł również, że organ powołał się na wyrok Sądu co do płatności za 2007 rok gdzie Sąd nie analizował planu z 15 maja 2008 roku, nie analizował protokołu przesłuchania doradcy z 10 października 2008 roku i nie stwierdził fałszowania podpisu, został wprowadzony w błąd opierając się na decyzji organu.

59 W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skargi odnosząc się do zarzutów skargi z uzasadnieniem jak w rozstrzygnięciu. Dodatkowo wskazał, że w żaden sposób organ drugiej instancji nie odnosił swej argumentacji uzasadniającej odmowę przyznania płatności do zmiany planu z dnia 15 maja 2008 roku. Pismem z dnia 28 lutego 2011 roku organ poinformował, że dnia 28 lutego 2011 roku Dyrektor ARiMR wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2008 r.

60 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, co następuje:

61 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

62 Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji. Oznacza to, że sądowa kontrola ostatecznej decyzji administracyjnej polega na badaniu jej zgodności z prawem materialnym

63 i przepisami postępowania administracyjnego na dzień jej wydania.

64 Konsekwencją sprawowanej przez Sąd funkcji kontrolnej w przypadku stwierdzenia w wyniku tej kontroli, że zaskarżona decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, Sąd decyzję taką eliminuje z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia (art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i to w sytuacji gdy naruszenie prawa materialnego, miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub mogło prowadzić do wznowienia postępowania.

65 Stosownie do art. 134 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym

66 i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

67 W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

68 Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy skarżąca Spółka ubiegała się

69 o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych

70 i poprawy dobrostanu zwierząt, w związku z czym deklarowała realizację trzech pakietów:

71 - PO1 utrzymanie łąk ekstensywnych: P01b - Półnaturalne łąki dwukośne,

72 -S02 rolnictwo ekologiczne: S02a01 Uprawy rolnicze (bez cetryfikatu zgodności), S02b01 - Trwałe użytki zielone (bez certyfikatu zgodności).

73 - K02 strefy buforowe: K02b02 5-metrowe strefy buforowe i miedze śródpolne na glebach dobrych.

74 Utrzymując w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR odmawiającą przyznania płatności na 2009 rok z tytułu zadeklarowanych pakietów organ odwoławczy oparł rozstrzygnięcie przede wszystkim na zgromadzonym materiale dowodowym w przeprowadzonym postępowania administracyjnego w sprawie wniosku za 2007 rok, w trakcie którego stwierdzono, że dokumentacja - plan rolnośrodowiskowy, który organ przyjął jako bazowy z 15 marca 2007 roku, nie spełnia wymogów prawa, wynikających z przepisów rozporządzenia w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego, a także § 4 rozporządzenia rolnośrodwiskowego i tym samym nie stanowi planu rolnośrodowiskowego, producent nie posiada planu. Zmiana z 15 maja 2008 roku nie może zmieniać wadliwego od początku planu.

75 Skarżący wywodzi, że plan z 15 maja 2008 roku spełnia wymogi obowiązujących przepisów, organ przyznał już na podstawie tego planu płatności na 2008 rok.

76 Istota sporu pomiędzy stronami w niniejszym postępowaniu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy, dokonały prawidłowej oceny, że dokument z dnia 15 maja 2008 roku określany jako zmiana do planu z 15 marca 2007 roku nie może stanowić podstawy do przyznania płatności; czy zasadnie ograniczyły ocenę do planu z dnia 15 marca 2007 roku i czy w konsekwencji organ słusznie zastosował

77 § 17 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia rolnośrodowiskowego odmawiając przyznania płatności rolnośrodowiskowych.

78 W myśl § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego - płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą

79 w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do:

80 1) przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE

81 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, ze zm.) oraz art. 13

82 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004);

83 2) realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;

84 3) w przypadku realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 i 3-6 - prowadzenia rejestru działań realizowanych w ramach programu rolnośrodowiskowego (rejestr działalności rolnośrodowiskowej), zawierającego wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin; rejestr prowadzi się na formularzu udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji

85 i Modernizacji Rolnictwa, zwaną dalej "Agencją",

86 4) w przypadku realizacji pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 - realizacji tego pakietu na wszystkich działkach rolnych w gospodarstwie rolnym.

87 Przepis § 4 rozporządzenia rolnośrodwiskowego postawił wymóg, że plan działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, powinien być opracowany przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, co potwierdza podpis złożony przez ten podmiot na każdej stronie opracowanego planu. Zgodna

88 z planem działalności rolnośrodowiskowej sporządzanym przy pomocy doradcy winna być zatem realizacja pakietu rolnictwa ekologicznego oraz poszczególnych wariantów.

89 Opracowanie planu "przy udziale" doradcy rolnośrodowiskowego, legitymującego się określonymi, wysokimi kwalifikacjami i zobowiązanego do stałego ich podnoszenia, nie jest tożsame z "opiniowaniem" projektu sporządzonego przez sam zainteresowany przyznaniem płatności podmiot. Branie udziału w przedsięwzięciu, to czynne współuczestnictwo uprawnionego, wpisanego na listę właściwego organu doradcy rolnośrodowiskowego, partycypacja w tworzeniu planu działalności rolnośrodowiskowej (vide wyrok NSA z dnia sygn. akt II GSK 185/10, II GSK 186/10).

90 Nie ulega wątpliwości, że wadliwość dokumentu - planu z 15 marca 2007 roku polegała nie tylko na braku w jego treści konkretnych informacji, stosownie do rozporządzenia w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego (szeroko opisanych w decyzjach), ale niezależnie od tego stwierdzono nieprawidłowość polegającą na tym, że w jego sporządzeniu nie brał udziału podmiot prowadzący działalność w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, a więc doradca rolnośrodowiskowy. Oparcie tego ustalenia na podstawie zeznań doradcy rolnośrodowiskowego – J.B., współpracującego ze Spółką, który wyjaśnił w formie pisemnej a następnie został przesłuchany w charakterze świadka w obecności skarżącej, że dokument jedynie opiniował, nie sporządzał planu z 15 marca 2007 roku uznać należy za uzasadnione. Poza tym kwestie związane z powyższą oceną organu były poddane kontroli WSA wyrok z dnia 19 listopad 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 345/09 oraz NSA wyrok z dnia 3 lutego 2011 roku sygn. akt II GSK 185/10. Kwestionowanie przez skarżącego tej oceny w ramach niniejszego postępowania poddanego kontroli Sądu w istocie sprowadza się do odmiennej oceny tych zeznań czy wyjaśnień doradcy, przy czym skarżąca nie naprowadza okoliczności mających przemawiać za tym, że plan z 15 marca 2007 roku został sporządzony przez doradcę nie wskazała żadnych wniosków dowodowych w celu skutecznego zakwestionowania przedstawionej przez organ wersji.

91 Mając na uwadze brzmienie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. b/ rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, albo opracował go niezgodnie

92 z warunkami określonymi w § 4 z zastrzeżeniem § 19 ust. 2 wskazać należy, że ustawodawca jeśli chodzi o płatności traktuje opracowanie planu bez udziału uprawnionego doradcy na równi z brakiem planu. Nie budzi wątpliwości, że

93 w świetle przytoczonej regulacji, że posiadanie planu rolnośrodowiskowego wynika wprost z przepisów prawa i jest warunkiem koniecznym dla otrzymania przez producenta rolnego wsparcia rolnośrodowiskowego.

94 Dalej wskazać należy, że rolnik zainteresowany uzyskaniem płatności tego typu składa wniosek (§ 11 pkt 2 rozporządzeniem rolnośrodwiskowym ), corocznie (§ 11 pkt 3 rozporządzeniem rolnośrodwiskowym) według ustalonego wzoru (stanowiącego załącznik 1 do rozporządzenia w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego). Ponadto, z analizy przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego wynika, że w terminie przewidzianym na złożenie wniosku

95 o płatności rolnośrodowiskowe producent rolny nie ma obowiązku załączyć do wniosku o płatności dokumentu w postaci planu działalności rolnośrodowiskowej, gdyż przepis art. 12 wymienia szczegółowo dokumenty, jakie należy załączyć

96 w zależności od realizacji określonego pakietu, a wśród tych dokumentów nie ma planu działalności rolnośrodowiskowej. Oczywiste jest, że taki dokument powinien istnieć, aby producent rolny mógł realizować zadania z niego wynikające – stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie należy podzielić.

97 Zgodnie z § 13 pkt 2 rozporządzeniem rolnośrodowiskowym Producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy od dnia 1 marca roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej.

98 W niniejszej sprawie organ wskazał, że w trakcie postępowania w sprawie płatności na 2008 rok, skarżący przedłożył dokument z dnia 15 maja 2008 roku, nazwany zmiana do planu, sporządzony w związku ze zmianą obszarów Natura 2000.

99 Plan z 15 maja 2008 roku jak wynika z informacji organu odwoławczego stanowił podstawę do przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. Zatem stosownie do § 13 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego producent rolny rozpoczął realizację programu rolnośrodowiskowego.

100 Nie ulega wątpliwości, że corocznie składany wniosek o przyznanie płatności rodzi obowiązek prowadzenia postępowania celem ustalenia czy producent rolny realizuje program rolnośrodowiskowy przy czym zgodnie z § 13 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodwiskowego producent rolny rozpoczyna realizację programu od 1 marca,

101 w którym została wydana decyzja o przyznaniu płatności tj. w okolicznościach niniejszej sprawy od 1 marca 2008 roku.

102 Fakt przyznania płatności na 2008 rok nie przekreśla ewentualnych odmiennych ustaleń w kolejnych latach dających podstawę do odmowy przyznania płatności.

103 Nie można bowiem co do zasady zaakceptować związania własną oceną rozumianego, jako konieczność wydania decyzji sprzecznej z obowiązującym prawem.

104 Również wszczęcie dnia 28 lutego 2011 roku przez organ postępowania

105 w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2008 rok, nie wpływa na kontrolę legalności zaskarżonych decyzji, albowiem jak była o tym mowa po pierwsze kontroli podlega sprawa dotycząca płatności na 2009 rok (są to odrębne postępowania tak za 2009 jak i 2008), a po drugie Sąd dokonuje kontroli decyzji na dzień jej wydania i gdyby uznać związek pomiędzy płatnościami na 2008 i 2009 rok, to bezspornie decyzje I i II instancji zostały wydano odpowiednio co do roku 2009 - 28 lipca 2010 roku; 9 września 2010 roku a decyzja w sprawie płatności na 2008 rok – 6 marca 2009 roku i nie była zaskarżona, stała się ostateczna.

106 Przenosząc dotychczasowe rozważania na okoliczności sprawy poddanej kontroli Sądu, akceptując stanowisko organów, że dokument z 15 marca 2007 roku nie jest planem rolnośrodowiskowym w rozumieniu przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego należy odpowiedzieć na pytanie z jakiego rodzaju dokumentem z dnia 15 maja 2008 roku mamy do czynienia.

107 Wykładnia historyczna przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego

108 i w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego w zakresie opracowywania planu rolnośrodowiskowego wskazuje, że możliwość zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej w trakcie realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego nie tylko jest dopuszczalna, ale konieczna z dwóch co najmniej powodów:

109 - po pierwsze - z samej natury użytkowanych gruntów i zmiennych warunków uprawy np. koszenie łąk (ręczne/mechaniczne),

110 - po drugie - z powodu częstych zmian przepisów prawa regulujących zadania, które muszą być realizowane w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego. Wskazane wyżej rozporządzenie rolnośrodowiskowe, wymieniające w załączniku

111 Nr 1 pod poz. II zadania realizowane w ramach pakietów lub wariantów,

112 a stanowiące podstawę do opracowania przez doradców rolnośrodowiskowych planów działalności rolnośrodowiskowych, które weszło w życie w dniu 1 września 2004 roku, już po upływie niespełna 1 miesiąca zostało zmienione (z dniem 30-09-2004 roku - Dz. U. Nr 213, poz. 2160), a następne 3 zmiany następowały w odstępie kilku miesięcy w samym tylko 2005 roku (z dniem 9-02-2005 roku - Dz. U. Nr 22, poz. 179; z dniem 16-06-2005 roku - Dz. U. Nr 22, poz. 179; z dniem 2-08-2005 roku - Dz. U. Nr 131, poz. 1095). Zmiany wprowadzono także w roku 2006 i roku 2007. I, co istotne, zmiany te dotyczyły tak podstawowych regulacji, jak: podmiotów uprawnionych do opracowania planów działalności rolnośrodowiskowych, możliwości i skutków zmniejszenia lub zwiększenia powierzchni użytków rolnych na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, zmiany terminów, od których następuje realizacja programów rolnośrodowiskowych, zmiany terminów do złożenia wniosków o płatności rolnośrodowiskowe i skutków złożenia takich wniosków po terminie, wykazu pakietów i wariantów oraz zadań realizowanych w ramach pakietów lub wariantów (zał. Nr 1), wysokości zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych w ramach pakietów lub wariantów (zał. Nr 5), skutków stwierdzonych uchybień podczas pierwszej kontroli na miejscu oraz podczas następnej kontroli na miejscu, czy też powodów wstrzymania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowowych.

113 Czy wobec wejścia w życie z dniem 29 lutego 2008 roku rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200) - producenci rolni, którzy rozpoczęli w latach 2004-2007 realizację 5-letniego programu rolnośrodowiskowego, na podstawie planu działalności rolnośrodowiskowej, w celu uzyskania w następnych latach (do upływu końca programu 5-letniego) dalszych płatności rolnośrodowiskowych, powinni spełnić warunki określone w tym nowym akcie prawnym oraz zobowiązać się do dostosowania dotychczas realizowanych pakietów do nowych pakietów w nim określonych.

114 Ponadto, analiza treści np. załącznika Nr 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego obejmującego wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych

115 w ramach pakietów lub wariantów wskazuje, że wymiana ww. wariantów jest możliwa, lecz skutkiem takiej wymiany, bez uprzedniej zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej, jest stosowanie wskazanych w tym załączniku zmniejszeń płatności.

116 Bezspornie przywołane wyżej przykłady dotyczące wprowadzania zmian dotyczą istniejącego planu i to wprowadzania podczas realizacji programu rolnośrodowiskowego (o którym mowa w § 13 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego).

117 W świetle powyższego przyjęcie zatem jak uczyniły to organy, że dokument

118 z 15 maja 2008 roku jest zmianą do nieistniejącego planu w rozumieniu przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego czyni ocenę organu nieuzasadnioną.

119 Nie można jak uczyniły to organy uznać, że dokument z 15 maja 2008 roku jest zmianą wadliwego planu z 15 marca 2007 roku bo dokument z 15 marca 2007 roku, jak uznały to organy, nie jest planem w rozumieniu przepisów dotyczących płatności rolnośrodowiskowych.

120 Skoro strona na dzień 15 maja 2008 roku nie była w posiadaniu planu rolnośrodowiskowego to dokument z 15 maja 2008 r. nie może być traktowany jako zmiana nieistniejącego dokumentu.

121 Organy opierając się w istocie na materiałach z postępowania dotyczącego płatności za 2007 rok, oświadczeń strony z tego postępowania, a więc na ustaleniach poczynionych co do dokumentu z 15 marca 2007 roku i poprzestając na tych materiałach wobec zmienionych okoliczności faktycznych tj. opracowania przez producenta rolnego dokumentu z 15 maja 2008 roku nie przeprowadził w istocie postępowania co do przyznania płatności na 2009 r.

122 Rozpoznając ponownie sprawę organ winien ocenić czym jest dokument z 15 maja 2008 roku, czy jest planem rolnośrodowiskowym opracowanym zgodnie

123 z wymogami rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ocenić jego zawartość stosownie do rozporządzenia w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego, z pkt widzenia celu jakiemu służy realizacja programu.

124 W tym zakresie tj. braku wyjaśnienia stanu faktycznego zarzuty skargi co do naruszenia wskazanych art. 7, 8, 9 kpa uznać należy za zasadne. Wobec konieczności dokonania oceny według wskazań Sądu czym jest dokument z dnia 15 maja 2008 roku, zarzuty skargi naruszenia przywołanych przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego i w sprawie zawartości planu rolnośrodowiskowego uznać należy za przedwczesne.

125 Skarżąca przywołując naruszenie przepisów rozporządzeń Rady (WE)

126 i Komisji (WE) w istocie nie wskazała na czym to naruszenie miałoby polegać, co czyni brak możliwości odniesienia się do tych naruszeń.

127 Odwoływanie się do wyroku WSA w Szczecinie w sprawie płatności na 2007 rok o mylnie wskazanej sygn. akt I SA/Sz 551/09 miast 345/09 w okolicznościach niniejszej sprawy ale tylko do oceny wyjaśnień/zeznań doradcy podatkowego J.B. i skutków opracowania planu z 15 marca 2007 roku bez udziału doradcy bezspornie wzmacnia argumentacje organów.

128 Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji

129 i Modernizacji Rolnictwa w S. oraz poprzedzającej ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modemizacji Rolnictwa dla powiatu polickiego i miasta S. na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). O zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżących orzeczono po myśli art. 200 wymienionej wyżej ustawy