Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 grudnia 2017 r., I SA/Sz 759/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 grudnia 2017 r., I SA/Sz 759/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.),, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 30 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 12 lipca 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego K.O. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji

3 i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 12 lipca 2016 r. nr [...], którą przyznano K. O. (dalej: "Strona"

4 lub "Skarżący") płatność rolnośrodowiskową na 2015 do wariantu 4.1 w łącznej wysokości [...] zł i odmówiono płatności rolnośrodowiskowej na 2015 r. do wariantu 1.1 oraz 5.1.

5 Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.

6 Strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2015 wnosząc

7 m.in. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 do [...] działek rolnych o łącznej powierzchni [...] ha, z czego:

8 a) w wariancie 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków poza obszarami Natura 2000 - [...] ha;

9 b) w wariancie 5.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarach Natura 2000

10 - [...] ha.

11 Dnia 15 czerwca 2015 r. Strona złożyła kolejny druk wniosku o przyznanie płatności na rok 2015, różniący się od ww. dopisaną deklaracją realizacji dodatkowego wariantu 1.1. Zrównoważony sposób gospodarowania na dodatkowych 4 działkach rolnych o łącznej powierzchni [...] ha.

12 Dnia 16 czerwca 2015 r. Strona nadesłała zaś druk wycofania części wniosku,

13 w treści którego wycofała wszystkie grunty zgłoszone do płatności za 2015 r.

14 w ww. wariancie 1.1.

15 W tej samej przesyłce Strona przesłała wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na 2015 r. w przypadku następstwa prawnego. Z treści wniosku wynika, że I. M. przeniosła na Stronę zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie wariantu 1.1. na 4 działkach rolnych o łącznej powierzchni [...] ha (tych samych, które zostały ujęte w treści wniosku przesłanego

16 w dniu 15 czerwca 2015r.). Do wniosku załączono:

17 - umowę dzierżawy zawartą w dniu 1 maja 2015 r., pomiędzy I. M., jako wydzierżawiającym a Stroną jako dzierżawcą, na mocy której Strona wydzierżawiła na okres 15 lat działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...], zlokalizowane w obrębie K., gmina B., o łącznej powierzchni użytków rolnych określonej na [...] ha;

18 - oświadczenie Strony z dnia 15 czerwca 2015 r. o dokonaniu zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego poprzez przejęcie od I. M. zobowiązania w zakresie realizacji wariantu 1.1 na ww. działkach ewidencyjnych.

19 Dnia 8 września 2015 r. do organu I instancji wpłynął dodatkowo wniosek Strony o wstąpienie do toczącego się postępowania w sprawie przyznania kolejnej płatności rolnośrodowiskowej - za 2015 r. - w związku z przeniesieniem przez I. M. na Stronę posiadania gruntów objętych wnioskowana płatnością.

20 Wraz z powyższym wnioskiem złożono:

21 - oświadczenie Strony z dnia 8 września 2015 r. o przejęciu posiadania działki ewidencyjnej nr [...], obręb K., gmina B., powiat [...],

22 na której zlokalizowana jest działka rolna o powierzchni [...] ha, objęta zobowiązaniem rolnośrodowiskowym w wariancie 5.1.;

23 - kopię umowy z dnia 29 marca 2014 r. zawartej pomiędzy Stroną jako właścicielem, a I. M. jako dzierżawcą (użytkownikiem), przedmiotem której było bezterminowe użytkowanie ww. działki;

24 - niedatowane wypowiedzenie z dniem 1 września 2015 r. powyższej umowy przez I. M..

25 Dnia 14 czerwca 2016 r. Strona oświadczyła, że jej wniosek zarejestrowany

26 z datą 16 czerwca 2015 r. został oznaczony omyłkowo jako wniosek w istocie stanowił bowiem zmianę do wniosku.

27 Dnia 12 lipca 2016 r. organ I instancji wydał decyzję o nr j.w. na mocy której:

28 - przyznał Stronie płatność rolnośrodowiskową w wariancie 4.1 do powierzchni [...] ha, wobec zadeklarowanych [...] ha (pomniejszenie z uwagi

29 na ustalenie, iż powierzchnia kwalifikująca się do wsparcia na działce rolnej

30 I1 jest o [...] ha mniejsza od powierzchni ujętej we wniosku);

31 - odmówił przyznania Stronie płatności rolnośrodowiskowych w wariantach 1.1

32 i 5.1.

33 Podstawą odmowy przyznania płatności w wariancie 1.1. było - w odniesieniu

34 do działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...] - ustalenie przez organ

35 I instancji, że I. M. (pierwotna wnioskodawczym w zakresie wariantu 1.1. na ww. działkach) w roku 2014 przerwała ciągłość zobowiązania rolnośrodowiskowego (podjętego w 2013 r.), w związku z czym bezskuteczne było przeniesienie tego zobowiązania na Stronę i tym samym Strona nie nabyła uprawnienia do uzyskania wnioskowanej płatności rolnośrodowiskowej.

36 W odniesieniu zaś do wariantu 5.1 organ I instancji stwierdził zaistnienie szeregu wskazanych nieprawidłowości, skutkujących zawyżeniem powierzchni zadeklarowanej do wsparcia o [...]% w związku z czym odmówiono przyznania płatności w zakresie powyższego wariantu z czym odnośne przepisy wspólnotowe wiążą konieczność odmowy przyznania pomocy.

37 Strona złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji w zakresie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji wariantu 5.1. nie wskazując w jego treści skonkretyzowanych zarzutów w odniesieniu do zaskarżonej decyzji.

38 Organ II instancji zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu II instancji.

39 W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy uznał, że płatność rolnośrodowiskowa za 2015 r. do wariantu 1.1., w związku z przejęciem przez Stronę zobowiązania rolnośrodowiskowego od I. M., nie mogła zostać przyznana Stronie, albowiem wszystkie działki zgłoszone do tej formy wsparcia zostały wycofane przez Stronę. Dodatkowo, jak wskazał organ odwoławczy, zobowiązanie

40 w zakresie tego wariantu nie mogło zostać skutecznie przeniesione na Stronę z uwagi na fakt, iż pierwotna wnioskodawczyni przerwała jego ciągłość w roku poprzednim,

41 tj. poprzedzającym dokonany transfer. Tym samym Stronie nie nabyła uprawnienia

42 do przyznania płatności rolnośrodowiskowej w tym zakresie.

43 Odnosząc się do płatności w ramach wariantu 4.1. i 5.1. organ wskazał,

44 że Strona wystąpiła o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za 2015 r. w tym zakresie - odpowiednio do [...] ha i [...] ha zaś powierzchnia zadeklarowana

45 do płatności w wariancie 5.1 została powiększona do 29,96 ha poprzez przejęcie zobowiązania od I. M..

46 Rozpatrując uprawnienie Strony do płatności w ramach wariantu 4.1 organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia deklarowana wynosiła [...] ha natomiast powierzchnia stwierdzona [...] ha i została określona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa a art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego

47 i Rady nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005

48 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. WE nr L347 z 20 grudnia 2013r. ze zm.), zastosowany

49 w związku z § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia

50 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2013.361 ze zm.; dalej: "rozporządzenie PRŚ 2013"). Organ powołując się na brzmienie § 18 ust. 3 rozporządzenia PRŚ 2013 ("przy ustalaniu wysokości płatności rolnośrodowiskowej przysługującej do działek rolnych uwzględnia się powierzchnię tych działek, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych,

51 o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wnioskowo przyznanie płatności") uznał,

52 że ustalona zgodnie z jego dyspozycją powierzchnia (24,30 ha zamiast deklarowanych we wniosku [...] ha) stanowi maksymalny kwalifikowalny obszar w rozumieniu przywołanej regulacji, według stanu ustalonego dla wniosków na rok 2015.

53 Organ, mając na uwadze powyższe uznał, że różnica między powierzchnią zdeklarowaną a zatwierdzoną dla wariantu 4.1. wynosiła [...] ha i powołując

54 się na normę art. 18 ust 6 rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014

55 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego

56 i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania

57 i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE z 20 czerwca 2014 r., nr L181 ze zm.; dalej: "rozporządzenie 640/2014") wskazał, że w sytuacji, gdy obszar deklarowany jest większy od zatwierdzonego, pomoc oblicza się dla obszaru zatwierdzonego. Organ przyjął jednak, że regulacja zwarta w art. 19 ust. 1 rozporządzenia przewiduje zastosowanie dodatkowych pomniejszeń jedynie w sytuacji, w której różnica ta wynosi więcej niż 3% obszaru zatwierdzonego lub [...] ha – co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie a zatem w odniesieniu do płatności z tytułu realizacji wariantu 4.1 nie mają zastosowania żadne dodatkowe sankcje.

58 Rozpatrując natomiast uprawnienie Strony do płatności w ramach wariantu 5.1. organ, powołując się na § 18 ust. 3 rozporządzenia PRŚ 2013, wskazał na następujące ustalenia powierzchni uprawnionych do płatności:

59 - działka rolna D1- powierzchnia zadeklarowana [...] ha zaś stwierdzona jako użytkowana rolniczo zgodnie z wymogami [...] ha (różnica: mniej o [...] ha);

60 - działka rolna E2 – powierzchnia zadeklarowana [...] ha zaś stwierdzona jako użytkowana rolniczo zgodnie z wymogami [...] ha (różnica: mniej o [...] ha);

61 - działka rolna E6 – powierzchnia [...] ha, tj. mniejsza od minimalnej dopuszczalnej (0,1 ha) powierzchni działki rolnej, co skutkuje wykluczeniem działki z płatności;

62 - działka rolna E7 – powierzchnia zadeklarowana [...] ha zaś stwierdzona jako użytkowana rolniczo zgodnie z wymogami [...] ha (różnica: mniej o [...] ha);

63 - działka rolna G1 – powierzchnia [...] ha była deklarowana w latach poprzednich jako położona poza obszarami Natura 2000 i w 2015 r. działka ta nadal

64 nie została włączona do tego obszaru – zatem zgłoszenie w 2015 r. ww. działki

65 w wariancie przewidzianym dla wspierania obszarów chronionych stanowi przedeklarowanie jej powierzchni uprawnionej do płatności (różnica: zmniejszenie o [...] ha).

66 Organ odwoławczy uznał powyżej ustalone powierzchnie jako stanowiące maksymalny kwalifikowalny obszar uprawniony do płatności.

67 Organ zakwestionował również prawidłowość zadeklarowania przez Stronę powierzchni działek rolnych H1 (różnica: mniej o [...] ha), H2 (różnica: mniej o [...] ha); i H3 (różnica: mniej o [...] ha) wskazując, że Strona w odniesieniu do tych działek zadeklarowała łącznie o [...] ha więcej aniżeli wynosiła wielkość powierzchni tych działek objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym Strony. W tym zakresie organ uznał za wadliwą decyzję organu I instancji, który zakwalifikował ww. zwiększony przez Stronę obszar jako uprawniony do płatności rolnośrodowiskowej za 2015 r. Organ wskazał przy tym, że § 6 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2013 co do zasady nie zezwala

68 na zmianę zakresu zobowiązania rolnośrodowiskowego, zaś przewidziane przez prawodawcę wyjątki odnoszące się do poszczególnych wariantów Pakietu 5 mogły mieć zastosowanie jedynie w drugim lub trzecim roku zobowiązania – rozpoznawana sprawa dotyczy zaś piątego roku realizacji przez Stronę zobowiązania rolnośrodowiskowego.

69 A zatem zmiana polegająca na powiększeniu powierzchni działek rolnych H1, H2,H3 nie mogła być skuteczna.

70 W odniesieniu zaś do powierzchni objętej skutecznym przeniesieniem zobowiązania w wariancie 5.1 (grunty zlokalizowane na działce ewidencyjnej nr [...], obręb K., gmina B., powiat [...], organ wskazał, że analiza powierzchni kwalifikującej się do objęcia wsparciem, dokonana (zgodnie z aktualnym brzmieniem § 18 ust. 3 rozporządzenia PRŚ 2013) w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 640/2014 wskazuje, iż powierzchnia zatwierdzona do płatności powinna wynosić [...] ha wobec zadeklarowanych [...] ha (różnica [...] ha).

71 Reasumując rozważania odnoszące się do wariantu 5.1 organ wskazał,

72 że Strona zadeklarowała do płatności w tym wariancie powierzchnię [...] ha

73 (z uwzględnieniem przejęcia działki ewidencyjnej nr [...], obręb K., gmina B., powiat [...] zaś z uwagi na wyłączenie działki E6 (pow. mniejsza niż minimalna powierzchnia działki rolnej 1 ha) powierzchnia ta wynosiła [...] ha. Jak wskazał organ ostateczna zatwierdzona przez organ – jako uprawniona do płatności - powierzchnia wyniosła [...] ha ([...] ha - [...] ha, [...] ha, [...] ha, [...] ha, [...] ha, [...] ha).

74 A zatem różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a uprawnioną

75 do płatności wynosi [...] ha , tj. [...]% powierzchni zatwierdzonej.

76 Mając na uwadze powyższe okoliczności organ powołał art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr [...] wskazując, że w przypadku przedeklarowania większego

77 o 20 % a zarazem mniejszego niż 50% konieczna jest odmowa przyznania płatności

78 do danej grupy upraw, tj. w rozpoznawanej sprawie do upraw wariantu 5.1.

79 Organ wskazał także, że ustalenia organu I instancji w zakresie kwalifikacji powierzchni upraw uprawnionych do płatności dla wariantu 5.1., choć odmienne

80 od poczynionych przez organ odwoławczy to co do swej istoty są prawidłowe i prowadzą do analogicznej konstatacji, że płatność jest nienależna lecz bez stosowania dalej idących sankcji.

81 Tym samym organ II instancji uznał, że:

82 - zasadnie uznał organ I instancji, iż nie jest możliwe przyznanie Stronie płatności z tytułu realizacji wariantu 1.1, co zresztą jest kwestią niesporną, zważywszy

83 na fakt wycofania działek zadeklarowanych na pewnym etapie postępowania

84 do tej płatności i pominięcie tej kwestii w treści odwołania;

85 - uzasadnione jest również przyznanie wsparcia z tytułu realizacji wariantu 4.1

86 do powierzchni [...] ha; choć wniosek obejmował powierzchnię o [...] ha większą, to z uwagi na wykluczenie tej różnicy w oparciu o aktualne dla kampanii 2015 r. dane systemu informacji geograficznej, umożliwiające dokonanie ustalenia powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo w danym okresie, zasadnym jest przyznanie pomocy do obszaru pomniejszonego o wskazane

87 [...] ha;

88 - prawidłowa jest także odmowa przyznania wsparcia z tytułu realizacji wariantu 5.1.; jakkolwiek bowiem ustalenia poczynione przez organ II instancji w zakresie areału podlegającego wykluczeniu w stosunku do powierzchni deklarowanej wskazują na przedeklarowanie w stopniu wyższym, niż ustalone w decyzji organu I instancji, to różnica ta jest na tyle niewielka, że nie wpływa

89 na pogorszenie sytuacji prawnej Strony.

90 Pismem z dnia 28 lipca 2017 r. Strona wniosła skargę do tutejszego Sądu

91 na ww. decyzję organu odwoławczego, wnosząc o usunięcie rażącego naruszenia prawa wynikającego z realizacji programów rolnośrodowiskowych objętych zaskarżoną decyzją i zobowiązała się uzupełnić dokumentacje odwoławczą.

92 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie przedstawione w zaskarżonej decyzji.

93 Pismem z dnia 9 września 2017 r. Skarżący uzupełnił skargę. W uzupełnieniu skargi Skarżący wskazał, że podejmując w 2011 r. program rolnośrodowiskowy poddał go weryfikacji przez organy ARiMR m.in. w zakresie powierzchni referencyjnych działek objętych tym zobowiązaniem. Powierzchnie te zostały zatwierdzone przez ARiMR jako uprawnione do płatności w 2011 r. wraz z przyznaniem płatności w pierwszym roku podjęcia programu rolnośrodowiskowego przez Stronę. W kolejnych latach realizacji programu Strona nie wyłączyła z użytkowania rolniczego żadnych gruntów objętych

94 ww. zobowiązaniem. Grunty te wykaszała corocznie, użytkowała je zgodnie

95 z założeniami programu, nie ulegały one naturalnej sukcesji, do której miałyby zastosowanie wyłączenia z użytkowania rolniczego (kod DR10).

96 Strona wskazała ponadto, że na skutek zmiany przepisów w toku realizacji przez nią programu doszło do zmian w oznaczeniu powierzchni uprawnionej do płatności – nakazano Stronie wydzielenie z jednej działki rolnej kilka działek rolnych, mimo

97 że stanowiły one spójny obszar a szerokość rowów w terenie nie przekraczała 2 m. Liczne, wymuszone na Stronie ww. podziały działek z każdym rokiem pomniejszały

98 wg. ARiMR PEG działek – pomimo że od początku stanowiły obszar łąk wilgotnych użytkowanych tak samo od kilku lat.

99 Strona podkreśliła, że nie zmieniała w żadnym zakresie użytkowanych powierzchni, nie wyłączyła ze zmianowania TUZ i nie zaniechała ich rolniczego użytkowania.

100 Strona wskazał również, na fakt zmiany w trakcie realizacji zobowiązania granic obszarów Natura 2000 i brak poinformowania Strony o tym fakcie. Stąd w ocenie Strony błędne zadeklarowanie powierzchni w ramach pakietu 4 i 5 nie powinno rodzić dla Strony negatywnych konsekwencji.

101 Na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. Skarżący wskazał, ze w 2012 r. ARiMR wezwała go do podziału jednej działki rolnej objętej od 2011 r. programem rolnośrodowiskowym na mniejsze w związku ze zmianą przepisów. Wyjaśnił również,

102 że przez cały okres trwania programu nie wyłączono żadnego obszaru z płatności – dopiero w czwartym roku ustalono powierzchnie PEG. Wskazał także, że w odniesieniu do działki G1 nie miał i nie mógł mieć wiedzy, ze działka leży poza obszarem Natura 2000 bo decyzja została mu doręczona po terminie złożenia wniosku.

103 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

104 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi,

105 iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy

106 nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017.1369 ze zm.;

107 dalej: "P.p.s.a.") wynika, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości

108 lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast

109 z art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Przy tym z mocy

110 art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

111 Skarga okazała się zasadna.

112 Sąd wskazuje, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza

113 się do ustalenia czy organy ARiMR zasadnie, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania odmówiły Skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej

114 za 2015 r., tj. w ostatnim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego podjętego

115 w 2011 r., do wariantu 5.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na obszarach Natura 2000 oraz zmniejszyły ww. płatność dla wariantu 4.1. Ochrona siedlisk lęgowych ptaków poza obszarami Natura 2000.

116 Sąd zauważa bowiem, że pomimo zgłoszenia przez Skarżącego do płatności rolnośrodowiskowej za 2015 r. również gruntów, na których zadeklarowana została

117 we wniosku realizacja wariantu 1.1. Zrównoważony sposób gospodarowania

118 na dodatkowych, Skarżący dnia 16 czerwca 2015 r. nadesłał druk wycofania części wniosku w tym zakresie i złożył w to miejsce wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na 2015 r. w przypadku następstwa prawnego. Ponadto w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazał, że wnosi o uchylenie decyzji jedynie w zakresie ww. wariantu 5.1.

119 Mając na uwadze ww. istotę sporu Sąd wskazuje, że w odniesieniu do wariantu 5.1. organy uznały, że różnica powierzchni zadeklarowanej przez Skarżącego

120 do płatności w tym wariancie różni się od powierzchni uprawnionej do płatności o [...] ha, tj. [...] 91% powierzchni zatwierdzonej. Różnica ta była winkiem:

121 - zastosowania przez organ z § 18 ust. 3 rozporządzenia PRŚ 2013 i uznania,

122 że obszar ustalony na jego podstawie stanowi maksymalny kwalifikowalny obszar uprawniony do płatności (działki rolne D1, E2, E7);

123 - wykluczenia działki rolnej E6 jako, że jej powierzchnia była mniejsza

124 od minimalnej dopuszczalnej powierzchni działki rolnej;

125 - uznania, że działka rolna G1 została przedeklarowana przez Skarżącego, albowiem zgłoszona została w wariancie 5.1. jako położona w granicach obszaru Natura 2000 w sytuacji gdy znajdowała się poza granicami ww. obszaru i winna być zadeklarowana przez Stronę w wariancie 4.1.

126 W odniesieniu zaś do działek rolnych H1, H2 i H3 organ uznał, że w zakresie [...] ha zostały przedeklarowane przez Skarżącego, z tego powodu, że nie zostały objęte programem rolnośrodowiskowym w 2011 r. zaś w piątym roku realizacji tego programu, w myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia PRŚ 2013, nie jest możliwa jego zmiana poprzez zwiększenie powierzchni.

127 Mając na uwadze powyższe okoliczności organ na podstawie art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr [...] uznał, że całość zgłoszonej w tym wariancie powierzchni nie jest uprawniona do płatności.

128 W odniesieniu zaś do wariantu 4.1. organy uznały, że określona w oparciu

129 o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 ww. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1306/2013 zastosowanego w związku z § 18 ust. 3 rozporządzenia PRŚ 2013, powierzchnia uprawniona do płatności w 2015 r. wynosi [...] ha i różni się o [...] ha od powierzchni zadeklarowanej przez Stronę we wniosku - stąd konieczność przyznania płatności do powierzchni mniejszej od wnioskowanej,

130 tj. do [...] ha.

131 Skarżąca zaś stoi na stanowisku, że w chwili podęcia przez nią w 2011 r. realizacji programu rolnośrodowiskowego organy ARiMR dokonały weryfikacji gruntów Skarżącej objętych tym programem uznając je za kwalifikujące się do płatności rolnośrodowiskowej. Skarżąca od tego czasu przestrzegała realizacji programu rolnośrodowiskowego na wszystkich gruntach objętych programem rolnośrodowiskowym i nie zmieniała ich powierzchni - stąd brak podstaw

132 do zmniejszenia przez organy powierzchni uprawnionej do płatności w kolejnych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego. Skarżąca wskazała także na brak wiedzy

133 o zmianie granic obszaru Natura 2000 a tym samym brak winy w błędnej kwalifikacji działek rolnych w tym zakresie.

134 Mając na uwadze powyższe, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427, ze zm.; dalej: "u.w.r.o.w.")

135 z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa

136 w art. 1 pkt 1 u.w.r.o.w., do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych

137 w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

138 Art. 21 ust. 2 ww. ustawy stanowi zaś, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie (1) stoi na straży praworządności; (2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; (3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń

139 co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie

140 ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; (4) zapewnia stronom,

141 na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

142 Poza tym strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia

143 co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne

144 (art. 21 ust. 3 u.w.r.o.w).

145 Z treści powyższego przepisu wynika, że postępowanie przed organami ARiMR toczy się według przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: "k.p.a.") lecz zostało ono zmodyfikowane, w szczególności przez odejście od stosowania przepisów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Nie wyklucza to jednak, w ocenie Sądu, stosowania w tym postępowaniu

146 art. 107 k.p.a. Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. decyzja zawiera m.in. powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z § 3 tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn,

147 z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

148 zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Od uzasadnienia decyzji można odstąpić jedynie gdy uwzględnia

149 ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania.

150 Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi nie tylko realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji

151 (por. wyrok WSA w Opolu z 17 listopada 2011 r., II SA/Op 403/11, LEX nr 1087290

152 oraz wyrok WSA w Warszawie z 16 kwietnia 2014 r., VIII SA/Wa 839/13, LEX

153 nr 1468443). Sąd podkreśla bowiem, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania organu.

154 Konieczność prawidłowego uzasadnienia aktów stosowania prawa przez podmioty wykonujące zadania publicznej w kontekście zasady przekonywania jest także przedmiotem uwagi w prawodawstwie europejskim. Zasadnicze znaczenie w tym obszarze ma treść rezolucji (77)31 Komitetu Ministrów Rady Europy o ochronie jednostki przed aktami administracyjnymi, przyjętej w dniu 28 września 1977 r. Wśród pięciu podstawowych zasad sprawiedliwego postępowania tam sformułowanych wymieniono prawo strony do otrzymania uzasadnienia aktu administracyjnego. Obowiązek uzasadnienia takiego aktu (statement of reasons) został sformułowany

155 w kontekście realnych możliwości jego zaskarżenia. Prawo do powiadomienia o treści aktu oraz otrzymanie jego uzasadnienia traktowane jest w soft law europejskim

156 jako standard rzetelnej procedury (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2016 r.,

157 sygn. akt II OSK 110/15).

158 O tym zaś, jakie okoliczności faktyczne i prawne winny zostać powołane

159 w uzasadnieniu decyzji decyduje hipotetyczny stan faktyczny wyrażony w normie

160 lub normach prawnych, składających się na podstawę rozstrzygnięcia.

161 Skoro zatem organ rozpatrywał wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowy na 2013 r. to ustalenia wymagało, czy wnioskodawca spełnia warunki przyznania płatności określone w przepisach właściwego rozporządzenia w tym zakresie – Sąd zauważa bowiem, że Skarżący rozpoczął realizację programu rolnośrodowiskowego w 2011 r. pod rządami rozporządzenia PRŚ 2009 zaś kontynuował realizację programu pod rządami rozporządzenia PRŚ 2013.

162 W zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnia na jakiej podstawie prawnej doszło

163 do zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisów rozporządzenia PRŚ 2013,

164 w tym przepis § 6 ust. 1 i § 18 ust. 3 rozporządzenia PRŚ 2013 a tym samym i aktów prawnych, do których przepisy te odsyłają.

165 Dodatkowo Sąd zauważa, że jednym z powodów odmowy przyznania Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej za 2015 r. do wariantu 5.1. było uznanie przez organ, że zadeklarowane do płatności w tym wariancie działki rolne D1, E2, E7 posiadają obszar kwalifikowalny, ustalony na podstawie § 18 ust. 3 rozporządzenia PRŚ 2013, mniejszy aniżeli wskazany we wniosku. Organ nie wyjaśnił jednak,

166 na podstawie jakich okoliczności faktycznych i prawnych oraz w jakim czasie doszło

167 do ustalenia przez organ powierzchni kwalifikowalnej dla ww. działek rolnych oraz jak powierzchnia ta wpływa na obszar pierwotnie zakwalifikowany przez organ jako uprawniony do płatności rolnośrodowiskowej i objęty programem rolnośrodowiskowym. Analogicznie organ postąpił w odniesieniu do działki rolnej I1 zadeklarowanej

168 w wariancie 4.1.

169 Powyższe jest o tyle istotne w rozpoznawanej sprawie, że wraz z przyznaniem pierwszej płatności rolnośrodowiskowej za 2011 r. Skarżący zobowiązał się realizować przez okres 5 lat (do 2015 r.) program rolnośrodowiskowy na ściśle określonej powierzchni w zamian za coroczne płatności rolnośrodowiskowe. Skarżący podnosi zaś (pismo k. 35 akt sądowych), że od czasu rozpoczęcia realizacji programu rolnośrodowiskowego w 2011 r. nie wyłączył z użytkowania rolniczego żadnych gruntów i przez cały okres realizacji zobowiązania użytkował je rolniczo zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej.

170 Z uwagi na brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powyższych okoliczności faktycznych i prawnych a także z uwagi na fakt, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, które umożliwiły by sądowi ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd uznał, że zaskarżone decyzja obarczona jest wadami skutkującymi nie tylko naruszeniem art. 11 k.p.a.

171 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. lecz nade wszystko uniemożliwiającymi jej kontrolę przez Sąd.

172 Sąd wskazuje również, że kolejnym z zasadniczych powodów odmowy przyznania Skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej za 2015 r. do wariantu 5.1. było uznanie przez organ, że zadeklarowana do płatności w tym wariancie działka rolna G1 została przedeklarowana przez Skarżącego, albowiem zgłoszona została w wariancie 5.1. jako położona w granicach obszaru Natura 2000 w sytuacji gdy znajdowała

173 się poza granicami ww. obszaru i winna być zadeklarowana przez Stronę,

174 tak jak w poprzednich latach, w wariancie 4.1. Również w tym przypadku

175 w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wskazuje jakie działania faktyczne i kiedy podjęte skutkowały przyjęciem przez organ takich właśnie ustaleń, stanowiących podstawę odmowy przyznania płatności na rzecz Skarżącego do wariantu 5.1.

176 Powyższe jest o tyle istotne, że w postępowaniu przez Sądem Skarżący wskazał,

177 że zmiana w zakresie granic obszarów Natura 2000 miała jednak miejsce po złożeniu wniosku przez Skarżącego. Sąd zauważa ponadto, że organ w latach poprzednich

178 – w sytuacji błędnego zadeklarowania przez Skarżącego działek rolnych jako położonych poza granicami obszaru Natura 2000, wzywał Skarżącego do złożenia wyjaśnień w tym, zakresie (k. 59-60 akt sądowych) zaś uznał to za nieuprawnione

179 w rozpoznawanej sprawie w sytuacji, gdy wyjaśnienie tych wątpliwości skutkować mogło przyznaniem Skarżącemu płatności do wariantu 5.1. Sąd podkreśla,

180 że co prawda w świetle ww. regulacji na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jednakże w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności bądź odmowę jej przyznania organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień

181 i dowodów, gdyż obowiązkiem organu jest wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

182 Z uwagi na brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powyższych okoliczności faktycznych i prawnych w odniesieniu do działki rolnej G1 a także z uwagi na fakt, że w aktach sprawy brak jest dokumentów, które umożliwiły by sądowi ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji w ww. zakresie Sąd uznał,

183 że zaskarżone decyzja obarczona jest wadami skutkującymi nie tylko naruszeniem

184 art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. lecz nade wszystko niweczącymi jej sądowa weryfikację.

185 Odnosząc się z kolei do działek rolnych H1, H2, i H3 (działki były deklarowane jako jedna działka rolna E) zadeklarowanych w wariancie 5.1., których powierzchnię organ odwoławczy uznał za przedeklarowaną we wskazanej części z uwagi na brak objęcia w 2011 r. programem rolnośrodowiskowym Sąd wskazuje, że również w tym zakresie pozbawiony został możliwości weryfikacji prawidłowości rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, albowiem w aktach sprawy administracyjnej brak jest dokumentów, z których wynikają twierdzenia organu.

186 Również w odniesieniu do zadeklarowanej w wariancie 5.1. powierzchni objętej przejęciem przez Skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego od I. M. (grunty na działce ewidencyjnej nr [...], obręb K., gmina B., powiat [...] organ uznając ją za przedeklarowaną o [...] ha z uwagi na ustalenie, na podstawie § 18 ust. 3 rozporządzenia PRŚ 2013, mniejszego obszaru kwalifikowalnego aniżeli wskazany we Wniosku, nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności faktycznych i prawnych w tym zakresie. Również akta sprawy

187 nie zawierają dokumentów umożliwiających Sądowi kontrolę wskazanych przez organ ww. ustaleń.

188 Sąd podkreśla także, że jak wynika z wyjaśnień Skarżącego udzielonych

189 na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r., grunty deklarowane przez Skarżącego

190 do płatności rolnośrodowiskowej od 2011 r. zmieniały swoje oznaczenia, w odniesieniu do identyfikowania działek rolnych. Zmiana ta wynikać miała z przyczyn niezależnych od Skarżącego (zmiana przepisów) a skutkowała stałym pomniejszaniem wg. ARiMR powierzchni kwalifikowalnej działek – pomimo że od początku stanowiły one obszar łąk wilgotnych użytkowanych przez Skarżącego tak samo od kilku lat zgodnie z wytycznymi programu rolnośrodowiskowego.

191 W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i w aktach sprawy brak

192 jest dokumentów, które umożliwiły by Sądowi kontrolę prawidłowości zaskarżonej decyzji w tym zakresie, w szczególności w zakresie porównania obszaru objętego programem rolnośrodowiskowym w dacie jego podjęcia i w latach kolejnych, faktu

193 i podstaw podziału działek rolnych przez Skarżącego oraz wpływu tych podziałów

194 na powierzchnię kwalifikowalną do płatności rolnośrodowiskowej w rozpoznawanej sprawie. Powyższe jest istotne w świetle twierdzeń Skarżącego o zmianie przez organ powierzchni kwalifikowalnej do płatności pomimo realizacji przez Skarżącego, począwszy od pierwszego roku realizacji programu, programu rolnośrodowiskowego

195 na całej powierzchni objętej zakwalifikowanej do płatności rolnośrodowiskowej w 2011 r.

196 Nie uszło uwadze Sąd, że postawa Skarżącego wykazywana w toku postępowania administracyjnego z pewnością nie ułatwiała organom jego prowadzenia. Skarżący bowiem ograniczał się do kwestionowania decyzji organu bez szczegółowego powołania zarzutów i wątpliwości w stosunku do skarżonych rozstrzygnięć

197 a deklaracje ich sprecyzowania okazywały się gołosłowne. Sąd wskazuje jednak,

198 że uchylenie zaskarżonej decyzji nie ma miejsca jedynie z uwagi na naruszenie przez organy art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Zasadniczą podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji stanowi bowiem fakt braku możliwości jej kontroli przez Sąd

199 z uwagi na powyżej wskazane okoliczności. W ocenie sądu do kwestii prawidłowości ustaleń faktycznych i prawnych w zakresie stwierdzenia powierzchni działek rolnych zadeklarowanych do płatności w zaskarżonej decyzji ustosunkowano się lakonicznie. Organ administracji nie odniósł się, w sposób umożliwiający kontrolę zaskarżonej decyzji, do wielkości obszarów uprawnionych do płatności rolnośrodowiskowej

200 oraz podstaw prawnych i faktycznych ich zmniejszenia oraz odmowy w 2015 r.

201 Zdaniem sądu, wskazane wyżej uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)

202 w związku z art. 135 P.p.s.a. sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą

203 ją decyzję organu I instancji z dnia 12 lipca 2017 r.

204 Rozpoznając ponownie sprawę, organy powinny uwzględnić rozważania zwarte w przedmiotowym uzasadnieniu, dokonać ustalenia i wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, wskazać kiedy i jakie ustalenia faktyczne zostały poczynione przez organy a dokumenty je odzwierciedlające załączyć do akt sprawy. Następnie organy powinny ocenić, czy zadeklarowane do płatności

205 za 2015 r. w wariantach 5.1 i 4.1 grunty Skarżącego kwalifikują się do wnioskowanej płatności i w jakim zakresie. Ustalenia i rozważanie organu winny zostać zawarte

206 w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stosownie do art. 107 k.p.a. Nadto organ administracji ustosunkuje się do podniesionych w toku postępowania sądowego okoliczności i dokona odpowiednich ustaleń faktycznych również i w tym zakresie. Zarzut te Skarżący podniósł wprawdzie dopiero na etapie postępowania sądowego

207 i organy administracji nie miały możliwości pełnego ustosunkowania się do nich, lecz podnoszone przez Skarżącego kwestie mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

208 Po dokonaniu wnikliwej analizy całego materiału dowodowego należy wydać rozstrzygnięcie w sprawie uwzględniające przedstawione wyżej rozważania.