Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 sierpnia 2017 r., II SAB/Sz 77/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 sierpnia 2017 r., II SAB/Sz 77/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na bezczynność Spółki A w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Spółkę A do załatwienia wniosku Stowarzyszenia A z dnia [...] r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Spółka A dopuściło się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność Spółki A nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałej części oddala skargę, V. zasądza od Spółki A na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia [...] r. Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na bezczynność Koła Łowieckiego [...] w S. w przedmiocie udostępnienia, na wniosek z dnia [...] r., informacji publicznej w postaci wykazu składu zarządu Koła Łowieckiego [...] w S. z lat [...] wraz z datami granicznymi kadencji pełnienia zarządu oraz funkcjami każdego z członków zarządu. Ponadto, w przypadku gdyby któryś z członków pełnił funkcję w zarządzie przez okres krótszy niż cała kadencja wniesiono o wskazanie daty zakończenia pełnienia funkcji oraz wskazanie osoby, która przejęła jej obowiązki tymczasowo wraz z zakresem dat i/lub zajęła jej miejsce, pełniąc funkcję do końca kadencji również z zakresem dat.

3 Stowarzyszenie zarzuciło w skardze naruszenie, wskutek bezczynności, organu:

4 - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "w zakresie jakim stanowi normatywną podstawę do udostępniania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa",

5 - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764) w zakresie, w którym organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej przez skarżony organ.

6 Skarżący wniósł o:

7 1. zobowiązanie Koła Łowieckiego [...] do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej,

8 2. zwrot kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa według norm przepisanych,

9 3. orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

10 4. wymierzenie Kołu Łowieckiemu [...] grzywny.

11 Zdaniem skarżącego, w świetle art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d i art. 4 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy nieuzasadniona jest odmowa udostępnienia informacji przez Koło Łowieckie [...], które jest podmiotem realizującym poszczególne zadania publiczne, co zostało potwierdzone w kilku orzeczeniach sądów administracyjnych.

12 W ocenie Stowarzyszenia, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, termin do udostępnienia przedmiotowych informacji upłynął [...] r. Pomimo upływu terminu, podmiot skarżony, do którego został skierowany wniosek, nie udostępnił informacji publicznej, o którą wnioskowano. Tym samym zasadnym jest orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie grzywny.

13 W odpowiedzi na skargę Koło Łowieckie [...] w S. wniosło o jej nieuwzględnienie wskazując, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji o które wnosi skarżący. W jego ocenie, zakres wnioskowanej informacji nie obejmuje informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie (Dz.U. z 2013 r. poz. 1226 z późn. zm.), Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Zarazem na mocy art. 35a ust. 2 tej ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 z późn. zm.) zasady nadzoru nad stowarzyszeniami stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego. Podobnie w myśl art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo łowieckie, przepisy regulujące zasady gospodarki finansowej stowarzyszeń stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego. W tym kontekście do zrzeszenia jakim jest Polski Związek Łowiecki odnieść można odpowiednio myśl zawartą w wyroku NSA z dnia 8 lipca 2015 r. I OSK 1514/14, "że nie sposób stowarzyszeniom stawiać analogiczny standard wymagań, jak organom administracji". W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Znajduje to potwierdzenie w samym art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Przyjęcie zatem, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny. Organ podkreślił, że w skład Polskiego Związku Łowieckiego wchodzą również Koła Łowieckie. Są one podstawowym ogniwem organizacyjnym PZŁ w realizacji celów i zadań łowiectwa (art. 33 ust. 1 Prawa łowieckiego). Posiadają one osobowość prawną, którą uzyskują z dniem nabycia członkostwa w PZŁ. Prowadzą swoją działalność na podstawie prawa łowieckiego, statutu oraz uchwał organów PZŁ i koła łowieckiego (§ 31 statutu PZŁ; cz. III pkt 3.4 i 3.4.1 uzasadnienia wyroku Trybunały Konstytucyjnego z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11, OTK-A 2012, z. 10, poz. 119). Zadania PZŁ wymienione w art. 34 ustawy Prawo łowieckie mają charakter publiczny i realizowane są poprzez koła łowieckie.

14 W kontekście zaś gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego zwrócić należy uwagę na art. 35 ust 1 i 2 ustawy - Prawo Łowieckie, który stanowi, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy tym mienie Polskiego Związku Łowieckiego i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków.

15 Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu, pytania objęte wnioskiem skarżącego nie stanowią ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez Polski Związek Łowiecki - Koła Łowieckie zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Z tego względu, w świetle cytowanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy Prawo łowieckie, nie jest zobowiązany do udostępniania tych informacji wnioskodawcy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje :

17 Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.

18 Przedmiotem skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie stała się bezczynność Koła Łowieckiego [...] w S. związana z rozpoznaniem wniosku Stowarzyszenia [...] o udzielenie informacji publicznej w zakresie składu Zarządu tego Koła Łowieckiego i pełnionych w nim funkcji przez poszczególnych członków, w określonych we wniosku latach.

19 Według skarżonego Koła Łowieckiego żądana informacja, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy - Prawo łowieckie, nie stanowi informacji publicznej, a w konsekwencji nie ma obowiązku udostępnienia jej wnioskodawcy, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

20 Dla prawidłowego zatem rozstrzygnięcia tej sprawy istotne stało się ustalenie, czy żądanie objęte wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764), zwanej dalej "u.d.i.p.", a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania takich informacji.

21 Przypomnieć należy, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i obejmuje prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

22 Tryb udostępnienia informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy, przede wszystkim - ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy procedurę i tryb udzielania informacji publicznej oraz precyzyjnie określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Ustawa ta znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres przedmiotowy i podmiotowy.

23 Wprowadzona w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. definicja "informacji publicznej" określa ją jako "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie przedmiotowe informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na warunkach określonych w tej ustawie. Według art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o:

24 a) statusie prawnym lub formie prawnej,

25 b) organizacji,

26 c) przedmiocie działalności i kompetencjach,

27 d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach,

28 e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5,

29 f) majątku, którym dysponują.

30 Bez wątpienia informacja w zakresie składu Zarządu Koła Łowieckiego należy do kategorii tematycznej informacji, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.

31 W ocenie Sądu informacja ta jest informacją publiczną, a Koło Łowieckie [...] należy do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

32 W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

33 Podzielając stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13 (publ. www.cbois.gov.pl), należy wskazać, że ustawodawca w art. 34 ustawy Prawo łowieckie przekazał Polskiemu Związkowi Łowieckiemu szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Ponadto Związek realizuje inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny. Nie ulega zatem wątpliwości Sądu, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne.

34 Natomiast, zgodnie z art. 33 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo łowieckie, koła łowieckie zrzeszają osoby fizyczne i są podstawowym ogniwem organizacyjnym w Polskim Związku Łowieckim w realizacji celów i zadań łowiectwa. Koła łowieckie posiadają osobowość prawną i ponoszą odpowiedzialność za swoje zobowiązania.

35 W świetle zapisów § 7 ust. 1 pkt 2 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego Działu II pt. "Członkowie zrzeszenia, prawa i obowiązki, uprawnienia do wykonywania polowania" Rozdziału III "Postanowienia ogólne" członkami Związku są osoby prawne - koła łowieckie. Według § 9 ust. 1 pkt 1 Rozdziału IV "Prawa członków", członek Zrzeszenia ma prawo brać czynny udział w wykonywaniu zadań Zrzeszenia (Związku), w szczególności związanych z prowadzeniem gospodarki łowieckiej. Stosownie do § 31 Statutu, koło prowadzi działalność na podstawie przepisów ustawy, Statutu oraz uchwał organów Zrzeszenia i koła. Szczegółowy wykaz zadań koła łowieckiego i sposób ich realizacji określa Statut Polskiego Związku Łowieckiego w § 34 i 35, które m.in. stanowią o obowiązku współdziałania z organizacjami działającymi na terenach dzierżawionych obwodów oraz jednostkami Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w przedsięwzięciach zmierzających do ochrony środowiska naturalnego, współdziałania z organami administracji rządowej i samorządowej w zakresie planowania zagospodarowania przestrzennego terenów wchodzących w skład dzierżawionych obwodów łowieckich i wykonywania ustawowych i statutowych zadań koła i Zrzeszenia.

36 Z powyższego wynika, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jako podmiotu publicznego, w tym realizacja zadań publicznych na konkretnych terenach (obwodach) prowadzona jest z udziałem kół łowieckich, a zatem, zdaniem Sądu, koło łowieckie ma również status podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

37 Rację ma więc skarżące Stowarzyszenie, że Koło Łowieckie [...] jako podmiot publiczny zobowiązany był do rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] r. w trybie i na zasadach określonych u.d.i.p.

38 W u.d.i.p. zostały wymienione cztery formy załatwienia wniosku, a mianowicie zobowiązany podmiot powinien:

39 - udostępnić żądaną informację publiczną (jeśli jest w jej posiadaniu) w terminie wskazanym w art. 13 (bez zbędnej zwłoki, ewentualnie nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku), chyba że terminy te nie mogą zostać dochowane, wówczas należy powiadomić stronę o przyczynach opóźnienia oraz o terminie w jakim udostępnienie nastąpi, nie dłuższym niż 2 miesiące od złożenia wniosku;

40 - wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji, np. gdy występują ustawowe przeszkody do jej udostępnienia w postaci np. ochrony danych osobowych (art. 16 ust. 1);

41 - wydać decyzję o umorzeniu postępowania, jeśli informacja nie może zostać udostępniona w sposób i w formie określonej we wniosku (art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2);

42 - poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada informacji publicznej lub że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej (vide: np. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 1401/13, CBOSA).

43 Mając na uwadze stan sprawy, Sąd uznał, że Koło Łowieckie [...] pozostaje w bezczynności wobec wniosku strony skarżącej, albowiem błędnie przyjęło, iż żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a w konsekwencji nie udzieliło w terminie właściwiej odpowiedzi, w sposób żądany we wniosku Stowarzyszenia. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

44 Zdaniem Sądu, zachowanie adresata wniosku w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu przepisów prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego przepisami u.d.i.p. Świadczy o tym odpowiedź organu na wniosek strony, udzielona w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., w piśmie z dnia [...] r. W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a.

45 Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego z dnia [...] r. organ winien mieć na uwadze przepisy u.d.i.p., a także ustawy - Prawo łowieckie oraz ich wykładnię zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

46 Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zaś w pkt III na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W punkcie IV wyroku Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 2 p.p.s.a. oddalił żądanie skargi o wymierzenie organowi grzywny. O kosztach postępowania, obejmujących wyłącznie wpis od skargi Sąd postanowił w oparciu o art. 200 p.p.s.a. (pkt V wyroku.).

47 Na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym.