Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 października 2016 r., II SAB/Sz 105/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 października 2016 r., II SAB/Sz 105/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na bezczynność Burmistrza Gminy N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Gminy N. do załatwienia wniosku Spółki A. z dnia [...] w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Gminy N. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza Gminy N. na rzecz Spółki A. kwotę [...] ([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 W dniu [...] Spółka A. złożyło do Burmistrza N. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym zażądało udostępnienia, w formie kserokopii, wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy N., wraz z załącznikami, złożonego przez firmę Spółkę B. w okresie [...].

3 W odpowiedzi na wniosek Burmistrz N. pismem z dnia [...] odmówił udostępnienia żądanej informacji z uwagi na fakt, że nie ma ona przymiotu informacji publicznej, gdyż nie odnosi się do podmiotów władzy publicznej ani nie dotyczy wykonywania przez nie zadań publicznych.

4 Przedsiębiorstwo A. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na bezczynność Gminy N. w zakresie udostępnienia informacji publicznej objętej wspomnianym wcześniej wnioskiem.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 81/14 oddalił skargę Spółki A. na bezczynność Burmistrza Gminy N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyraził pogląd, że wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków złożony przez Spółkę B. jest wnioskiem wszczynającym postępowanie w sprawie administracyjnej i bezsprzecznie dokumentem prywatnym, gdyż nie został wytworzony w sposób określony w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie stanowi zatem informacji publicznej (por. wyroki NSA o sygn. akt I OSK 189/11, I OSK 3070/13, I OSK 431/11). Dopiero wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków powoduje, że podmiot, który je uzyskał, realizuje zadanie własne gminy w tym zakresie.

6 Jednocześnie Sąd podkreślił, że wobec rozbieżności istniejącej w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w kwestii udostępniania akt administracyjnych oparł swoje rozstrzygnięcie przede wszystkim na uchwale NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13 i jej uzasadnieniu.

7 Podsumowując Sąd stwierdził, że zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmuje tylko dostęp do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Skoro zatem wniosek o wydanie zezwolenia nie stanowi informacji publicznej, nie podlega on udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w powołanej ustawie. W sytuacji, gdy żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, powinien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Z pisma organu z dnia [...] wynika informacja, że żądanie zawarte we wniosku dotyczy informacji niebędącej informacją publiczną, dlatego rozstrzygnięcie żądania następuje w formie zwykłego pisma. W konsekwencji Sąd uznał, że organ nie pozostawał w bezczynności.

8 Przedsiębiorstwo A. zaskarżyło wyżej opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego

9 W wyniku rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 39/15, w pkt 1) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; w pkt 2) zasądził od Burmistrza Gminy N. na rzecz Przedsiębiorstwa A. kwotę 320 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

10 W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058) nie dają podstaw do uznania, że znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty inne niż urzędowe nie podlegają udostępnieniu w trybie powołanej ustawy. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądowe opowiada się za szeroką definicją pojęcia informacji publicznej. Z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Podkreślić należy zarazem, że art. 6 powołanej ustawy wskazuje jedynie przykładowe kategorie danych stanowiących informację publiczną. W punkcie 4. tego przepisu ustawodawca wymienił m.in. treść i postać dokumentów urzędowych. Nie można jednak uznać, że informacją publiczną są wyłącznie dokumenty urzędowe. W ocenie NSA, pojęcie to obejmuje również inne dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej.

11 Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że udostępnieniu podlega każda informacja o sprawach publicznych, przy czym art. 6, zawierający otwarty katalog rodzajów informacji publicznej, nie ustanawia pod tym względem ograniczeń w stosunku do zakresu informacji publicznej określonego w art. 1 ust. 1 powołanej ustawy. Stąd też wniosek podmiotu prywatnego o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności, skierowany do organu władzy publicznej, zdaniem NSA, wykazuje związek z działalnością tego organu jako dokument inicjujący postępowanie administracyjne, a w konsekwencji mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej.

12 Jednocześnie NSA podkreślił, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajdowała zastosowania uchwała z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 7/13, gdyż uchwała ta dotyczyła kwestii nieokreślonego bliżej żądania udostępnienia całości akt sprawy jako zbioru materiałów, odnosiła się zatem do odrębnej instytucji uregulowanej w przepisach procesowych. Niniejsza sprawa obejmowała zaś wniosek o informację publiczną znajdującą się w aktach sprawy w postaci konkretnego dokumentu i dotyczyła bezczynności Burmistrza N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku strony skarżącej kasacyjnie.

13 NSA uznał, że żądany przez stronę skarżącą kasacyjnie dokument stanowi informację publiczną, zatem w dalszej kolejności rozważenia wymaga kwestia bezczynności organu zobowiązanego do jej udzielenia. Zagadnienie to nie zostało bowiem rozstrzygnięte przez WSA w Szczecinie, a postępowanie sądowoadministracyjne jest, co do zasady dwuinstancyjne. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji oceni zatem - w świetle powyższych uwag - zasadność skargi Przedsiębiorstwa A. na bezczynność Burmistrza N., mając na względzie charakter żądanej informacji, ustawowo określony tryb udostępniania informacji publicznej i sposób zachowania organu.

14 Po zwróceniu przez NSA akt sprawy została ona w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie zarejestrowana pod sygn. II SAB/Sz 105/16.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje.

16 Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy skarga Przedsiębiorstwa A. na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, ale również przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 39/15 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 61/14, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. Okoliczność ta w sposób istotny determinuje zakres oraz kierunek ponownego rozstrzygania w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej określanej jako "p.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

17 Należy zatem zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że objęty wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dokument stanowi informację publiczną. W ramach wytycznych nakazał Sądowi I instancji ocenić zasadność skargi Przedsiębiorstwa A. na bezczynność Burmistrza N., mając na względzie charakter żądanej informacji, ustawowo określony tryb udostępniania informacji publicznej i sposób zachowania organu.

18 Jak przypomniał w ww. wyroku NSA, stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy.

19 Analizując w tym zakresie skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że jest ona zasadna. Wobec przesądzenia przez NSA, że przedmiotem skargi jest dokument będący nośnikiem informacji publicznej oraz podtrzymania przez stronę skarżącą skargi na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. i wyjaśnieniu, że sprawa wniosku z [...] nadal nie została przez Burmistrza Gminy N. załatwiona, należało stwierdzić, że organ ten pozostaje w bezczynności, co uzasadniało zobowiązanie Burmistrza Gminy N. do załatwienia wniosku strony skarżącej w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

20 Organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej musi przestrzegać wyznaczonego ustawowo terminu do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak działania po stronie organu w ustawowym terminie i nie wyznaczenia nowego terminu o jakim mowa w art. 13 ust. 2, traktowany jako bezczynność, może zostać oceniony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną i nie każda bezczynność organu przyjmuje taką postać.

21 Oceniając charakter bezczynności organu, do czego zobowiązuje przepis art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd wziął pod uwagę, że rodzaj żądanego dokumentu stanowiącego przedmiot wniosku o udostepnienie informacji publicznej, mógł budzić wątpliwości po stronie organu, czego dowodem jest odmienna jego ocena przez organ jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przy pierwszym rozpoznaniu sprawy. Należy mieć przy tym na uwadze, że Burmistrz Gminy N. nie pozostawił wniosku o udostępnienie informacji publicznej bez jakiejkolwiek reakcji lecz załatwił sprawę pismem, według dokonanej przezeń wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, informując podmiot wnioskujący o niemożności uwzględnienia wniosku z przyczyn przedmiotowych. Taki sposób załatwienia sprawy jest akceptowalny przez doktrynę i orzecznictwo, tym niemniej w realiach niniejszej sprawy okazał się on niewłaściwy. Ponieważ organ nie uchylał się od udzielania stronie skarżącej odpowiedzi na jej wniosek, a bezczynność wynikała tylko z błędnej interpretacji przepisów, Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa w bezczynności organu.

22 O zasądzonych kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi oraz koszty udziału pełnomocnika strony skarżącej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.