Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2012 r., II SA/Sz 777/12

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2012 r., II SA/Sz 777/12

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2012 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej E. G. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Starosta decyzją z dnia [....] r., [...] na podstawie art. 30 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, zgłosił sprzeciw w sprawie wykonania robót budowlanych, obejmujących budowę budynku gospodarczego na działce nr ewid. [...] w obrębie ewid. R. objętych zgłoszeniem E. i A. G. z dnia [...] r. i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

3 Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podniósł, że analizując zgłoszenie budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] w obrębie ewid. R. uznał, iż do zgłoszenia należy dołączyć postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stwierdzające, czy przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...] . Postanowieniem z dnia [...] r. został nałożony na inwestorów obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o powyższy dokument.

4 W dniu [...] r. inwestorzy przedłożyli pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, z którego wynikało, że celem uzyskania postanowienia organu ochrony środowiska inwestorzy winni przedłożyć komplet dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 96 ust. 1,2 i 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 tej ustawy dokumenty te przedkłada się organowi ochrony środowiska w przypadku procedury uzyskania pozwolenia na budowę.

5 W tej sytuacji Starosta postanowił nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż budowa planowanego budynku gospodarczego może spowodować pogorszenie stanu środowiska.

6 Od decyzji tej E. G. wniosła odwołanie podnosząc, że procedura konieczna do uzyskania pozwolenia na budowę na obszarach objętych ochroną [...] jest uciążliwa i kosztowna. Obecnie planuje wybudowanie jedynie pomieszczenia gospodarczego niezbędnego do obsługi i pielęgnacji zwierząt. Planowana budowa pomieszczenia gospodarczego wymaga jedynie zgłoszenia a nie uzyskania pozwolenia na budowę.

7 Wojewoda decyzją z dnia [...] r., [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. G. – uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i w tej części umorzył postępowanie organu I instancji.

8 Wojewoda w uzasadnieniu decyzji podał, że objęty zgłoszeniem budynek jest budynkiem wolno stojącym, parterowym o powierzchni nieprzekraczającej [...] m2 i co do zasady jego budowa podlega procedurze zgłoszenia.

9 Jednakże art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...], zgodnie z art. 59 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku (...).

10 Organ I instancji zobowiązał inwestora do przedstawienia stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska , w kwestii czy przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...].

11 Inwestor w wykonaniu powyższego obowiązku przedstawił pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, z którego wynika, że w dniu [...] r. zostało wydane postanowienie w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...].

12 W związku z powyższym Wojewoda zwrócił się do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska o wydanie opinii wskazującej, czy planowane roboty budowlane wymagają przeprowadzenia tej oceny. Z odpowiedzi udzielonej organowi odwoławczemu w piśmie z dnia [...] r., znak [...] wynika, że postanowieniem z dnia [...] r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszary [...] dla działki nr [...] obręb R. objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 2 o udostępnianiu informacji o środowisku (...), realizacja planowanego przedsięwzięcia wymaga przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na obszar[...], jeżeli obowiązek przeprowadzenia takiej oceny został stwierdzony odpowiednim postanowieniem regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Takie postanowienie w stosunku do działki nr [...] zostało wydane.

13 Wojewoda podniósł też, że z pisma RDOŚ z dnia [...] r. wynika, iż postanowienie to dotyczy każdego przedsięwzięcia realizowanego na działce nr [...] związanego z planowaną zabudową zagrodową. To oznacza, że wszelkie zamierzenia budowlane realizowane na działce nr [...], związane z planowaną zabudową zagrodową, powinny być traktowane łącznie i wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...]. Spełniona została zatem dyspozycja normy z art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...]. Z kolei przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ unosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

14 Wojewoda wskazał, że na tej podstawie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym R. Decyzja organu I instancji zostaje zatem utrzymana w mocy w części zgłoszenia sprzeciwu, lecz z innych przyczyn, niż wskazał organ I instancji.

15 Wojewoda stwierdził, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż podstawą do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na zgłoszone roboty budowlane stanowiła przesłanka określona w art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego tj. możliwość pogorszenia stanu środowiska w wyniku realizacji zamierzonej inwestycji.

16 Jednakże treść art. 29 ust. 3 wyraźnie wskazuje, że pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...]. Skoro planowana inwestycja na działce nr [...] wymaga pozwolenia na budowę, to organ I instancji winien zastosować art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Tymczasem organ I instancji nieprawidłowo jako podstawę prawną decyzji zastosował art. 30 ust. 5 i 7 Prawa budowlanego.

17 Z przepisu tego wynika, że oceny, czy w stosunku do konkretnego zgłoszenia występuje prawdopodobieństwo wystąpienia którejkolwiek z sytuacji w nim określonych, należy do organu administracji architektoniczno – budowlanej. Decyzja wydana na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego ma charakter decyzji uznaniowej. Natomiast przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wyraźnie stanowi, że wnosi się sprzeciw w przypadku zgłoszenia robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę.

18 Z uwagi na powyższe, Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uznał, że należy uchylić decyzję sprzeciwu Starosty z dnia [...] r., znak[...] , w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na zgłoszone roboty budowlane i w tej części umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne.

19 Wojewoda wskazał, że w przypadku gdy organ odwoławczy uchyli zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty tylko w tej części. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej części utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Oznacza to, że sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy.

20 Skargę na powyższą decyzję Wojewody złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej.

21 Skarżąca podniosła, że planowana budowa pomieszczenia gospodarczego nie wymaga pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia.

22 Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, że posiada wraz z mężem działkę rolną o pow. [...] ha (łąkę) nr [...] w R. gmina , którą nabyli w związku z prowadzoną od wielu lat hodowlą [...]. Na działce planują budowę domu wraz z zabudowaniami gospodarczymi. Przed kupnem działki mieli zapewnienie z gminy, iż nie będzie problemu z zabudową pomimo, że jest to teren [...].

23 Po nałożeniu przez organ I instancji obowiązku przedłożenia karty informacyjnej przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch domków jednorodzinnych w zabudowie zagrodowej, [...] przedłożyli stosowne dokumenty. Na ich podstawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...] dla powyższego przedsięwzięcia. Raport taki powinien sporządzić w ciągu roku kalendarzowego zespół fachowców wydziału biologii w składzie : botanik, ornitolog pod kierunkiem profesora. Koszt raportu zaczyna się od kwoty [...] zł. Mogą też dojść ekspertyzy dot. emisji spalin, hałasu. Ze wstępnej opinii wynikało, że nie otrzymają zgody na budowę domu wraz z zabudowaniami gospodarczymi. Dlatego postanowili wybudować pomieszczenie gospodarcze o pow. 25 m2, które jest niezbędne do prowadzenia wypasu koni. Organ I instancji uznał, że budowa pomieszczenia gospodarczego wymaga pozwolenia na budowę i oceny oddziaływania na obszar [...]. Obecnie muszą zrobić osobną kartę informacyjną przedsięwzięcia, gdyż poprzednia nie obejmowała tego pomieszczenia gospodarczego.

24 W ocenie skarżącej takie postępowanie jest absurdalne, zgodnie bowiem z art. 29 Prawa budowlanego budowa budynków gospodarczych do 35 m2 przy rozpiętności konstrukcji nie większej niż 4,80 m nie wymaga pozwolenia na budowę a jedynie zgłoszenia. Planowane pomieszczenie gospodarcze nie będzie negatywnie wpływać na obszar [...]. Obszar ma zapewnić zdrowe funkcjonowanie człowieka w środowisku a nie być skierowane przeciwko niemu.

25 Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

26 Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

27 Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

28 Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie stanu faktycznego istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

29 Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) tj. w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

30 Należy też wskazać, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

31 W ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione.

32 Wojewoda jako organ odwoławczy orzekał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji.

33 Art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji innej niż wymienione w tym przepisie.

34 Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji i umorzenia w tej części postępowania organu pierwszej instancji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której rozpoznawał odwołanie, narusza przepis art. 138 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

35 Należy podkreślić, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoległym działaniu organu pierwszej instancji, a zatem organ drugiej instancji powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn.akt I SA/Wa 1232/10, LEX nr 821181).

36 W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i w tej części umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a jak wynika z treści odwołania E. G. zaskarżyła w całości decyzję Starosty z dnia [...] r. Oznacza to, że na skutek złożenia tego odwołania sprawa, w której wydano decyzję organu pierwszej instancji podlegała ponownemu rozpatrzeniu w całości przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej wyłącznie co do obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skutkiem zaskarżonej decyzji jest brak rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej, a zwłaszcza niedopuszczalne było przyjęcie – jak wskazał w uzasadnieniu organ odwoławczy, że w pozostałej części (odnośnie sprzeciwu) nie objętej sentencją zaskarżonej decyzji pozostaje w obrocie prawnym decyzja organu pierwszej instancji, skoro złożone odwołanie dotyczyło całej decyzji organu pierwszej instancji, a zatem spowodowało konieczne zastąpienie całej tej decyzji decyzją organu drugiej instancji. Art. 138 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w kontekście zasady dwuinstancyjności również w zakresie formy rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

37 Rozstrzygnięcie zatem organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której odwołanie rozpoznał, narusza art. 138 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 września 2010 r. sygn.akt IV SA/Po 296/10, LEX 758476, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2010 r., sygn.akt VII SA/Wa 1112/10, LEX nr 759847). Należy też wskazać, że niewątpliwie jednym z najistotniejszych elementów decyzji jest jej osnowa, bowiem wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. W osnowie powinno być wprost wyrażone rozstrzygnięcie, a zwłaszcza nie można go ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia.

38 Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda podzielił w pozostałym zakresie tj. wniesienia sprzeciwu, stanowisko organu pierwszej instancji, co mogłoby wskazywać, że utrzymał w mocy pozostałą część decyzji, jednak w świetle wyżej przedstawionego stanowiska nie można rozstrzygnięcia domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Musi być ono wyraźnie stwierdzone w osnowie decyzji.

39 Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Mając na uwadze tę konieczność Sąd nie badał merytorycznie tej decyzji, pod względem jej zgodności z prawem.

40 Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy winien rozważyć wskazane wyżej okoliczności i wydać decyzję zawierającą w swojej treści elementy wskazane w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (rozstrzygnięcie w całości sprawy).

41 Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie I i II sentencji.

42 O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.