Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 kwietnia 2021 r., II SA/Sz 509/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 kwietnia 2021 r., II SA/Sz 509/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Dziel Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Ewa Wojtysiak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym w dniu [...] r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego i składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz odmowa przyznania ww. zasiłku oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Dyrektor Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wydał decyzję z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], w której przyznał W. R. (dalej: "Strona" lub "Skarżący"): świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego w okresie od 1 kwietnia 2019 r.

3 do chwili ustania potrzeby w wysokości [...] zł miesięcznie (kwota podlega waloryzacji zgodnie z zasadami określonymi w art. 9 ustawy o pomocy

4 społecznej; przyznane świadczenie zostanie zrealizowane w sposób wskazany przez wnioskodawcę w terminie do 30-go każdego miesiąca); składkę na ubezpieczenie zdrowotne od 1 kwietnia 2019 r. do chwili ustania potrzeby w wysokości określonej

5 w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Przyznane świadczenie w postaci składki na ubezpieczenie zdrowotne miało być opłacane na zasadach i w terminach wynikających z ustawy

6 o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Organ postanowił nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

7 [...] stycznia 2020 r. organ I instancji decyzją nr [...] zmienił ww. decyzję z [...] kwietnia 2019 r. w ten sposób, że okres przyznania zasiłku stałego i składki na ubezpieczenie zdrowotne ustalił od 1 kwietnia

8 2019 r. do 30 listopada 2019 r., oraz odmówił przyznania zasiłku stałego

9 od 1 grudnia 2019 r. Zmianę decyzji organ uzasadnił przekroczeniem kryterium dochodowego w wyniku uzyskania przez Stronę dochodu.

10 Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2020 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji z [...] stycznia 2020 r.

11 Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powołał

12 się na art. 37 ust. 1, art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U.2019.1507 ze zm.; dalej: "u.p.s.") i wskazał, że organ I instancji w sposób właściwy zweryfikował dochody Strony prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe, co miało wpływ na prawo do zasiłku stałego. Słusznie organ uwzględnił dochód uzyskany w listopadzie 2019 r. z tytułu sprzedaży domu w kwocie [...] zł. Organ uwzględnił okoliczność, że z powyższej kwoty Strona wydatkowała kwotę [...] zł na zakup nieruchomości, co miało miejsce 14 listopada 2019 r. Organ przyjął, że różnica pomiędzy ww. kwotami stanowi jednorazowy dochód uzyskany przez Stronę. Następnie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał matematycznych wyliczeń kwoty dochodu i ustalił, że miesięczny dochód strony wyniósł [...] zł i przekroczył ustawowe kryterium do przyznania świadczenia, tj. kwotę 701 zł (organ w decyzji przedstawił szczegółowe wyliczenie

13 tej kwoty).

14 Wobec powyższego, organ odwoławczy wskazał, że skoro strona przekroczyła kryterium dochodowe, zasiłek stały jej nie przysługuje od miesiąca następującego

15 po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jak również nie przysługuje Stronie składka na ubezpieczenie zdrowotne. Nie ma przy tym możliwości uwzględnienia okoliczności podnoszonych przez Stronę w postaci przekazania bratu części kwoty uzyskanej ze sprzedaży wspólnego domu, jak również wydatkowania kwoty na poczet przeprowadzenia remontu i wyposażenia nowo zakupionego lokalu mieszkalnego. Przepis art. 8 ust. 4 u.p.s. wskazuje, jakiego rodzaju dochodów

16 nie wlicza się, dokonując weryfikacji kryterium dochodowego i wskazanych

17 przez Stronę okoliczności nie pozwala uwzględnić przy obliczaniu dochodu Strony.

18 Organ dodał, że rozumie rozgoryczenie Strony, jednakże zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2020.256 j.t. ze zm.; dalej: "K.p.a.") organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z zasady tej wynika, że organy administracji publicznej, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji obowiązane są przestrzegać prawa. Nie mają także możliwości, nawet w przypadku pełnego zrozumienia sytuacji materialnej, bytowej czy zdrowotnej Strony, orzekać ponad granicami ustanowionego prawa.

19 Organ wskazał także na niefortunnie sformułowaną sentencję zaskarżonej decyzji, która może być zawiła i przez to niezrozumiała dla Strony. Bardziej właściwe byłoby uchylenie decyzji przyznającej pomoc ze wskazaniem od kiedy powyższe

20 ma miejsce. Jednakże powyższe – w ocenie organu odwoławczego - nie stanowiło błędu ani naruszenia przepisów prawa.

21 Strona zaskarżyła decyzję organu odwoławczego skargą wniesioną

22 do tutejszego Sądu.

23 W treści skargi Strona podtrzymała w całości swoje oświadczenie

24 z 23 stycznia 2020 r., w którym rozliczyła się z pieniędzy uzyskanych ze sprzedaży wspólnego domu. Skarżący wskazał, że po rozliczeniu się z bratem pozostałe pieniądze przeznaczył na zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych (remont zakupionego mieszkania, wyposażenie mieszkania). W załączeniu przesłał kopie rachunków). W ocenie Skarżącego przy podejmowaniu decyzji przez organ I instancji odmawiającej przyznania zasiłku stałego oświadczenie prawdopodobnie

25 nie było brane pod uwagę. Po rozliczeniu przedstawionych rachunków i zwrotu pieniędzy dla współwłaściciela domu, kryterium dochodowe wyliczone przez organ nie zgadzało się z rzeczywistością. Nie odpowiadało kryterium przyznawania zasiłku stałego.

26 Z ostrożności procesowej Skarżący podkreślił, że przedstawiona korespondencja między nim a MGOPS w P. pozwala przypuszczać, że decyzja została antydatowana. Decyzja odmawiająca przyznania zasiłku stałego została podjęta pod koniec 2019 r., natomiast w styczniu 2020 r. Skarżący został powiadomiony o podjęciu procedury mającej na celu odmowę wypłacania zasiłku. Skarżący dodał, że jego jedynym miesięcznym źródłem utrzymania do chwil obecnej jest zasiłek stały.

27 W świetle powyższych wyjaśnień, skargę uznał za zasadną.

28 Do skargi dołączono dokumenty (uzupełnione 29 maja 2020 r.): kopię oświadczenia z 23 stycznia 2020 r. i z 27 października 2019 r., kopię oświadczenia współwłaściciela domu, kopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, kopie rachunków, kopię decyzji nr [...], kopię pisma z MGOPS

29 z 13 stycznia 2020 r., zawiadomienie organu I instancji o wszczęciu postępowania.

30 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

31 Wyznaczony z urzędu pełnomocnik Skarżącego w piśmie z 2 października 2020 r. podtrzymał co do istoty stanowisko oraz wnioski i twierdzenia dotychczas wyrażone przez Skarżącego w sprawie, przy czym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019. 2325 j.t. ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") wniósł o:

32 - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości

33 i umorzenie postępowania, ewentualnie o:

34 - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości

35 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji,

36 - przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych.

37 W uzasadnieniu pisma pełnomocnik wskazał, że Skarżący przesłał

38 do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. pismo

39 z 23 stycznia 2020 r., w którym to rozliczył się z pieniędzy jakie uzyskał ze sprzedaży domu. Jak wynikało z przedstawionej dokumentacji po rozliczeniu się przez Skarżącego z bratem pozostałe pieniądze zostały przez niego z kolei przeznaczone na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, tj. remont mieszkania oraz jego wyposażenie - co zresztą zostało w całości potwierdzone złożonymi do akt rachunkami. Po rozliczeniu przedstawionych rachunków i zwrocie pieniędzy, kryterium dochodowe mieści się w granicach pozwalających na przyznanie skarżącemu zasiłku stałego.

40 Postanowieniem z 25 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny

41 w Szczecinie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

42 Ponadto na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd oddalił wnioski dowodowe Skarżącego.

43 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

44 Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola

45 ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

46 Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

47 i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a

48 (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 P.p.s.a.).

49 Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie

50 art. 119 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z wnioskiem pełnomocnika Skarżącego z 26 stycznia 2021 r.

51 Stosownie do art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia

52 się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej

53 na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

54 W związku z przytoczonym brzemieniem art. 106 ust. 5 u.p.s.

55 oraz powszechnie prezentowanym stanowiskiem o konstytutywnym charakterze decyzji wydanej na podstawie tego przepisu, należy rozważyć zagadnienie temporalnej skuteczności decyzji z [...] stycznia 2020 r., która odmawia przyznania Skarżącemu zasiłku stałego od 1 grudnia 2019 r., a więc z mocą wsteczną.

56 Sąd podziela w tej kwestii stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny (por m.in. wyrok z 18 maja 2020 r., I OSK 2305/19 i przywołane tam orzecznictwo oraz literaturę), wedle którego deklaratoryjność lub konstytutywność decyzji

57 nie przesądza o jej temporalnej skuteczności. Kwestia, jaki skutek – ex tunc,

58 czy ex nunc – ma określony akt administracyjny, jest związana nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, lecz zależy

59 od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego

60 i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych.

61 W takiej sytuacji konstytutywna decyzja może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że ustalenie zmian w sytuacji dochodowej Skarżącego uprawniało organ do dokonania zmiany decyzji z [...] kwietnia 2019 r. Zmiana ta mogła wywołać skutek prawny od daty wskazanej w rozstrzygnięciu, która była wcześniejsza od daty wydania decyzji zmieniającej.

62 Przechodząc do zasadniczej kwestii będącej przedmiotem sporu

63 w rozpoznawanej sprawie, tj. prawidłowości przyjęcia przez organ administracji publicznej, że Skarżący przestał spełniać kryterium dochodowe uprawniające

64 do otrzymywania zasiłku stałego, sąd wskazuje, że stosownie do art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli

65 jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej.

66 Kryterium dochodowe określone jest w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód

67 nie przekracza kwoty 461 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Aktualna kwota jest ustalana na podstawie art. 9 u.p.s. i na dzień wydania zaskarżonej decyzji zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U.2018.1358) wynosi 701 zł.

68 Przepisy u.p.s. precyzyjnie określają w art. 8 ust. 3, że za dochód uważa

69 się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku

70 lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony,

71 bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

72 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

73 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach

74 o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

75 oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

76 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

77 Stosownie do art. 8 ust. 4 u.p.s. do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3

78 nie wlicza się:

79 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego;

80 2) zasiłku celowego;

81 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty;

82 4) wartości świadczenia w naturze;

83 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów

84 o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych;

85 5a) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w ustawie z dnia 20 marca

86 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 319 i 1578), i pomocy pieniężnej,

87 o której mowa w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji i okresu powojennego

88 (Dz.U.2020.517), w art. 7a ust. 2 ustawy z dnia 2 września 1994 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących żołnierzom zastępczej służby wojskowej przymusowo zatrudnianym w kopalniach węgla, kamieniołomach, zakładach rud uranu i batalionach budowlanych (Dz.U. z 2020 r. poz. 619), w art. 5a ust. 2 ustawy

89 z dnia 31 maja 1996 r. o osobach deportowanych do pracy przymusowej

90 oraz osadzonych w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. z 2019 r. poz. 1168), w art. 10a ust. 2 ustawy z dnia

91 16 listopada 2006 r. o świadczeniu pieniężnym i uprawnieniach przysługujących cywilnym niewidomym ofiarom działań wojennych (Dz.U. z 2020 r. poz. 684)

92 oraz w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych;

93 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego;

94 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407),

95 oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r.

96 o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2020 r. poz. 821);

97 8) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia

98 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz.U. z 2019 r. poz. 1598);

99 9) świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz.U. poz. 2529);

100 10) nagrody specjalnej Prezesa Rady Ministrów przyznawanej na podstawie art. 31a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. z 2019 r. poz. 1171 oraz z 2020 r. poz. 568 i 695).

101 Sformułowanie powyższych przepisów jest jednoznaczne i ma charakter enumeratywny. Tym samym należy uznać, że katalog obciążeń pomniejszających dochód oraz katalog przychodów odliczanych od dochodu są na gruncie u.p.s. zamknięte (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1631/14).

102 W sprawie nie jest przedmiotem sporu, że 4 listopada 2019 r. Skarżący sprzedał wraz z bratem nieruchomość zabudowaną położoną w P. przy ul. [...], posiadającą urządzoną księgę wieczystą

103 nr [...], której był współwłaścicielem w 1/2 części (akt notarialny

104 rep. A nr [...] w aktach sprawy). Cenę sprzedaży określono na [...] zł. Połowa uzyskanej kwoty, tj. [...] zł, należała do Skarżącego, co wynika również wprost ze złożonego przez Skarżącego oświadczenia z 20 grudnia 2019 r. Nie może zatem budzić wątpliwości, że kwota uzyskana przez Skarżącego ze sprzedaży nieruchomości stanowiła dochód, o którym mowa w art. 8 ust. 3 u.p.s. Organ uwzględnił jednak okoliczność, że 14 listopada 2019 r. Skarżący nabył lokal mieszkalny za [...] zł (akt notarialny rep. A nr [...]). Organ przyjął zatem,

105 że dopiero różnica pomiędzy kwotami [...] zł i [...] zł, tj. [...] zł, stanowi jednorazowy dochód uzyskany przez Skarżącego. Następnie organ zastosował

106 art. 8 ust. 11 pkt 1 u.p.s., zgodnie z którym w przypadku uzyskania w ciągu

107 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej,

108 w przypadku osoby samotnie gospodarującej, kwotę tego dochodu rozlicza

109 się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca,

110 w którym dochód został wypłacony. Uzyskana kwota tak obliczonego miesięcznego dochodu wyniosła [...] zł i przekroczyła kryterium dochodowe wynoszące 701 zł.

111 Należy zatem wskazać, że organ z korzyścią dla Skarżącego obliczył jednorazowy dochód z tytułu sprzedaży domu, uwzględniając zakup mieszkania dokonany 14 listopada 2021 r., co nie wynika wprost z art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. Pomimo

112 to miesięczny dochód Strony obliczony zgodnie z art. 8 ust. 11 pkt 1 u.p.s. nadal przekraczał kryterium dochodowe. Niewątpliwie natomiast wymienione przepisy u.p.s. nie pozwalają, aby nie zaliczać na poczet dochodu kwot wskazanych w oświadczeniu Skarżącego z 23 stycznia 2020 r. i dotyczących zwrotu pieniędzy bratu, remontu

113 i wyposażenia mieszkania, częściowo wynikających z rachunków dołączonych

114 do skargi. Stanowisko Skarżącego w tym względzie nie ma podstaw prawnych,

115 co stanowiło podstawę oddalenia wniosków dowodowych Skarżącego.

116 Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia legalności,

117 Sąd w zaskarżonej decyzji nie dostrzegł naruszeń prawa materialnego

118 oraz procesowego, które winy skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji

119 z obrotu prawnego.

120 Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

121 Orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.