Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2019 r., II SA/Sz 429/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2019 r., II SA/Sz 429/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi R. N. i Stowarzyszenie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia [...]. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), zwanej dalej: "K.p.a.", w związku ze złożeniem odwołania przez Stowarzyszenie – reprezentowane przez przedstawiciela – R. N. od pisma Starosty [...] z dnia 20 grudnia 2018 r. znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

3 Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Komitet Założycielski Stowarzyszenie w piśmie z dnia 13 grudnia 2018 r. zawiadomił Starostwo Powiatowe w S. o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego pn. Stowarzyszenie w celu dokonania przez Starostę odpowiedniego wpisu w ewidencji.

4 Odpowiadając na powyższe w piśmie z dnia 20 grudnia 2018 r.

5 (znak [...]) Starosta [...] poinformował, że Stowarzyszenie nie może zostać zarejestrowane w ewidencji stowarzyszeń zwykłych w Starostwie Powiatowym w S.. Jedocześnie ww. piśmie powołując się na ustawę z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych poinformowano wnioskodawcę, że stowarzyszenie ogrodowe, powinno posiadać statut i być zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym.

6 R. N., jako przedstawiciel Stowarzyszenia oraz Stowarzyszenie R. O. D. K. wnieśli odwołanie od ww. pisma z dnia

7 20 grudnia 2018 r., zarzucając przedmiotowej "decyzji" naruszenie przepisu art. 40 oraz art. 40a ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2018 r., poz. 723) w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r., o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2176), a także przepisów proceduralnych, tj. art. 107 § 1 pkt 4 i 6 i § 3 K.p.a. poprzez brak jasnego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, a także art. 107 § 1 pkt 7 K.p.a. poprzez brak pouczenia o możliwości złożenia odwołania od ww. decyzji.

8 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we wskazanym na wstępie postanowieniu podniosło, że rodzinny ogród działkowy nie może być zakładany na podstawie przepisów ustawy Prawo o stowarzyszeniach, jako stowarzyszenie zwykłe.

9 Jednocześnie Kolegium powołując się na art. 2 pkt 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych wskazało, że stowarzyszenie ogrodowe jest to stowarzyszenie

10 w rozumieniu ustawy Prawo o stowarzyszeniach powołane wyłącznie w celu zakładania i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych. Ponadto z art. 8 ustawy

11 o stowarzyszeniach wynika, że stowarzyszenie ogrodowe podlega obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

12 Zdaniem organu odwoławczego to Sąd Rejestrowy jest uprawniony do wydania postanowienia o zarejestrowaniu stowarzyszenia ogrodowego, zatem to Sąd ocenia przesłanki, czy może nastąpić rejestracja stowarzyszenia i czy dany podmiot został powołany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

13 Kolegium stwierdziło, że w sprawach rejestrowych nie wydaje się decyzji administracyjnych przewidzianych w art. 104 K.p.a. Odwołanie z kolei jest prawnym środkiem zaskarżenia, które służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Odwołanie nie przysługuje natomiast od czynności materialno-technicznej lub czynności o charakterze cywilnoprawnym. Tymczasem zaskarżone pismo z dnia 20 grudnia 2018 r. informujące o braku możliwości rejestracji S. R. O. D. K. w ewidencji stowarzyszeń zwykłych – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 i 107 K.p.a., zatem wniesione od niego odwołanie Kolegium uznało za niedopuszczalne.

14 Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wywiódł R. N. oraz S. R. O. D. K. w organizacji z siedzibą w D.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

15 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 40a ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 roku Prawo o Stowarzyszeniach w zw. z art. 127 k.p.a. oraz 104 k.p.a. poprzez uznanie, iż dokonanie wpisu w ewidencji stowarzyszeń zwykłych bądź też odmowa dokonania takiego wpisu ma charakter czynności materialno-technicznej, przez co stronie nie służy odwołanie, podczas gdy wpis ten ma charakter konstytutywny, de facto decydujący o powstaniu stowarzyszenia zwykłego, wobec czego nie można go uznać za czynność materialno-techniczną, a rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, a takowe następuje w drodze decyzji administracyjnej, co oznacza, iż stronie przysługiwało odwołanie na podstawie art. 127 k.p.a.

16 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 roku Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U.2018.723) w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U.2017.2176) poprzez założenie, iż S. R. O. D. K. jest stowarzyszeniem ogrodowym w rozumieniu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i przez to błędne uznanie, że S. R. O. D. K. podlega wpisowi w Krajowym Rejestrze Sądowym, a więc organ pierwszej instancji jest jedynie zainteresowanym w sprawie, podczas gdy S. R. O. D. K. jest stowarzyszeniem zwykłym w rozumieniu ustawy Prawo o Stowarzyszeniach, co wynika z przedłożonego Staroście [...] zawiadomienia i w związku z tym podlega wpisowi w ewidencji stowarzyszeń zwykłych w Starostwie Powiatowym w S., a wydane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie jest decyzją administracyjną.

17 Wobec powyższego Skarżący wnieśli o uchylenie skarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak również decyzji Starosty [...] i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy ewentualnie o: uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. Zasądzenie na rzecz skarżących od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

18 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

20 Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- zwanej dalej "p.p.s.a.").

21 Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

22 Powołany powyżej przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Wniesienie odwołania, w sytuacji, gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania.

23 Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Natomiast niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Przy czym kategoryczne użycie przez ustawodawcę zwrotu "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego do wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych, w powołanym wyżej przepisie (stwierdzenia niedopuszczalności odwołania bądź stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania), gdyż nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika

24 z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej.

25 Jedną z przyczyn niedopuszczalności odwołania stanowi brak przedmiotu zaskarżenia, czyli sytuacja, w której nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., którą można kwestionować w trybie odwoławczym uregulowanym w k.p.a., jak również wyłączenie przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Inaczej mówiąc, odwołanie jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy czynność administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a aktem normatywnym prawa miejscowego, czynnością cywilnoprawną bądź też czynnością materialno-techniczną (por. wyroki NSA z 17 stycznia 2019 r., I OSK 3669/18, I OSK 3641/18; wyrok WSA w Łodzi z 7 lutego 2019 r., II SA/Łd 1095/18, publikowane na stronie www.cbois.nas.gov.pl).

26 Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest dopuszczalność złożenia odwołania przez stronę skarżącą od pisma Starosty [...] informującego, że S. R. O. D. K. nie może zostać zarejestrowane w ewidencji stowarzyszeń zwykłych.

27 Wobec powyższego należy się odwołać do przepisów, które regulują kwestie rejestracji stowarzyszeń. Zgodnie z treścią art. 40 a ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia

28 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U z 2019 r. poz. 713), zwanej dalej: "ustawą" stowarzyszenie zwykłe powstaje i może rozpocząć działalność z chwilą wpisu do ewidencji. Organ nadzorujący dokonuje wpisu do ewidencji w terminie 7 dni od dnia:

29 1) wpływu wniosku o wpis, jeżeli nie został złożony wniosek, o którym mowa w art. 41;

30 2) uprawomocnienia się orzeczenia odrzucającego albo oddalającego wniosek,

31 o którym mowa w art. 41. Jeżeli wniosek o wpis zawiera braki, organ nadzorujący wzywa do jego uzupełnienia w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Termin na dokonanie wpisu, o którym mowa w ust. 2, liczy się od dnia uzupełnienia wniosku o wpis. Nieuzupełnienie wniosku o wpis w terminie 14 dni powoduje jego bezskuteczność (ust. 3). Organ nadzorujący informuje niezwłocznie przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie zwykłe albo zarząd o dokonaniu wpisu do ewidencji albo bezskuteczności wniosku o wpis (ust. 4). W przypadku gdy organ nadzorujący nie dokona wpisu do ewidencji w terminie 7 dni od dnia wpływu wniosku o wpis lub uzupełnienia jego braków i nie został złożony wniosek, o którym mowa w art. 41, przedstawicielowi reprezentującemu stowarzyszenie zwykłe, albo zarządowi przysługuje prawo wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego (ust. 5). Natomiast zgodnie z art. 41 ustawy sąd rejestrowy, na wniosek organu nadzorującego lub prokuratora, może zakazać założenia stowarzyszenia zwykłego, jeżeli nie spełnia ono warunków określonych w przepisach prawa.

32 Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że wbrew przekonaniu strony skarżącej ustawodawca nie przewidział w obowiązujących przepisach odrębnej formy aktu administracyjnego dla pisma, w którym Starosta informuje jedynie wnioskodawcę o braku możliwości rejestracji Stowarzyszenia w ewidencji stowarzyszeń zwykłych. Jak wynika z powołanych uregulowań przedstawicielowi reprezentującemu stowarzyszenie zwykłe albo zarządowi przysługuje natomiast prawo wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, w okolicznościach wskazanych w art. 40a ust. 5 ustawy. Inaczej rzecz ujmując będące przedmiotem odwołania pismo, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., od której stronie przysługiwałoby określone w art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania lub też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w § 3 powołanego przepisu. W tej sytuacji Kolegium, zobligowane treścią art. 134 k.p.a. zasadnie stwierdziło niedopuszczalność przedmiotowego odwołania, z uwagi na brak aktu administracyjnego podlegającego zaskarżeniu.

33 Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 40 ustawy (regulujących kwestie rejestracji stowarzyszeń) w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2176), w myśl którego działkowcy lub osoby zainteresowane zawarciem umowy dzierżawy działkowej mogą zrzeszać się w stowarzyszeniach ogrodowych w celu zakładania i prowadzenia ROD oraz obrony swoich interesów i reprezentacji Sąd uznał, że zarzuty te dotyczą faktycznie kwestii merytorycznych związanych z możliwości wpisu konkretnego podmiotu do ewidencji, zatem pozostają bez wpływu na wynik orzeczenia, bowiem jak zostało to wykazane wyżej, podstawową kwestię stanowiła ocena pisma z dnia 20 grudnia 2018 r. pod kątem dopuszczalności zaskarżenia go w trybie odwołania.

34 W tym stanie rzeczy, ponieważ zawarte w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.