Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2005 r., SA/Rz 1465/03

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2005 r., SA/Rz 1465/03

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. i H. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. i H. B. solidarnie kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 SA/Rz 1465/03

UZASADNIENIE

3 Pismem z 24 lipca 2003 r. M. i J. D. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wstrzymanie robót budowlanych na działce nr 283/1 w W. Wyjaśnili, że inwestorzy A. i H. B. rozpoczęli prace, pomimo tego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie uprawomocniła się, złożone zostało od niej odwołanie.

4 Na podstawie przeprowadzonych oględzin ustalono, że na działce nr ewid. 2832/1 w W., będącej własnością A. i H. B., wykonane zostały wykopy pod fundamenty o wymiarach 5 m x 10 m w odległości 1,00 m od granicy z działką sąsiada J. D. Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] o pozwoleniu na odbudowę budynku gospodarczego z garażem z dnia [...].07.2003 r. została doręczona wszystkim stronom 14.07.2003 r., zaś 21.07.2003 r. M. i J. D. wnieśli od niej odwołanie do Wojewody [...], decyzja nie uzyskała zatem waloru ostateczności. Ponadto projekt zagospodarowania działki przewiduje budynek o wymiarach 4 m x 10 m w odległości 1,50 m od granicy z działką J. D.

5 Postanowieniem z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, ze zm.) wstrzymał w terminie natychmiastowym prowadzenie robót budowlanych przy odbudowie budynku gospodarczego z garażem, uznając, iż A. i H. B. rozpoczęli te roboty na podstawie nieprawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponadto zmieniając wymiary i usytuowanie obiektu odstąpili od warunków tej decyzji.

6 Pismem z dnia 8 sierpnia 2003 r., skierowanym do Wojewody [...], M. i J. D. zwrócili się o skontrolowanie niniejszego postanowienia. Wojewoda przekazał to pismo organowi właściwemu, czyli Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, który uznał je za zażalenie.

7 Postanowieniem z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że przyjęty przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego tryb postępowania narusza obowiązujące przepisy. Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym w sprawie zachodzi okoliczność określona w art. 48 cyt. ustawy. W postępowaniu ponownym organ odwoławczy nakazał uwzględnić tryb przewidziany wymienionym przepisem i zaistniały stan faktyczny.

8 Postanowienie to zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. i H. B., wnosząc o jego uchylenie, uchylenie postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania. Zarzucają, że w dacie rozpatrywania zażalenia na postanowienie organu I instancji decyzja o pozwoleniu na budowę była już ostateczna. Stało się tak za sprawą decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Wojewoda uznał zarzuty odwołujących J. i M. D. za niezasadne i stwierdził, że odbudowa nie odbiega od warunków pozwolenia na budowę. Skarżący kwestionują wymóg odległości 1,5 m od granicy działki, wskazując, że w miejscu odbudowy stał taki sam budynek oddalony od granicy o 70 cm. Odbudowując ten budynek skarżący zwiększyli tę odległość o 30 cm, przy czym w pozwoleniu na budowę nie wskazano innej odległości od tej, która istniała poprzednio.

9 Skarżący wskazują na utrwalony w orzecznictwie pogląd, że inwestor rozpoczynający budowę na podstawie nieostatecznej decyzji narusza art. 28 ustawy Prawo budowlane i naraża się na ryzyko, że decyzja ta może zostać uchylona, a wówczas spełniona zostanie hipoteza normy zawartej w art. 48 tej ustawy. Niemniej jednak rozpoczęcie budowy na podstawie decyzji nieostatecznej nie może być uznane za objęte hipotezą normy art. 48 ustawy. W sytuacji, kiedy decyzja o pozwoleniu na budowę w trakcie postępowania stała się ostateczna, brak jest podstaw do uznania jej za samowolę budowlaną. Ponadto brak jest podstaw do postawienia zarzutu, że budynek został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę.

10 W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Podkreślił przy tym, że roboty budowlane zostały rozpoczęte przed wydaniem przez Wojewodę decyzji w II instancji, co potwierdza protokół rozprawy administracyjnej z 24.07.2003 r.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.

13 Sądy te, w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

14 Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

15 Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

16 W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że skarżący rozpoczęli budowę budynku gospodarczego z garażem w czasie, kiedy decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nie była jeszcze ostateczna. Od decyzji tej, wydanej w dniu [...] lipca 2003 r. wniesione zostało, z zachowaniem ustawowego 14- dniowego terminu, odwołanie. Odwołanie to zostało rozpatrzone przez Wojewodę [...] w dniu [...] sierpnia 2003 r., a więc po wydaniu w niniejszej sprawie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a przed rozpatrzeniem zażalenia na to postanowienie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ II instancji znał treść decyzji Wojewody, jako, że została ona przesłana Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w dniu 28.08.2003 r., co potwierdza pieczęć umieszczona na tejże decyzji, a następnie decyzja została dołączona do akt sprawy (k.22 akt administracyjnych). Rozpatrujący zażalenie M. i J. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien był ten fakt uwzględnić i odnieść się do niego w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega bowiem na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w środku zaskarżenia od orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje merytorycznie sprawę i ocenia materiał dowodowy, przy czym obowiązany jest uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji (postanowienia) przez organ I instancji (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, m. in. z dnia 21 czerwca 1988 r., SA/Lu 151/88, ONSA 1988/2/72, z dnia 19 lipca 2001 r., V SA 3872/00, Zbiór orzecznictwa komputerowego LEX Nr 78936).

17 Zaskarżone postanowienie pomija zupełnie zasadniczą dla sprawy okoliczność uzyskania przez decyzję o pozwoleniu na budowę waloru ostateczności. Organ odwoławczy odniósł się jedynie do zaskarżonego postanowienia i zakwestionował przyjęty tryb postępowania oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia, wskazując, że zastosowanie w sprawie znajduje art. 48 ustawy Prawo budowlane, który w stosunku do obiektu budowlanego będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę przewiduje wydanie nakazu rozbiórki (ust. 1). Jeżeli budowa taka jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowalnych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, wstrzymuje się prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). Przyjęty przez organ I instancji tryb z art. 50 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy dotyczył wstrzymania prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Tryb ten znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane i w odniesieniu do tego stwierdzenia stanowisko organu odwoławczego jest słuszne. Nie można bowiem jednocześnie stwierdzić budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia (art. 48) i ustalić, że roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w tym pozwoleniu (art. 50 ust.1 pkt 4).

18 Fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna i podlega wykonaniu powoduje jednak, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 48 ustawy Prawo budowlane, a tym samym postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu.

19 Kwestie ewentualnego naruszenia warunków wydanego pozwolenia na budowę mogą być natomiast przedmiotem odrębnego postępowania.

20 Sąd zauważa również, że zaskarżone postanowienie dla jednej ze stron postępowania – W. F. zostało przesłane na niewłaściwy adres – W. ul. W., zamiast ul. Z., taka bowiem informacja o miejscu zameldowania wynika ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z Centralnego Biura Adresowego, w związku z czym nie można przyjąć jego doręczenia ze skutkiem prawnym.

21 Rozpatrując sprawę ponownie organ odwoławczy uwzględni fakt uzyskania przez decyzję o pozwoleniu na budowę waloru ostateczności i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, zwracając uwagę na prawidłowe jego doręczenie.

22 Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, uznając, iż zapadło ono z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

23 Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.

24 O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.).