Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 października 2013 r., I SA/Rz 837/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 października 2013 r., I SA/Rz 837/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro Sędziowie WSA Małgorzata Niedobylska / spr./ WSA Kazimierz Włoch Protokolant sekr. sąd. Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 października 2013r. sprawy ze skargi Gminy Wiśniowa na uchwałę Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z dnia 13 sierpnia 2013r. nr 257/6293/13 w przedmiocie rozpatrzenia protestu od negatywnej oceny merytorycznej -jakościowej wniosku pn: "Przebudowa i rozbudowa budynku Szkoły Podstawowej o salę gimnastyczną z łącznikiem - z wewnętrznymi instalacjami z niezbędną infrastrukturą techniczną" 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie, 2) zasądza od Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie na rzecz skarżącej Gminy Wiśniowa kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. - Zarząd Województwa (dalej: Instytucja Zarządzająca/Zarząd) oddalił protest złożony przez Gminę (dalej: Gmina/Wnioskodawca), dotyczący oceny merytorycznej – jakościowej wniosku o dofinansowanie projektu pod nazwą: "A" nr [...].

3 Protest dotyczył braku przyznania punktów podczas oceny merytorycznej – jakościowej projektu w zakresie kryterium VII "Zakres rzeczowy projektu obejmuje inwestycje w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola".

4 Jak wynika z uzasadnienia oceny merytorycznej w odniesieniu do kryterium VII, zakres rzeczowy przedmiotowego projektu nie obejmuje inwestycji w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola. Zdaniem Instytucji Zarządzającej, wprawdzie Wnioskodawca zakłada, że z wybudowanej sali gimnastycznej będą korzystały dzieci z przedszkola w Wiśniowej, ale w sytuacji, gdy Wnioskodawca będzie udostępniał obiekt na podstawie zawartej umowy czy też porozumienia, nie są przydzielane punkty w tym kryterium.

5 Projekt otrzymał łącznie 95,63 pkt, w tym 80,63 pkt w wyniku oceny merytorycznej oraz 15 pkt w wyniku oceny strategicznej i został umieszczony na liście rezerwowej projektów do dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.

6 W proteście wniesionym od powyższej oceny w zakresie kryterium VII, Gmina podniosła, że z rzeczowego efektu wniosku, jakim jest sala gimnastyczna, korzystać będą uczniowie Szkoły Podstawowej oraz szkół filialnych w J. i T., a także wychowankowie Przedszkola Samorządowego w W.. Odbywać się tam będą zajęcia wychowania fizycznego dla uczniów oraz zajęcia ruchowe dla wychowanków przedszkola. Żaden z zapisów wniosku nie wskazuje na fakt udostępniania obiektów na zasadzie umowy lub porozumienia. Wszystkie wymienione placówki wchodzą w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w W., utworzonego z dniem 1 września 2012r.

7 Do protestu dołączono Uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2012r. oraz Statut Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w W.

8 Zarząd Województwa nie uwzględnił wniesionego protestu, a w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że ponowna ocena wniosku została dokonana - tak jak ocena pierwotna - wg zasad określonych w "Kryteriach wyboru finansowanych operacji w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013" oraz "Regulaminie Konkursu", z tym, że w celu weryfikacji przedstawionych w proteście zarzutów powołano dodatkową Komisję Konkursową, składającą się z dwóch ekspertów, którzy nie brali udziału we wcześniej ocenie. Następnie Zarząd przedstawił uzasadnienie oceny wniosku w zakresie kryterium VII, dokonanej przez ekspertów. Pierwszy z nich stwierdził, że w zakresie rzeczowym projektu Wnioskodawca nie przedstawił nakładów finansowych związanych bezpośrednio z robotami w przedszkolu. Wprawdzie przyznał, że redakcja omawianego kryterium nie jest zbyt precyzyjna, ale w świetle wyjaśnień dla wnioskodawców umieszczonych na stronie internetowej Urzędu Marszałkowskiego, warunkiem przyznania punktów w ramach tego kryterium jest poniesienie kosztów w ramach robót budowlanych lub wyposażenia dotyczącego przedszkola. Drugi ekspert stwierdził, że z sali gimnastycznej będą mogli korzystać zarówno uczniowie szkół, jak i wychowankowie przedszkola, a analiza wniosku nie daje podstaw do stwierdzenia, że mogą wystąpić jakieś przeszkody w tym zakresie. Jednakże uznał, że przesłanka omawianego kryterium nie będzie spełniona, gdyż projekt nie przewiduje realizacji inwestycji w istniejącym przedszkolu, typu remont przedszkolnej szatni, budowa podjazdu dla niepełnosprawnych itp.

9 W związku z powyższym Instytucja Zarządzająca uznała, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób właściwy i brak przesłanek do uwzględnienia protestu.

10 Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie art.26 ust.2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r. Nr 84, poz.712 ze zm.; dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) i wnosząc o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

11 W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że treść kryterium nr VII , jak i treść wyjaśnień dla wnioskodawców wskazuje, że wydatek ma być poniesiony na infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola i jego dotyczącą. Zdaniem Gminy, z dołączonych do protestu dokumentów wynika, że przedmiotowa inwestycja tyczyć się będzie budynku wykorzystywanego przez przedszkole, mieszczącego się na terenie kompleksu szkolnego. W tej sytuacji stanowisko zajęte przez Instytucję Zarządzającą jest dowolne i wewnętrznie sprzeczne. Eksperci dokonujący ponownej oceny pominęli argumentację i dokumenty przedstawione w proteście, natomiast Instytucja Zarządzająca uzasadniła rozstrzygnięcie protestu w sposób ogólnikowy, ograniczając się do powielenia oceny dokonanej przez ekspertów. W związku z powyższym, w ocenie Skarżącej, Instytucja Zarządzająca orzekła w sposób zupełnie dowolny.

12 Na rozprawie w dniu 15 października 2013r. Zarząd Województwa wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że przyznanie punktów za spełnienie warunków określonych w kryterium VII byłoby powieleniem punktacji przyznanej w kryterium VI. Ponadto w ocenie Instytucji Zarządzającej, budowa sali gimnastycznej nie jest inwestycją konieczną do realizacji zadań opiekuńczo-wychowawczych przedszkola, a korzystanie przez wychowanków przedszkola z sali gimnastycznej przy szkole podstawowej ma jedynie charakter uboczny.

13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

14 Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej,

15 a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

16 Na podstawie przepisu art.3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także

17 w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę

18 i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy powołanej ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, które określają procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Jedynie

19 w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie stosuje się przepisy P.p.s.a.,

20 z wyłączeniami, o których mowa w art.30 e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

21 Ponieważ powołana ustawa nie określa kryteriów kontroli oceny projektów, wojewódzkie sądy administracyjne dokonują tej kontroli według kryterium wynikającego z P.p.s.a., czyli pod względem zgodności z prawem.

22 Skarga jest uzasadniona.

23 Spór dotyczy spełnienia kryterium jakościowego nr VII, w ramach oceny merytorycznej, w zakresie rzeczowym projektu. W ocenie Instytucji Zarządzającej, zakres rzeczowy przedmiotowego projektu nie obejmuje inwestycji w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola, dlatego nie przyznała Wnioskodawcy punktów w tym kryterium.

24 Zdaniem Sądu, ocena ta została dokonana z naruszeniem art.26 ust.2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

25 Zasady wyboru projektów do dofinansowania ze Środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego określa "Regulamin konkursu na dofinansowanie projektów ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013 w ramach osi priorytetowej V Infrastruktura publiczna, działania : 5.1.Infrastruktura edukacyjna, schemat B – system oświaty (procedura standardowa)" – zał. do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] września 2012r., zwany dalej "Regulaminem konkursu". Stosownie do treści Rozdziału 1. pkt 2 tego Regulaminu, postępowanie konkursowe prowadzone jest w oparciu o Szczegółowy Opis Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013, niniejszy Regulamin oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa polskiego i wspólnotowego.

26 Zgodnie z Rozdziałem 4, pkt.4.1.2.12 Regulaminu konkursu, przy ocenie merytorycznej – jakościowej projektu bierze się pod uwagę kryteria merytoryczne określone przez Instytucję Zarządzającą, zatwierdzone przez Komitet Monitorujący. Kryteria te zostały określone w zał. nr 2 do uchwały Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa na lata 2007-2013 Nr [...] z dnia [...] marca 2011r.

27 Kryterium jakościowe nr VII – "Zakres rzeczowy projektu obejmuje inwestycje w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola" stanowi, że kryterium będzie promować projekty obejmujące inwestycje w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola. Jeśli zakres rzeczowy projektu obejmuje takie inwestycje, to przyznaje się 10 punktów, a jeśli nie, to przyznaje się 0 punktów.

28 Ponadto z pkt.4.1.2.13 Rozdziału 4 Regulaminu konkursu wynika, że ocena jakościowa dokonywana jest w szczególności na podstawie załącznika do studium wykonalności "Odniesienie do kryteriów oceny merytorycznej – jakościowej" (zał. nr 7 do Regulaminu) i "Dodatkowe wyjaśnienia dotyczące konkursu" (zał. nr 10 do Regulaminu). Załącznik nr 7 zawiera "Wyjaśnienia do kryteriów oceny merytorycznej-jakościowej" stanowiąc, że kryterium promować będzie projekty obejmujące inwestycje w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola, dlatego należy wykazać w zakresie rzeczowym projektu, czy i jaka infrastruktura będąca przedmiotem projektu wykorzystywana będzie przez przedszkole i że stosowną konkretną informację należy wpisać we wniosku w polu B.3, D.3 oraz w "Odniesieniu do kryteriów oceny merytorycznej-jakościowej", stanowiącym załącznik do studium wykonalności. Ponadto wskazano, że punkty w ramach niniejszego kryterium nie będą przyznawane za uwzględnienie w projekcie infrastruktury wykorzystywanej przez oddział przedszkolny w szkole podstawowej.

29 W ocenie Sądu, wniosek złożony przez Gminę spełnia przedmiotowe kryterium nr VII, ponieważ inwestycja objęta wnioskiem o dofinansowanie jest inwestycją w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola. Ze złożonego wniosku o dofinansowanie i ze studium wykonalności projektu wynika, że z nowej sali gimnastycznej korzystać będą zarówno uczniowie Szkoły Podstawowej, szkół filialnych, jak też wychowankowie Przedszkola Samorządowego.

30 Wbrew ocenie ekspertów, omawiane kryterium nie wymaga, aby projekt przewidywał realizację inwestycji bezpośrednio w istniejącym przedszkolu, typu remont szatni przedszkolnej czy budowa podjazdu. Wymagania takie nie wynikają z obowiązujących w tym zakresie ww. przepisów. W uzasadnieniu do ponownej oceny ekspert powołał się na "Wyjaśnienia dla wnioskodawców przygotowujących wnioski o dofinansowanie w ramach działania 5.1 B System oświaty RPO WP", zamieszczone już w trakcie naboru wniosków na stronie internetowej Instytucji Zarządzającej, z których wynika, że punkty nie zostaną przyznane, jeżeli zakres rzeczowy projektu obejmuje np. prace w zakresie sali gimnastycznej, z której korzystać będą również wychowankowie przedszkola: w celu uzyskania punktów należy uwzględnić roboty budowlane dotyczące przedszkola tj. zaplecza bezpośrednio przez przedszkole zarządzanego (pkt 5 wyjaśnień).

31 Powyższe wyjaśnienia nie zostały wymienione w katalogu przepisów, stanowiących ramy prawne dla oceny wniosków w przedmiotowym konkursie, a ponadto - zdaniem Sądu - ich treść nie koresponduje z treścią kryterium nr VII i Wyjaśnieniami do kryteriów oceny merytorycznej-jakościowej.

32 Instytucja Zarządzająca w sposób nieuprawniony zawęziła rozumienie pojęcia "inwestycji w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola" do robót budowlanych związanych bezpośrednio z budynkiem przedszkola.

33 W ocenie Sądu, powołane wyżej przepisy, będące podstawą oceny wniosków w postępowaniu konkursowym, nie dają podstaw do takiej interpretacji. Przedmiotowe kryterium określone zostało w sposób ogólny, bez sprecyzowania, jak należy rozumieć pojęcie "inwestycji w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola", a to oznacza, że dopuszczalne jest szerokie rozumienie tego pojęcia. Jedyne przewidziane w przepisach wyłączenie przyznania punktów w tym kryterium dotyczy infrastruktury wykorzystywanej przez oddział przedszkolny w szkole podstawowej, lecz w niniejszej sprawie sytuacja taka nie ma miejsca.

34 Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w niniejszej sprawie Instytucja Zarządzająca nie uwzględniła okoliczności, że Szkoła Podstawowa i Przedszkole Samorządowe z dniem 1 września 2012r. zostały połączone w Zespół Szkolno-Przedszkolny, który - jak wynika ze statutu tej jednostki organizacyjnej - ma wspólną bazę dydaktyczno-wychowawczą i opiekuńczą, a także wspólne kierownictwo. Dlatego wydatki na roboty budowlane związane z budową i wyposażeniem sali gimnastycznej dotyczą zarówno szkoły, jak i przedszkola. Gmina już we wniosku i w studium wykonalności wskazywała, że z sali gimnastycznej systematycznie będą korzystali uczniowie i przedszkolaki z Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, a korzystanie to nie będzie odbywało się na podstawie umowy lub porozumienia. Zarządzanie inwestycją powierzone zostanie Dyrektorowi Zespołu Szkolno-Przedszkolnego.

35 Skoro szkoła i przedszkole wchodzące w skład Zespołu mają wspólne kierownictwo (dyrektor Zespołu jest dyrektorem szkoły i przedszkola - §7 ust.2 statutu Zespołu) i wspólne mienie (§ 3 ust.1 uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2012r. w sprawie połączenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola Samorządowego w Zespół Szkolno-Przedszkolny), to roboty budowlane dotyczące mienia Zespołu, dotyczą również przedszkola, tj. zaplecza bezpośrednio przez przedszkole zarządzanego.

36 Zatem wskazywany przez Wnioskodawcę sposób korzystania z sali gimnastycznej przez przedszkolaków mieści się w kryterium "Zakres rzeczowy projektu obejmuje inwestycję w infrastrukturę wykorzystywaną przez przedszkola".

37 Ponadto w ocenie Sądu , rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego protestu nie spełnia wymagań, o których mowa w Rozdziale II. pkt 3, ppkt 3.1. i ppkt 3.3 Procedury odwoławczej obowiązującej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013.

38 Zgodnie z powołanymi przepisami, uchwała rozstrzygająca protest powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia. Ponieważ przedmiotem rozpatrzenia jest sprawdzenie poprawności przeprowadzonej oceny jedynie w zakresie zarzutów odnoszących się do kryterium wskazanego w proteście, Instytucja Zarządzająca powinna odnieść się do wszystkich zarzutów i argumentów podniesionych przez składającego protest.

39 W niniejszej sprawie uzasadnienie uchwały w sprawie rozpatrzenia protestu jest bardzo lakoniczne i ogranicza się do powielenia oceny dokonanej przez ekspertów. Instytucja Zarządzająca nie odniosła się do zarzutów zawartych w proteście, w tym m.in. dotyczących powołania Zespołu Szkolno-Przedszkolnego i do argumentu odnoszącego się do pierwotnej oceny, że żaden z zapisów wniosku nie wskazuje, aby udostępnianie obiektu wychowankom przedszkola odbywało się na zasadzie umowy lub porozumienia.

40 Odnosząc się do argumentacji podniesionej przez Zarząd na rozprawie Sąd stwierdza, że przyznanie punktów w kryterium VI tj. "Uwzględnienie w projekcie modernizacji lub budowy sali gimnastycznej" nie wyklucza przyznania punktów w omawianym kryterium VII. Brak też podstaw do uznania, że sala gimnastyczna nie może być systematycznie wykorzystywana przez przedszkolaków, bo nie jest to konieczne do pełnienia przez przedszkole funkcji opiekuńczo-wychowawczych. Ocena projektu powinna być dokonywana pod kątem spełnienia warunków konkursu, a w tym postępowaniu nie wymagano, aby inwestycja dotyczyła infrastruktury koniecznej dla wypełniania statutowych zadań danej jednostki.

41 W świetle powyższych wywodów należy stwierdzić, że Instytucja Zarządzająca nie zapewniła przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, o której mowa w art.26 ust.2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

42 Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że ocena projektu dokonana została

43 w sposób, który narusza prawo, dlatego orzekł jak w sentencji, w oparciu przepis art. 30c ust.3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i art. 200 P.p.s.a.

44 Na zasądzoną kwotę 457,00zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego składają się:

45 - uiszczony wpis od skargi w wys. 200,00zł

46 - opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wys. 17,00zł

47 - wynagrodzenie radcy prawnego w wys. 240,00zł – stosownie do treści § 14 ust.2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).