Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 lutego 2021 r., II SA/Rz 64/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 lutego 2021 r., II SA/Rz 64/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Mielec na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 3 grudnia 2020 r. nr P-II.4131.2.328.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania nazwy rondu uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi Gminy Miejskiej Mielec (dalej: "Gmina", "Strona skarżąca") jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 3 grudnia 2020 r. nr P-II.4131.2.328.2020.stwierdzajace nieważność uchwały w sprawie nadania nazwy rondu.

3 Jak wynika z akt sprawy w dniu 27 sierpnia 2020 r. Rada Miejska w Mielcu, działając na postawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. – zwana dalej "u.s.g.") podjęła uchwałę nr XXIV/234/2020 w sprawie nadania nazwy rondu zlokalizowanemu w ciągu ulicy Wojska Polskiego na skrzyżowaniu z ulicą Przemysłową w Mielcu – Rondo T.R..

4 Po zasięgnięciu opinii Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko narodowi Polskiemu Oddział w Rzeszowie (dalej: IPN) (opinia z dnia 10 listopada 2020 r., nr BUWIII-940-78(9)/20) Wojewoda Podkarpacki, działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 u.s.g. , rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 grudnia 2020 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Mielcu z dnia 27 sierpnia 2020 r.

5 Zdaniem Wojewody nadana ww. uchwałą nazwa – Rondo im. T.R. wypełnia dyspozycję art. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018 r., poz.1103; zwana dalej u.z.p.k.). Upamiętnia bowiem osobę, której życiorys wyraźnie wskazuje, że można ją uznać za osobę propagującą komunizm w rozumieniu przepisów tej ustawy. Decydujące znaczenie ma polityczna i ideowa działalność T.R. Wojewoda zaznaczył, że uwzględniając ustalenia biograficzne IPN, jak i dane historyczne, w tym dane z encyklopedii internetowej (wikipedia) dotyczące osoby T.R., jego kariera polityczna rozpoczęła się już w czasach wczesnej młodości, kiedy to działał w komunistycznych organizacjach młodzieżowych tj. w Związku Walki Młodych, a później w Związku Młodzieży Polskiej. Kolejne lata jego działalności partyjnej związane były z przynależnością do PZPR najpierw jako członka na szczeblach niższych (Komitetu Zakładowego PZPR oraz Komitetu Wojewódzkiego PZPR), zaś później na szczeblu ogólnokrajowym (poseł na Sejm z ramienia PZPR). Jego działalność była wielokrotnie doceniana przez ówczesne władze PRL, o czym świadczą przyznane mu odznaczenia państwowe. Jak wyjaśnił organ podstawowym założeniem ustawy dekomunizacyjnej, jest skuteczne wyeliminowanie z przestrzeni publicznej nazw propagujących symbole ustrojów totalitarnych, przy poszanowaniu miejsc pochówku, grobów i cmentarzy, a także własności prywatnej. W ocenie Wojewody T.R. poprzez swoją wieloletnią przynależność i działalność w szeregach PZPR, był współodpowiedzialny za proces formowania i utrwalania władzy ludowej. Był symbolem ustroju totalitarnego w rozumieniu ustawy o zakazie propagowania komunizmu, co za tym idzie symbolizował określony system polityczny, co znajdowało odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że mogło kojarzyć się społeczeństwu lokalnemu z tym systemem. Fakt uhonorowania wskazanej osoby w nazwie ronda sprawia, że posiada ona charakter nazwy upamiętniającej osobę ściśle związaną z ustrojem komunistycznym, a zatem symbolizującą komunizm.

6 Wojewoda odnosząc się do pism, w których przedstawiono T.R. jako wybitnego, wieloletniego dyrektora [...] w [...], który przyczynił się do rozwoju zakładu i samego miasta w latach swojej działalności, uznał że pozostają one poza sferą oceny prawnej badanej uchwały. Dotyczą one bezpośrednio zawodowej działalności ww. osoby jako dyrektora [...] w [...] i jego osiągnięć dokonanych na tej płaszczyźnie. Nie odnoszą się natomiast do oceny prowadzonej przez T.R. działalności w szeregach PZPR w czasach PRL. Działalność zawodowa i społeczna (odbierana pozytywnie przez część społeczeństwa miasta Mielca) realizowana była poprzez przynależność i działalność w PZPR, symbolizowała w ocenie IPN komunizm. Działalność partyjna upamiętnianej osoby i jej odbiór jako symbol ustroju totalitarnego powoduje, że uchwała narusza art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, co uzasadnia jej stwierdzenie nieważności.

7 Gmina Miejska Mielec wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze domagając się jego uchylenia, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

8 Strona skarżąca zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

9 1. art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

10 - społeczny odbiór danej osoby pozostaje poza sferą oceny prawnej, tymczasem aby daną osobę uznać za symbolizującą określony system polityczny musi zostać wykazane, że symbolizowanie przez nią określonego ustroju politycznego (np. komunizmu) znajduje uzasadnienie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzy się społeczeństwu z tym systemem, a zatem społeczny odbiór danej osoby ma znaczenie dla uznania czy dana nazwa upamiętnia osobę symbolizującą komunizm w rozumieniu powyższego przepisu;

11 - przynależność danej osoby do organizacji lub partii komunistycznej czy pełnienie w niej określonych funkcji jest równoznaczne z symbolizowaniem przez daną osobę komunizmu w sytuacji, gdy ustawa nie zakazuje upamiętniania osób, które były członkami partii komunistycznych lub pełniły w nich określone funkcje, a gdyby ustawodawca chciał uznać za symbol komunizmu samą przynależność do partii komunistycznej to wprost wskazałby to w przepisach ustawy dekomunizacyjnej;

12 - związek danej osoby z ustrojem komunistycznym jest równoznaczny z symbolizowaniem lub propagowaniem przez nazwę upamiętniającą tę osobę komunizmu w sytuacji, gdy ustawodawca w przepisach ustawy nie posługuje się pojęciem "związania" danej osoby z ustrojem komunistycznym, które to pojęcie jest dużo szersze niż samo symbolizowanie lub propagowanie komunizmu, a nie można uznać, że samo związanie danej osoby z ustrojem komunistycznym oznacza symbolizowanie lub propagowanie komunizmu;

13 2. art. 1 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu poprzez jego zastosowanie w sytuacji braku weryfikacji przez organ nadzoru kompletności przedstawionych w opinii IPN ustaleń i wniosków oraz braku dokonania wszechstronnej oceny postaci T.R. poprzez pominięcie jego działalności zawodowej, zasług dla miasta, pracy i zaangażowania na rzecz lokalnej społeczności oraz powodów jego upamiętnienia przemawiających za podjęciem przedmiotowej uchwały;

14 3. art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i orzeczenie o nieważności uchwały, w sytuacji gdy nadana tą uchwałą nazwa nie upamiętnia osoby symbolizującej komunizm lub inny ustrój totalitarny ani w inny sposób takiego ustroju nie propaguje. Brak podstaw do stwierdzenia, że uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa;

15 4. art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. poprzez nieuprawnioną ingerencję organu nadzoru w wyłączną ustawową kompetencję rady gminy do nadawania nazw ulicom położonym na terenie gminy, w sytuacji gdy nazwa nie upamiętnia osoby symbolizującej komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju nie propaguje.

16 Skarżąca Gmina zawnioskowała także o zobowiązanie Kancelarii Prezydenta RP do przedstawienia dokumentów znajdujących się w zasobach Archiwum Prezydenta RP w postaci uzasadnienia nadania T.R. Krzyża Kawalerskiego Orderu Odrodzenia Polski w 1968 r. oraz uzasadnienia nadania T.R. Orderu Sztandaru Pracy I Klasy z 13 września 1983 r., na które to dokumenty - opierając się na opinii IPN z dnia 10 listopada 2020 r. - powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, oraz o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z tych dokumentów na okoliczność powodów nadania T.R. wskazanych orderów oraz braku weryfikacji przez organ nadzoru kompletności przedstawionych w opinii IPN faktów, ustaleń i wniosków.

17 Zdaniem Gminy nadana uchwałą nazwa nie może zostać uznana za nazwę niezgodną z art. 1 ustawy, a organ nadzoru poprzez nieuprawnioną ingerencję w wyłączną kompetencję rady gminy naruszył przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Podniosła, że aby daną nazwę, osobę lub datę uznać za symbolizującą określony system polityczny musi zostać wykazane, że symbolizują one określony system polityczny i znajduje to uzasadnienie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie T.R. nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez społeczność symbolu komunizmu. Projekt uchwały w sprawie nadania nazwy rondu został złożony przez mieszkańców miasta w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Sami mieszkańcy podkreślając zasługi i wkład w rozwój miasta wystąpili z propozycją upamiętnienia osoby T.R.. Poparcie wyrazili także w ankietach mieszkańcy, którzy żyli i działali w tamtym czasie, a osoba T.R. nie była przez nich kojarzona z symbolem komunizmu.

18 Gmina podkreśliła, że stanowisko Wojewody sprowadza się do przyjęcia, że już samo członkostwo i działalność w partii komunistycznej jest równoznaczne z symbolizowaniem komunizmu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Gmina stwierdziła, że gdyby tak było to wprost zapisane by to zostało w ustawie. Zwróciła także uwagę, że Wojewoda powołuje się m. in. na dane wynikające z internetowej encyklopedii Wikipedia. Tymczasem wśród danych tam zawartych znajduje się zapis, że T.R. należał do "Solidarności". Ta informacja przez organ nadzoru została pominięta.

19 Gmina zarzuciła także, że organ nie rozważył wszystkich istotnych okoliczności, w tym nie zbadał przyczyn nadania T.R. orderów i odznaczeń. Nie zweryfikował kompletności wniosków i ustaleń zawartych w opinii IPN. W zupełności pominął działalność zawodową T.R., jego zasługi dla miasta, pracę i zaangażowanie na rzecz lokalnej społeczności.

20 Przynależność i działalność T.R. w organizacjach i partiach komunistycznych nie były związane z upowszechnianiem idei komunizmu. Opinia IPN nie zawiera żadnych informacji o jakichkolwiek jego niechlubnych działaniach, w trakcie zajmowania wskazanych stanowisk. Ani z opinii IPN ani z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody nie wynika, by T.R. utożsamiał się z ideologią komunizmu i ją symbolizował. Nie wykazano, aby działania T.R. w organizacjach czy partiach komunistycznych zmierzały do utrwalania ustroju komunistycznego poprzez szerzenie i afirmację idei komunizmu.

21 W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki zawnioskował o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wbrew twierdzeniom skargi nie kwestionuje prawa rady gminy do nadawania na mocy art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. nazwy ulicy. Jednak nazwa ta nie może naruszać art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, a taki przypadek zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Wojewoda podzielił w całości wnioski płynące z opinii IPN, jako organu - instytucji wyspecjalizowanej w ocenie najnowszej historii Polski, a która została sporządzona w oparciu o bibliografię, opracowania i czasopisma wskazane w jej uzasadnieniu. T.R. od czasów młodości był związany z ruchem komunistycznym, a później poprzez swoje członkostwo w strukturach PZPR na szczeblu ogólnokrajowym, wojewódzkim i miejskim (za które otrzymał wiele odznaczeń państwowych), w sposób jednoznaczny afirmował ustrój panujący w PRL i współtworzył go. Poprzez swoją wieloletnią przynależność i działalność w szeregach PZPR, był współodpowiedzialny za proces formowania i utrwalania władzy ludowej.

22 Gmina przy piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. przesłała do WSA kopie wniosków o nadanie T.R. orderu Sztandaru Pracy I Klasy i Krzyżu Kawalerskiego Orderu Odznaczenia Polski. Zawnioskowano także o przeprowadzenie przez Sąd dowodów uzupełniających z tych dokumentów i skierowanie sprawy na posiedzenie jawne.

23 Wojewoda w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. w nawiązaniu do w/w pisma pełnomocnika Gminy, stwierdza zaś, iż opisane odznaczenia były przyznawane przez władzę ludową za zasługi położone na rzecz budowy socjalizmu w Polsce, jako celu nadrzędnego i priorytetowego, co nie przekreśla zasług na płaszczyźnie zawodowej jako Dyrektora [...]. Replikę na to pismo Organu, pełnomocnik Gminy wyraził w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2021 r.

24 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 Skarga Gminy Miejskiej Mielec jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona, co skutkowało uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego w całości.

26 Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 135; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

27 Do zakresu kognicji WSA należą sprawy skarg organów jednostki samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcia nadzorcze, o czym stanowi wyraźnie art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Sposób w jaki Sąd uwzględnia skargę ustala zaś art. 148 p.p.s.a. Na jego mocy, WSA uwzględniając skargę j.s.t. na akt nadzoru uchyla ten akt.

28 Skarga Gminy Miejskiej została oparta na art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 zwana dalej u.s.g.). W świetle tej regulacji rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze – art. 98 ust. 3 u.s.g.

29 Stwierdzić należało, że Wojewoda Podkarpacki wydał rozstrzygnięcie nadzorcze przed upływem 30 dni, uwzględniając czas oczekiwania na obligatoryjną w świetle u.z.p.k. opinię Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN), od dnia doręczenia mu uchwały Rady Miasta, co pozwoliło skorzystać temu Organowi z kompetencji do stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego – art. 93 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 3 u.z.p.k.. Natomiast Rada Miejska podjęła uchwałę o jakiej mowa w art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g., czyli uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego tj. uchwałę Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 2020 r., nr XXVII/287/2020. Dodać należy, iż skargę Gminy wniesiono w terminie do tego przewidzianym.

30 Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 ust. 3 zzs⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r. poz. 374 ).

31 Te wszystkie okoliczności pozwoliły na merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia nadzorczego.

32 Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zarzuca uchwale Rady istotne naruszenie art. 1 u.z.p.k. Wobec podania w uzasadnieniu przedmiotu zaskarżenia tego przepisu ustawowego przypomnieć należy, iż w myśl art. 1 ust. 1 u.z.p.k. nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Za propagujące komunizm przepis art. 1 ust. 2 u.z.p.k. każe uważać także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944 – 1989.

33 Ponadto, stwierdzenie przez wojewodę nieważności uchwały nadającej nazwę jednostce organizacyjnej, jednostce pomocniczej gminy, budowli, obiektowi lub urządzeniu użyteczności publicznej, w zakresie w jakim nadaje nazwę niezgodną z art. 1, wymaga uzyskania opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej tę niezgodność (art. 2 ust. 1 u.z.p.k.). Opinia IPN nie ma dla Wojewody charakteru wiążącego, bowiem jak każda opinia jest niewiążącym poglądem w kwestii zasadności i prawidłowości przewidzianych w projekcie rozwiązań określonego organu, dysponującego odpowiednią wiedzą fachową i doświadczeniem (zob. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2283/18, LEX, oraz powołane w nim piśmiennictwo: R. Lewicki, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008 r., str. 99).

34 Sąd po dokładnym przeanalizowaniu podniesionych w skardze zarzutów oraz ich uzasadnienia, a także nadesłanych w toku postępowania pism procesowych, zobligowany był stwierdzić zaistnienie uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniesionego skutecznie środka zaskarżenia.

35 Organ nadzoru w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia podzielił wnioski płynące z opinii IPN sporządzonej na potrzeby postępowania nadzorczego na podstawie art. 2 ust. 1 u.z.p.k. Zdaniem Wojewody nazwa nadana zakwestionowaną przez niego uchwałą Rady wypełnia dyspozycję art. 1 ust. 1 u.z.p.k., gdyż imię i nazwisko T.R. nadane rondu upamiętnia osobę, której życiorys wyraźnie wskazuje, że można uznać ją za osobę propagującą komunizm w rozumieniu tego przepisu u.z.p.k. Podkreślono w rozstrzygnięciu, iż słowo symbolizować oznacza przedstawienie czegoś pod postacią symbolu, być symbolem czegoś. Natomiast słowo "propagować" oznacza szerzyć, upowszechniać, ideę, hasła i myśli. Jako znaczenie decydujące dla uznania nazwy nadanej rondu za niezgodną z ustawą, uznano polityczną i ideową działalność T.R.. Dane historyczne w szczególności dane z encyklopedii internetowej "Wikipedia" mają według Wojewody wskazywać, iż kariera T.R. rozpoczęła się już w czasach wczesnej młodości, kiedy to działał w komunistycznych organizacjach młodzieżowych. Kolejne lata jego działalności partyjnej związane były z przynależnością do PZPR; najpierw jako członka na szczeblach niższych zaś później na szczeblu ogólnokrajowym. Ponadto T.R. był członkiem komitetu zakładowego PZPR oraz komitetu wojewódzkiego PZPR, następnie był posłem na Sejm z ramienia PZPR. Jego działalność była wielokrotnie doceniana przez ówczesne władze PRL, o czym mogą świadczyć przyznane mu odznaczenia państwowe. Podkreślono także, iż regulacje ustawy o zakazie propagowania komunizmu mają charakter wyjątkowy i ograniczający ustawowe uprawnienia jednostek samorządu do nadawania i zmiany nazw jednostek organizacyjnych, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ponadto, w ocenie Wojewody T.R. poprzez swą wieloletnią przynależność i działalność w szeregach PZPR był współodpowiedzialny za proces formowania się władzy ludowej. Był też symbolem ustroju totalitarnego w rozumieniu ustawy o zakazie propagowania komunizmu, a co za tym idzie symbolizował określony system polityczny, co znajdowało odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że mogło kojarzyć się społeczeństwu lokalnemu z tym systemem. Fakt uhonorowania tej osoby w nazwie ronda sprawia, iż posiada ona charakter nazwy upamiętniającej osobę ściśle związaną z ustrojem komunistycznym, a zatem symbolizującą komunizm. Organ nadzoru nie podzielił stanowisk zaprezentowanych w toku postępowania nadzorczego, iż T.R. jako wybitny i wieloletni [...] w [...], przyczynił się do rozwoju zakładu i samego miasta w latach swojej działalności. Te kwestie zdaniem Organu nadzoru pozostają poza sferą oceny prawnej uchwały Rady, albowiem dotyczą bezpośrednio działalności zawodowej T.R. jako dyrektora [...]w [...] i jego osiągnięć dokonanych na tej płaszczyźnie. Nie zawierają natomiast odniesienia do oceny działalności politycznej. To właśnie z uwagi na wieloletnią działalność partyjną tej osoby będącej symbolem ustroju totalitarnego, Wojewoda uznał, że przedmiotowa uchwała narusza art. 1 u.z.p.k.

36 Sąd po przeanalizowaniu stanowiska Wojewody oraz stanowiska Gminy Miejskiej Mielec uznał, że zakwestionowana przez Organ nadzoru uchwała nie narusza w stopniu istotnym art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p.k.

37 Wypadało podzielić utrwalone stanowisko judykatury, z którego wynika jednoznacznie, że aby hipoteza normy prawnej zawartej w art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p.k., została spełniona to Wojewoda ingerując w chronioną przepisem art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostki samorządu terytorialnego, winien jednoznacznie wykazać że osoba, którą ma upamiętniać uchwała organu stanowiącego nadająca nazwę drodze publicznej, czy jak w niniejszej sprawie fragmentowi tej drogi, musi rzeczywiście być symbolem ustroju komunistycznego lub zmierzać do propagowania takiego ustroju.

38 Dlatego zdaniem WSA, uznanie określonej osoby za wypełniającą ustawowe kryterium symbolu czy propagowania ustroju komunistycznego wiąże się z bezspornym udowodnieniem przez organ nadzoru, iż w odbiorze społecznym czyli powszechnym, osoba taka nieomylnie kojarzy się z negatywnymi cechami systemu komunistycznego. Dlatego osoba, której imię i nazwisko zostaje użyte przez organ samorządowy dla nadania nazwy danemu obiektowi infrastruktury, powinna być powszechnie rozpoznawana i jednocześnie identyfikowana z ideologią ustroju komunistycznego. Zatem do postaci symbolizujących a przez to również propagujących ten ustrój totalitarny, będzie należało zaliczyć jego twórców, którzy aktywnie tworzyli i utrzymywali system komunistyczny w ten sposób, że ich działalność traktowana była i jest w ich środowisku społecznym jako wyłącznie zmierzająca do ugruntowania ideologii totalitarnej. Podkreśla się w orzecznictwie, iż propagowanie danej idei czy systemu politycznego poprzez używanie jego symboli może mieć miejsce tylko wtedy, gdy znaczenie tych symboli jest jasne i czytelne dla szeroko rozumianej opinii społecznej, a nie jedynie dla wtajemniczonych historyków. Podkreśla się jednocześnie, iż dopóki oznaczenie danej osoby nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez członków wspólnoty samorządowej znaku idei lub praktyki komunizmu albo innego ustroju totalitarnego, to nie będzie można uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę konstytucyjnie chronionej samodzielności samorządu terytorialnego. Na tej podstawie nie będą symbolizować komunizmu konkretne osoby fizyczne, które wprawdzie były związane z systemem komunistycznym jednak współcześnie nie są rozpoznawalne w kręgach społecznych w tym negatywnym charakterze. Celem przepisów ustawy jest bowiem zakaz propagowania komunizmu zaś efekt propagandowy będzie łączyć się tylko z jednoznacznym postrzeganiem osoby w odbiorze publicznym jako aktywnego współtwórcy komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Natomiast wieloaspektowy i kontrowersyjny życiorys danej osoby, nie będzie pozwalał na osiągnięcie niepożądanego przez ustawodawcę efektu propagandowego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 752/18; wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 260/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 392/19, wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 stycznia 2020 r. o sygn. III SA/Lu 396/19, CBOSA, wyrok WSA w Gliwicach z 19 lutego 2019 r. o sygn. IV SA/Gl 1060/18, LEX).

39 Na podstawie danych historycznych, do których odwołuje się uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody oraz danych złożonych w toku procedury uchwałodawczej i nadzorczej przez społecznych uczestników i inicjatorów, nie sposób było przyjąć, iż osoba T.R. jest symbolem przeszłego ustroju totalitarnego, zachwala idee komunizm, a tym samym, że jej użycie miałoby ten ustrój propagować w społeczeństwie.

40 Za symbolizowanie czy propagowanie komunizmu w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p.k., uważa się używanie nazw odwołujących się do osób symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy panujący w Polsce w latach 1944 - 1989. Nie sposób zanegować, iż w świetle znajdującej się aktach sprawy opinii IPN, T.R. na swej drodze życiowej był jako aktywny członek związany z partią symbolizującą komunizm, czyli z PZPR. Nie można też kwestionować faktu, iż otrzymał szereg ważnych odznaczeń państwowych od ówczesnych władz.

41 Jednakże w uzasadnieniu opinii IPN, jak również w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, brakuje wskazania i oceny takich zdarzeń, które jednoznacznie świadczyłyby o tym, że T.R. nie tylko był związany z ówczesnymi władzami komunistycznymi, ale poprzez swą konkretną aktywność stricte partyjną prowadził działalność wpisującą się w represyjność, autorytarność i niesuwerenność reżimu jaką odznaczał się system władzy w Polsce w latach 1944 – 1989 r. Podane przez Organ okoliczności życia T.R. nie przekonują o możliwości uznania tej osoby za jednoznacznie kojarzącą się z komunizmem a tym samym za jeden symboli tego ustroju. Nie można również w działaniach Rady Miejskiej w Mielcu doszukać się jakiejkolwiek intencji propagowania ustroju komunistycznego za pomocą imienia i nazwiska w/w osoby.

42 Nie ma racji Wojewoda stwierdzając, że stanowiska wyrażone w toku postępowania nadzorczego w treści pism składanych przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w Mielcu, Prezydenta Miasta Mielca, Komitetu Obywatelskiej Inicjatywy Uchwałodawczej w/s nadania nazwy rondu im. T.R., czy również Prezesa A. , B., pozostają poza sferą oceny prawnej uchwały Rady. Trzeba pamiętać bowiem, że o ocenie danej osoby jako mającej przekonywać o uznaniu ją za symbol władzy komunistycznej powinna decydować w pierwszej kolejności świadomość społeczna. Niezdolność wykazania skojarzeń środowiska lokalnego danej osoby z negatywnymi aspektami okresu komunizmu w Polsce, nie pozwoli mówić o tym, że pełni ona rolę symbolu komunizmu bądź że ustrój ten propaguje.

43 Wnikliwa lektura wystąpień społecznych skłaniała do wniosków przeciwnych wobec tych jakie wyprowadził Organ nadzoru, bazując wyłącznie na opinii IPN koncertującej się na aktywności politycznej T.R.. Zawarta w tych pismach niepodważona przez Wojewodę ocena postaci T.R., pomimo zarzucanej przynależności do PZPR, przyjętych odznaczeń czy zajmowanych stanowisk, jest jednoznacznie pozytywna w odbiorze mieszkańców i nie ma jakichkolwiek negatywnych konotacji z ustrojem komunistycznym.

44 Elementem szczególnie istotnym dla oceny opinii społecznej na temat osoby T. .R., jest zwłaszcza stanowisko wyrażane przez Komitet Obywatelski Inicjatywy Uchwałodawczej. Organ nadzoru pominął w swych działaniach orzeczniczych fakt, że to grupa mieszkańców [...] utworzyła ww. komitet, który przedłożył Radzie Miejskiej listy poparcia z 1790 podpisami osób (1596 podpisów mieszkańców Mielca) popierających projekt uchwały w sprawie nadania nazwy rondu imieniem T.R. (vide kopia pisma KOIU z dnia [...] sierpnia 2020 r.). Nie wzięto pod uwagę także pisma złożonego przez reprezentantów Rady Seniorów z dnia [...] września 2020 r., jednoznacznie stwierdzającego błąd w przypisywaniu T.R. funkcji symbolu komunizmu. Wynikające ze złożonych z inicjatywy obywateli dokumentów elementy opisujące życiorys zawodowy T.R., świadczą o jego wyjątkowych zasługach dla Mielca jako ośrodka przemysłowego, naukowego i społecznego, a tym samym o bardzo pozytywnym wpływie tej postaci dla rozwoju regionu mieleckiego. W szczególności, Organ nie zaprzeczył twierdzeniom Komitetu o tym, że T.R. jako wieloletni Dyrektor [...] przyczynił się do dynamicznego i wielokierunkowego rozwoju tego ważnego dla przemysłu lotniczego Polski Zakładu, m.in. poprzez jego rozbudowę i wzrost zatrudnienia, kwalifikacji pracowników. Jego aktywność zawodowa miała przełożenie na rozwój infrastruktury miejskiej w postaci mieszkań, jednostek ochrony zdrowia, oświaty, kultury oraz sportu. Według treści biogramu złożonego przez Komitet, T.R. na terenie kierowanego przez siebie Zakładu jak też miasta Mielca i powiatu mieleckiego wdrożył szereg pomysłów infrastrukturalnych i społecznych sfinansowanych w części lub w całości przez WSK PZL Mielec.

45 To przede wszystkim za zasługi dla rozwoju przemysłu w tym lotniczego T.R. otrzymał Order Sztandaru Pracy I Klasy oraz Krzyż Kawalerski Orderu Odrodzenia Polski. Wojewoda koncentruje się na treści przesłanek ustawowych jakie podlegały zastosowaniu przy nadawaniu tych odznaczeń. Jednakże przy ocenie danej osoby jako symbolu komunizmu, nie można poprzestawać na podstawach formalnych lecz na konkretnych okolicznościach, jakie stanowiły uzasadnienie dla nadania odznaczenia. Z treści przesłanych Sądowi przez Gminę kopii wniosków o nadanie w/w odznaczeń, bynajmniej nie wynika, aby T.R. miał przyczyniać się do wzmacniania idei komunizmu w Polsce, a więc aby wnioski te były dyktowane przede wszystkim szczególnymi zasługami dla PZPR i propagowanych przez tą partie idei. Podkreśla się w nich cechy osobiste, zaangażowanie i efektywność, które przełożyły się na rozwój kierowanego zakładu, co pokrywa się z przedstawionym uzasadnieniem projektu uchwały.

46 Stanowisko uczestników reprezentujących stronę społeczną inicjatywy uchwałodawczej poprzez swą spójność oraz szczegółowość, przekonują do tezy całkowicie przeciwnej niż ta, którą sposób jednostronny zaprezentował Wojewoda w swym rozstrzygnięciu, a więc, że imię i nazwisko T.R. nie jest powszechnie kojarzone z wykonywanymi przez niego funkcjami partyjnymi, lecz z wyjątkowymi jak na ten okres historii Polski dokonaniami menadżerskimi jako wieloletniego Dyrektora [...], a co najważniejsze dla kwestii stosowania art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p.k., jednoznacznie pozytywnie ocenianymi przez lokalną społeczność. Waga opisanych przez inicjatorów uchwały zasług T.R. zdecydowanie przekonuje do uznania tej osoby za postać istotnie ważną dla społeczności miasta Mielca, lecz nie z uwagi na eksponowaną w rozstrzygnięciu przynależność do PZPR, lecz z powodu całego szeregu pozytywnych działań, jakie osoba ta zrealizowała na rzecz swojej wspólnoty. Należy ponownie podkreślić, że aby daną nazwę, osobę lub datę uznać za symbolizującą określony system polityczny musi zostać wykazane, że symbolizują one określony system polityczny i znajduje to uzasadnienie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem (por. wyrok NSA z 20 marca 2019 r., o sygn. II OSK 3253/18, LEX).

47 Sąd zgadza się ze skargą, iż realia historyczne w jakich działał T.R. wpłynęły na to, że jego dokonania nie byłyby możliwe bez związania się z dominującą wówczas partią komunistyczną, jednakże związanie to nie może stanowić o traktowaniu tej osoby za symbol komunizmu. Ta okoliczność jest ważna, a została pominięta w rozważaniach rozstrzygnięcia nadzorczego, przy jednoczesnym niewskazaniu zdarzeń negatywnie ocenianych przez członków załogi [...] czy też samych mieszkańców Mielca, a kojarzonych z udziałem w/w osoby we władzach PZPR.

48 Reasumując, przynależność T.R. do PZPR i zajmowanie wysokich stanowisk partyjnych, otrzymywanie wysokich odznaczeń od władz komunistycznych, w świetle zobrazowanego dostatecznie jasno i przekonująco dorobku tej osoby dla społeczności regionu podkarpackiego, jednoznacznie pozytywnie ocenianej przez uczestników procedury uchwałodawczej, przekonała Sąd do uznania, że jego imię i nazwisko w odbiorze społecznym nie symbolizuje i nie propaguje komunizmu – art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p.k. Sąd za własne uznaje stanowisko, iż gdyby ustawodawca chciał uznać za symbol komunizmu samą przynależność do partii PZPR lub pełnienie w niej określonej funkcji, to niewątpliwie wprost znalazłoby to odzwierciedlenie w przepisach ustawy dekomunizacyjnej (tak słusznie WSA w Lublinie w wyroku z dnia 9 stycznia 2020 r. o sygn. III SA/Lu 396/19, LEX). W ocenie WSA uchwała Rady Miejskiej Mielca zakwestionowana przez Wojewodę stanowi w istocie symbol uznania społeczności Mielca i Organów Samorządowych dla postaci T.R., do czego samorząd gminny ma pełne prawo z mocy art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.

49 W konsekwencji podjęta przez Radę Miejską w Mielcu uchwała nie narusza w sposób istotny art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p.k. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego stwierdzające nieważność tej uchwały zostało wydane z naruszeniem art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p.k., art. 18 ust. 2 pkt 13, art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Wojewoda naruszając art. 1 ust. 1 i 2 u.z.p.k. w sposób nieuzasadniony wkroczył w istotę samodzielności samorządu gminnego, pozbawiając organy tego samorządu możliwości decydowania o nadaniu nazwy rondu znajdującego się na terenie miasta Mielca.

50 Z wyłożonych względów Sąd orzekł o uchyleniu rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody na podstawie art 148 P.p.s.a.