Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 grudnia 2016 r., II SA/Rz 517/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 grudnia 2016 r., II SA/Rz 517/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności wypłaconych tytułem świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...].

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...]lutego 2016 r. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 30 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz.U. z 2016 r., poz. 169; dalej: "ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy (dalej: Wójt) z dnia [...] grudnia 2015 r., Nr [...] odmawiającą B. S. (dalej: Skarżący) umorzenia należności z tytułu wypłaconych na rzecz T. S. i F. S. świadczeń z funduszu alimentacyjnego, łącznie z odsetkami.

3 Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że decyzjami z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] oraz Nr [...], Wójt przyznał na rzecz F. S. i T. S. świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Pismami z dnia 5 grudnia 2014 r. organ ten zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowań w sprawach zwrotu należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych F.S. i T.S., a następnie decyzjami z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...] oraz Nr [...] zobowiązał Skarżącego do zwrotu kwot po 6.000 zł wraz z ustawowymi odsetkami z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych. Powyższe decyzje zostały doręczone Skarżącemu w dniu 3 lutego 2015 r. W piśmie z dnia 23 marca 2015 r. Skarżący, w odpowiedzi na upomnienie z dnia 16 marca 2015 r. wskazał, że jego konto objęte jest egzekucją komorniczą, w związku z czym nie może uregulować wypłaconych świadczeń; w piśmie tym zawarty został wniosek o "umorzenie odsetek ustawowych od tych świadczeń".

4 Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Wójt odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że sytuacja dochodowa i rodzinna Skarżącego nie uzasadnia złożonego wniosku. W Zakładzie Karnym, w którym przebywa, istnieje możliwość odpłatnego zatrudnienia. Skarżący jest wykwalifikowanym pracownikiem fizycznym – ślusarzem. Ponadto jest właścicielem dwóch nieruchomości, samochodu oraz narzędzi budowlanych. Umorzenie zaległości jest przy tym najdalej idącą ulgą, przed którą istnieje również możliwość odroczenia bądź rozłożenia na raty. Skarżący jest w wieku produkcyjnym, ma wyuczony zawód, możliwość podjęcia zatrudnienia w warunkach więziennych, co świadczy o istnieniu po jego stronie możliwości zarobkowych wykluczających możliwość przyznania wnioskowanej ulgi.

5 W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący między innymi wskazał, że od kwietnia 2013 r. przebywa w Zakładzie Karnym bez możliwości podjęcia odpłatnej pracy, przy czym sytuacja zdrowotna uniemożliwia mu podjęcie pracy fizycznej. Wskazał również, że poza należnościami alimentacyjnymi ma jeszcze do spłaty zaległość powstałą z tytułu alimentów zasądzonych na dwójkę kolejnych dzieci oraz zadośćuczynienie zasądzone na każde z dzieci po 10.000 zł.

6 Opisaną na wstępie decyzją Kolegium utrzymało zaskarżoną decyzję

7 w mocy wskazując, że dłużnik alimentacyjny powinien w pierwszej kolejności skorzystać z możliwości odroczenia terminu spłaty, rozłożenia na raty,

8 a dopiero na końcu występować o umorzenie należności. Powołując się na orzeczenia sądów wskazało, że odbywanie kary pozbawienia wolności nie może stanowić samodzielnej przesłanki do umorzenia należności. Ustalono, że aktualny stan zadłużenia Skarżącego z tytułu należności alimentacyjnych na rzecz czwórki dzieci wynosi 34.000 zł plus ustawowe odsetki. Według oświadczenia, wyrokiem Sądu Okręgowego, Skarżący został również zobowiązany do zadośćuczynienia po 10.000 zł na każde dziecko. Skarżący od 11 kwietnia 2013 r. przebywa w Zakładzie Karnym a przewidywany termin zakończenia wykonywania kary przypada na dzień 2 kwietnia 2038 r. Skarżący nie osiąga żadnych dochodów, nie otrzymuje świadczeń z ZUS, jak i z KRUS. Cierpi na szczegółowo opisane schorzenia, pozostaje w leczeniu, oczekuje na konsultacje ortopedyczną, nie ma orzeczonej niepełnosprawności, ani niezdolności do pracy. Posiada na współwłasność dom w stanie surowym oraz działkę, a także samochód marki Nissan Primera z 1996 r. oraz maszyny budowlane. Na tej podstawie Kolegium stwierdziło, że Skarżący mimo posiadanych schorzeń nie ma orzeczonej niepełnosprawności ani niezdolności do pracy, jest ślusarzem – spawaczem, zatem ma realną możliwość podjęcia pracy także w Zakładzie Karnym, w którym przebywa. Posiadane zaś składniki majątku umożliwiają w przyszłości prowadzenie egzekucji.

9 W skardze Skarżący zarzucił, że organ błędnie oparł się na art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, gdyż przepis ten nie znajdzie w stosunku do niego zastosowania. Wynika z niego, że musiałby płacić miesięcznie 1200 zł, aby skorzystać z możliwości umorzenia należności, a to jest niemożliwe. Przebywając w Zakładzie Karnym od trzech lat nie był zatrudniony i na pracę nie ma widoków. Ponadto, ewentualne wynagrodzenie, jakie z tego tytułu mógłby otrzymać to 500-600 zł. Po opuszczeniu Zakładu Karnego będzie miał około 70 lat i znalezienie wówczas pracy będzie niemożliwe biorąc pod uwagę, że jako 47-latek nie może jej znaleźć. Jego aktualne zadłużenie względem Funduszu szacuje na około 80.000 w związku z czym wniosek o udzielenie ulgi jest uzasadniony.

10 W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesiono.

13 Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), Sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

14 W niniejszej sprawie organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż rozpoznały wniosek niezgodnie z treścią zawartego w nim żądania.

15 Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, stanowiącym podstawę skierowanego żądania: "organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową

16 i rodzinną". Z przepisu tego wynika wnioskowy charakter postępowania. I tak, wnioskodawca może zwrócić się o umorzenie całości należności a więc należności głównej wraz z odsetkami, samej należności głównej, części należności głównej, części odsetek, bądź w inny jeszcze sposób określić zakres swojego żądania. Treść żądania wyznacza normę prawa materialnego lub prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Przy postępowaniu prowadzonym na wniosek, organ administracji publicznej związany jest żądaniem wnioskodawcy i nie może we własnym zakresie, bez współdziałania z wnioskodawcą, przesądzić o celu, w jakim wystąpił on z podaniem do organu. Przepisy ustawy w tym przypadku nie pozwalają na jakąkolwiek dowolność czy też swobodne uznanie organu. Rozstrzygnięcie organu musi odnosić się wprost do żądania strony i nie może zawierać orzeczenia w przedmiocie, co do którego strona wniosku nie złożyła. W przypadku, gdy żądanie zostało określone w sposób niejednoznaczny, organ zobligowany jest do ustalenia jego treści, poprzez wezwanie strony o uzupełnienie pisma i sprecyzowanie zawartego w nim żądania, na podstawie art. 7 i art. 9 K.p.a.

17 W rozpoznawanej sprawie Skarżący w odpowiedzi na upomnienia z dnia 16 marca 2015 r. wzywające do uregulowania należności z tytułu pobranych przez osoby uprawnione świadczeń alimentacyjnych wyjaśnił, że jego konto objęte jest egzekucją komorniczą, w związku z czym nie może uregulować wypłaconych świadczeń i prosi o "umorzenie odsetek ustawowych od tych świadczeń" (k. 49 akt adm.).

18 Tymczasem Wójt, wbrew jednoznacznie sformułowanemu żądaniu, decyzją z dnia [...] maja 2015 r. (k. 57 akt j.w.), odmówił Skarżącemu umorzenia należności łącznie z odsetkami a więc orzekł ponad złożony wniosek. Decyzja ta została wprawdzie uchylona przez Kolegium (decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. – k. 60 akt am.), jednakże organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. (k.78) po raz wtóry orzekł o odmowie umorzenia należności łącznie z odsetkami. Innymi słowy, rozstrzygając o odmowie umorzenia należności głównej orzekł o przedmiocie, który nie był przedmiotem sprawy. Takie działanie organu stanowi niedopuszczalną formę ingerencji w nieskrępowaną wolę wnioskodawcy, który jako dysponent swojego wniosku może swobodnie kształtować treść żądania i oczekiwać orzeczenia w przedmiocie, co do którego zgłosił żądanie. W tym miejscu podkreślić należy, że z treści kierowanego do organu pisma (k. 49 akt adm.) wyraźnie wynikało, że Skarżący wnosi o umorzenie wyłącznie odsetek. W prawdzie w piśmie z dnia 4 sierpnia 2015 r. (k. 61 akt adm.) w nieco odmienny sposób Skarżący określił swoje żądanie, jednakże bez wyjaśnienia zakresu wniosku, przedwczesnym było rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia należności łącznie z odsetkami. Zauważyć bowiem należy, że w świetle ustaleń organów dotyczących sytuacji dochodowej i rodzinnej Skarżącego, w odmienny sposób może być rozstrzygnięty wniosek o umorzenie jedynie odsetek. W tej sytuacji, bez wyjaśnienia zakresu zgłoszonego żądania, objęcie przez organy rozstrzygnięciem zarówno należności głównej (wypłaconych świadczeń alimentacyjnych), jak i ubocznej (odsetek), dokonane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

19 Niezależnie od powyższego wskazać wypada, że organy jedną decyzją orzekły o umorzeniu należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznanych na rzecz dwóch uprawnionych osób. Analiza akt sprawy wskazuje, że odrębnymi decyzjami rozstrzygano w sprawie ustalenia prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzez F. S. (decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]) oraz na rzecz T.S. (decyzja z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]). Również odrębnymi decyzjami zobowiązano Skarżącego do zwrotu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na rzecz uprawnionych: F. S. – decyzja z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], T. S. – z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...]. Wreszcie odrębnymi pismami zawiadamiano Skarżącego o wszczęciu postępowania o umorzenie należności z tytułu otrzymanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego: na rzecz F. S. - zawiadomienie z dnia 7 maja 2015 r., nr [...] (k. 53 akt adm.) oraz na rzecz T. S. - zawiadomienie z dnia 7 maja 2015 r. [...] (k. 54 akt j.w.). W świetle powyższego wątpliwości budzi wydanie jednej decyzji w dwóch odrębnych postępowaniach, wszczętych wprawdzie w tym samym dniu, ale w sprawach oznaczonych innymi numerami.

20 Kwestię prowadzenia jednego postępowania w różnych sprawach reguluje art. 62 K.p.a. zgodnie, z którym "w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony". Przepis ten dotyczy współuczestnictwa materialnego w przypadku wielości stron postępowania.

21 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma jednolitego poglądu co do możliwości prowadzenia jednego postępowania w spawach różnych decyzji wydanych względem jednej strony, gdy prawa i obowiązki wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. Przykładowo, w wyroku z dnia 21 października 1992 r., sygn. V SA 86/92 NSA wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy, która przewidywałaby możliwość wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania dotyczącego dwóch lub więcej spraw tej samej strony (orzeczenie i następnie dostępne w Internecie - cbois.nsa.gov.pl). Przeciwne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 1155/10 stwierdzając, że wprawdzie przepis art. 62 K.p.a. odnosi się do sytuacji, gdy sprawy dotyczą więcej niż jednego podmiotu, jednak nie jest niedopuszczalne prowadzenie jednego postępowania dotyczącego tej samej strony. Za tym stanowiskiem przemawia z kolei wynikająca z art. 12 K.p.a. zasada szybkości postępowania i ograniczonego formalizmu, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Odrębnej regulacji w tym zakresie nie zawiera ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, która w sprawach nieuregulowanych nakazuje odpowiednie stosowanie K.p.a.

22 Przychylając się do drugiego stanowiska Sąd stwierdza, że w aktach brak jest postanowienia organu o połączeniu spraw do wspólnego prowadzenia, które usprawiedliwiałoby wydanie jednej decyzji i usuwało powstałe w tym zakresie wątpliwości.

23 Ponadto Sąd stwierdza, że wniosek Skarżącego został skierowany do organu właściwego wierzyciela, w związku z czym podstawą rozstrzygnięcia winien być art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Tymczasem Kolegium w zaskarżonej decyzji w sposób ogólny powołało art. 30 ustawy, chociaż przesłanki umorzenia i właściwość organu, biorąc pod uwagę brzmienie ustępu 1 oraz ustępu 2, zasadniczo różnią się od siebie. Zresztą na różnicę tą zasadnie zwrócono uwagę w skardze.

24 Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 61 § 1 i art. 62 K.p.a., w zw. z art. 135 P.p.s.a.

25 Rozpoznając ponownie sprawę organ w pierwszej kolejności ustali treść żądania Skarżącego i przeprowadzi postępowanie, przy uwzględnieniu poczynionych wyżej uwag.