Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 grudnia 2014 r., II SA/Rz 1292/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 grudnia 2014 r., II SA/Rz 1292/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...].

Uzasadnienie

2 II SA/Rz 1292/14

UZASADNIENIE

3 Wnioskiem z 4.03.2013 r. M. W. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad jej niepełnosprawnym mężem – S. W.

4 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia wnioskowanego świadczenia w okresie od 1 marca 2013 r. do 31 października 2013 r. W wyniku uwzględnienia odwołania M. W., decyzja ta została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]. Organ odwoławczy zakwestionował wskazywany przez organ I instancji jako przyczyna odmowy świadczenia brak rezygnacji z zatrudnienia, w sytuacji gdy z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynikało, że M. W. zrezygnowała z zatrudnienia lub go nie podejmowała ze względu na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

5 Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ponownie odmówił przyznania M. W. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem – S. W., w okresie od 1 marca 2013 r. do 31 października 2013 r.

6 W uzasadnieniu wskazał, że mąż wnioskodawczyni jest osoba niezdolną do samodzielnej egzystencji, zaś datę powstania niepełnosprawności określono na dzień 20 listopada 2011 r. (orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS nr [...]). Ustalono również, że M. W. nigdy nie pobierała świadczenia pielęgnacyjnego, a utrata przez wnioskodawczynię statusu osoby bezrobotnej z dniem 12 marca 2013 r. nastąpiła na jej wniosek.

7 Wójt Gminy [...] uznał, że wprawdzie M. W. zrezygnowała z zatrudnienia w czasie, kiedy jej mąż był już osobą posiadającą orzeczenie o całkowitej niezdolności do samodzielnej egzystencji, to jednak w późniejszym czasie zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] jako osoba bezrobotna w okresie od 16.07.2012 r. do 11.03.2013 r. Fakt ten w świetle art. 16a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1456, ze zm.) dyskwalifikuje wnioskodawczynię w zakresie uprawnień do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego – nie zachodzi warunek utraty zatrudnienia, ponieważ M. W. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna.

8 We wniesionym odwołaniu od tej decyzji M. W. wskazała, że stan zdrowia jej męża nie pozwalał na podjęcie żadnego zatrudnienia, natomiast zarejestrowała się jako osoba bezrobotna ze względu na ubezpieczenie i dostęp do bezpłatnych świadczeń zdrowotnych.

9 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie uwzględniło tego odwołania i decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

10 W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

11 W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzje w sprawie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie są oparte na uznaniu administracyjnym, a zatem o przyznaniu świadczenia nie decydują żadne inne czynniki, niż określone w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, a zatem decyzja o odmowie ustalenia wnioskowanego świadczenia jest słuszna. Zdaniem organu odwoławczego, rozwiązanie umowy o pracę w związku z upływem czasu, na który była zawarta, przesądza o uznaniu, że odwołująca nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem. Stosunek pracy ustał bowiem w wyniku upływu czasu obowiązywania umowy o pracę, a nie z powodu rezygnacji z zatrudnienia przez pracownika. Ponadto fakt zarejestrowania się wnioskodawczyni jako osoby bezrobotnej po rozwiązaniu umowy o pracę świadczy o braku związku przyczynowego i czasowego między ustaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki.

12 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na tę decyzję M. W. wniosła o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania.

13 Zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 69 oraz art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niedopuszczalne zróżnicowanie zasad przyznawania poszczególnych świadczeń określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnacja z zatrudnienia nie jest bowiem konieczna – wystarczy, że wnioskodawca nie jest nigdzie zatrudniony i nie ma znaczenia powód ani to, od kiedy jest bezrobotny. Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącej, upływ czasu, na który zawarto umowę o pracę winien zostać uznany jako rezygnacja z zatrudnienia. Tym bardziej, że nabycie statusu bezrobotnego nie zostało wyszczególnione w art. 16 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych jako jedna z przesłanek negatywnych uniemożliwiająca uzyskanie świadczenia.

14 W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

16 Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

17 Badanie legalności obejmuje kontrolę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i ich wykładni, jak również przeprowadzonego postępowania administracyjnego.

18 W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

19 Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo.

20 Przedmiotem tych decyzji jest odmowa przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie to obok zasiłku pielęgnacyjnego i świadczenia pielęgnacyjnego należy do grupy świadczeń opiekuńczych uregulowanych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm.). Wprowadzone zostało ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), zgodnie z którą w ustawie o świadczeniach rodzinnych dodano art. 16 a), określający przesłanki uzyskania i wysokość specjalnego zasiłku opiekuńczego.

21 Przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2013 r.

22 Zasadnicze przesłanki uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego określa art. 16 a) ust. 1, warunki dodatkowe dotyczące dochodu rodziny zawarte zostały w ust. 2-5, natomiast okoliczności wyłączające uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego wyliczone zostały w ust. 8.

23 Art. 16 a) ust. 1 stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i poz. 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

24 Zasadnicze przesłanki warunkujące przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego to zatem:

25 - konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym,

26 - istnienie wobec tej osoby obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia,

27 - rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki.

28 Przesłanki określone w art. 16 a) ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych mają charakter kumulatywny, co oznacza, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest od ich łącznego spełnienia, a brak wystąpienia jednej z nich skutkuje odmową przyznania tego zasiłku.

29 W rozpoznawanej sprawie organy przyjęły, że skarżąca nie spełnia ostatniej z przesłanek – rezygnacji z zatrudnienia. Zatrudnienie M. W. ustało bowiem w wyniku rozwiązania umowy o pracę w związku z upływem czasu, na jaki była zawarta, tj. na okres 8.08.2011 r. – 31.12.2011 r. Przeszkodą w uznaniu, że doszło do rezygnacji z zatrudnienia jest również okoliczność, że skarżąca była zarejestrowana jako osoba bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...].

30 Z poglądem tym nie można się zgodzić.

31 Art. 16a ust. 1 ww. ustawy nie określa czasu pracy, po upływie którego osoba rezygnująca z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną może starać się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przepis ten nie uzależnia również spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia od ustania zatrudnienia w określonym prawem trybie czy formie.

32 Istotne jest jedynie czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej opiekuna a sprawowaniem opieki. Dlatego też w ocenie Sądu nie ma znaczenia jak długo trwało zatrudnienie ani w jaki sposób zakończyło się (wypowiedzenie umowy o pracę, upływ czasu na jaki została zawarta), o ile istnieje związek przyczynowy pomiędzy ustaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Podobne poglądy wyrażane są w orzecznictwie (por. wyroki WSA w Kielcach: z dnia 4.06.2014 r., II SA/Ke 369/14, Lex Nr 1479324 i z dnia 26.06.2014 r., II SA/Ke 265/14, Lex Nr 1496565). W wyroku z dnia 29.01.2014 r., IV Sa/Po 1115/1, Lex Nr 1424664, WSA w Poznaniu stwierdził, że przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć szeroko, mając na względzie zarówno cel ustawy jak i wartości wynikające z Konstytucji, a sam sposób zakończenia stosunku pracy, tj. ustanie umowy o pracę z upływem czasu na który była zawarta, rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem, a nawet bez wypowiedzenia, nie może przesądzać o tym, że wolą skarżącego nie była rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki.

33 Z kolei w wyroku z dnia 9.01.2014 r. , II SA/Rz 1136/13, Lex Nr 1424402, WSA w Rzeszowie wyraźnie wskazał, że przesłanka rezygnacji z zatrudnienia z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych może dotyczyć także terminowych umów o pracę.

34 W ocenie Sądu nie znajduje również oparcia w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych prezentowane przez organy stanowisko, zgodnie z którym fakt rejestracji w powiatowym urzędzie pracy osoby bezrobotnej przesądza o braku spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Fakt rejestracji i uzyskania statusu osoby bezrobotnej czy też brak takiego statusu nie mają znaczenia dla możliwości uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kwestia ta była przedmiotem wielu orzeczeń sądowoadministracyjnych, w których podkreślano, że w ustawie o świadczeniach rodzinnych brak jest przepisu wykluczającego osobę bezrobotną od możliwości uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W szczególności art. 16a ust. 8 tej ustawy wyliczający enumeratywnie kategorie osób, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, nie wymienia bezrobotnego (wyrok WSA w Łodzi z dnia 9.12.2013 r., II SA/Łd 1049/13, Lex Nr 1407360, wyrok WSA w Lublinie z dnia 6.02.2014 r., II Sa/Lu 587/13, Lex Nr 1507812, wyrok WSA w Łodzi z dnia 14.05.2014 r., II SA/Łd 328/14, Lex Nr 1468003, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3.06.2014 r., II SA/Bd 372/14, Lex Nr 1497983, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4.06.2014 r., III SA/Kr 210/14, Lex Nr 1479626).

35 Mając powyższe na uwadze należy uznać, że w niniejszej sprawie organy dokonały nieprawidłowej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. W toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły też przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., albowiem nie przeprowadzono należytego postępowania wyjaśniającego co do tego, czy przyczyny rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej miały związek z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem.

36 Nieprawidłowa interpretacja art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje na naruszenie tego przepisu, które miało wpływ na wynik sprawy, co z kolei stanowi przesłankę do uchylenia decyzji. Jednocześnie też uchylenie decyzji uzasadnia naruszenie wymienionych wyżej przepisów postepowania k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

37 Z tych przyczyn, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2014 r.

38 Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie nakłada żadnych praw i nie przyznaje obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta może być wykonana.

39 Sąd nie zasądził kosztów postępowania, gdyż pomimo złożenia stosownego wniosku o ich zwrot w trybie art. 200 w zw. z art. 210 § 1 P.p.s.a. skarżąca nie wykazała, że takie koszty poniosła.

40 Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy wezmą pod uwagę wskazania zawarte w niniejszym wyroku i zaprezentowaną przez Sąd wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.