Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 stycznia 2015 r., II SA/Rz 1209/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 stycznia 2015 r., II SA/Rz 1209/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego D. S. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi D. S. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z [...] sierpnia 2014 r. nr [...], wydana w sprawie nakazu rozbiórki.

3 Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] z uwagi, że wyznaczona na dzień 21 lutego 2012 r. kontrola rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego na działce nr ewid. 1817 w H. - nie odniosła skutku, przeprowadzili kolejną kontrolę na ww. działce w dniu 23 marca 2012 r., a następnie w asyście policji w dniu 20 kwietnia 2012 r. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że na ww. działce własności M. S. znajduje się budynek mieszkalno-gospodarczy o wymiarach 14,90 x 9,12 m. Obiekt jest parterowy niepodpiwniczony, z nieużytkowanym strychem, usytuowany w odległości 16,20 m od krawędzi drogi powiatowej, a 7,30 m od ogrodzenia od strony zachodniej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej PINB) ustalił, że latem 2010 r. od strony północnej wykonana została rozbudowa budynku o wymiarach 6,14 x 3,85 m jako murowana z bloczków z betonu komórkowego, z zewnątrz nieotynkowana, dach dwuspadowy kryty eternitem. W otworach wstawiono stolarkę okienną i drzwiową, okna na parterze PCV, na strychu w ścianie szczytowej wstawiono okno drewniane. Rozbudowa wykonana została na nowym fundamencie. Stwierdzono przedłużenie połaci dachowych, polegające na zamocowaniu do żelbetonowego wieńca czterech par nowych krokwi. W części rozbudowanej na parterze wykonano pokój mieszkalny o wymiarach 4,03 x 3,60 m oraz wiatrołap o wymiarach 1,42 x 3,60 m. Ustalono, że ściany od wewnątrz są otynkowane, posadzka w pokoju jest z paneli podłogowych, a we wiatrołapie posadzka jest betonowa. Strop nad parterem to strop żelbetonowy, który nie ma otworu – brak dostępu na strych. Rozbudowana część połączona jest z częścią mieszkalną budynku drewnianego mieszkalno-gospodarczego otworem drzwiowym. W części rozbudowanej wykonano instalację elektryczną i centralnego ogrzewania. Do wykonania pozostała elewacja zewnętrzna i ułożenie płytek we wiatrołapie. PINB ustalił, że rozbudowa została wykonana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a inwestorami rozbudowy byli H. i K. S. wraz z synami: G., R. i D. S.

4 PINB postanowieniem z [...] maja 2012 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do 31 marca 2013 r. dokumentów - celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami.

5 Ponieważ wymagane dokumenty nie zostały przedłożone w określonym terminie, w związku z powyższym PINB decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], nakazał H. i K. S. wraz z synami: G., R. i D. S. - jako inwestorom dokonać rozbiórki obiektu samowolnej rozbudowy budynku mieszkalno-gospodarczego od strony północnej o część mieszkalną o wymiarach 6,14 x 3,85 m, zlokalizowaną na działce nr ewid. 1817 położonej w H.

6 Od tej decyzji D. S. złożył odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Podniósł, że decyzja jest całkowicie błędna i niezgodna z prawem.

7 Postanowieniem z [...] lutego 2014 r. WINB przywrócił D. S. termin do wniesienia odwołania od decyzji PINB z [...] kwietnia 2013 r.

8 Kolejno decyzją z [...] sierpnia 2014 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu WINB przychylił się do stanowiska organu I instancji i stwierdził, że PINB prawidłowo zakwalifikował wykonane przy budynku mieszkalnym na działce nr ewid. 1817 w H. roboty budowlane - jako rozbudowę budynku mieszkalno-gospodarczego, gdyż w wyniku ich wykonania zwiększeniu uległy charakterystyczne parametry budynku, a to powierzchnia zabudowy i kubatura. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozbudowa w światle ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; zwanej dalej P.b.), podobnie jak odbudowa czy nadbudowa jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b. Natomiast budowa, zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czego inwestorzy nie dopełnili. WINB stwierdził, że w sprawie PINB umożliwił inwestorom legalizację przedmiotowej rozbudowy, tj. wstrzymał roboty budowlane, oraz nałożył obowiązek przedstawienia dokumentów i opracowań niezbędnych do legalizacji samowolnej rozbudowy. Jednakże wymagane dokumenty nie zostały przedłożone przez zobowiązanych w określonym terminie, mimo pouczenie o ewentualnym nakazanie rozbiórki. Dlatego w tym stanie sprawy jako oczywistą należy potraktować prawidłowość orzeczenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 P.b.

9 D. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję WINB z [...] sierpnia 2014 r., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy WINB do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, a WINB nie rozpoznał odwołania, a w szczególności nie ustosunkował się do faktu, że toczyło się postępowanie dotyczące zalegalizowania dokonanej rozbudowy. Zwrócił uwagę, że w sprawie Wójt Gminy [...] wydał decyzję z [...] sierpnia 2014 r. ustalającą warunki zabudowy ww. nieruchomości. W ocenie skarżącego obie decyzje pozostają ze sobą w ścisłym związku i skoro budowa została zalegalizowana to nie ma podstaw do rozbiórki istniejącego budynku. Nadto podkreślił, że ww. obiekt stanowi dla niego, jego rodziców i rodzeństwa jedyne miejsce zamieszkania, mieszka w nim łącznie około 10 osób, wraz małoletnimi dziećmi.

10 W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

11 Postanowieniem z 20 października 2014 r. referendarz sądowy WSA odmówił przyznania skarżącemu prawa pomocy obejmującego zwolnienie od kosztów sądowych. Poszanowanie to stało się prawomocne.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

13 Skarga jest zasadna.

14 Organy nadzoru budowlanego przyjęły w zaskarżonej decyzji i w decyzji organu I instancji, że obowiązek nakazu rozbiórki orzeczony zostaje wobec inwestorów H. i K. S., oraz ich synów G. S., R. S. i D. S.

15 Organ I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji, że jako inwestorów wskazała w/w osoby w trakcie postępowania kontrolnego H. S.

16 W odwołaniu D. S. podniósł, że został wymieniony przez organ powiatowy jako inwestor rozbudowy w sytuacji gdy nie brał fizycznego udziału w niej, gdyż przebywał bardzo często za granicą, gdzie pracuje. Nie jest prawdą by razem z rodzeństwem byli inwestorami rozbudowy, gdyż byli nimi wyłącznie rodzice. Matka podając go i jego braci miała na myśli, że wspólnie tam zamieszkują, a nie, że wspólnie finansowali i prowadzili roboty.

17 WINB w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił, że przymiotu inwestora nie można przyznać żadnej innej osobie prócz użytkownikom, a zwłaszcza właścicielowi działki nr 1817 w H. – M. S., który jak wynika z jego pisma z dnia 2.03.2012 r. skierowanego do PINB, nie jest inwestorem rozbudowy i jak sam wskazuje nie ma wstępu na działkę nr 1817 położonej w H. Ponadto w toku postępowania prowadzonego przez organ powiatowy żadna ze stron nie zakwestionowała ustalonych przez organ inwestorów, nawet po otrzymaniu postanowienia z dnia [...].05.2012 r. znak: [...], które D. S. odebrał osobiście.

18 Sąd nie podziela tego stanowiska.

19 Przepis art. 52 p.b. ma zastosowanie do postępowań administracyjnych określonych w art. 48, 49b, 50a i 51. Jest on bardzo ważny ze względu na określenie kręgu stron w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 48, 49b, 50a i 51. Skoro podmioty wymienione w art. 52 mogą być adresatami czynności określonych w decyzjach administracyjnych wydanych na podstawie powołanych przepisów, oznacza to, że są stronami w tych postępowaniach, gdyż decyzja nakładająca określony obowiązek niewątpliwie dotyczy ich interesu prawnego.

20 Czynności, które zgodnie z powołanymi przepisami mogą wynikać z owych decyzji, to: rozbiórka obiektu budowlanego albo jego części; doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego; zaniechanie kontynuacji robót budowlanych (jako zaniechanie podjęcia czynności); wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

21 Prawodawca w art. 52 p.b. wymienia następujące kategorie podmiotów: inwestora, właściciela, zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie wskazuje się, że wymienienie trzech kategorii podmiotów zobowiązanych nie oznacza, że obowiązek dokonania czynności obciąża te podmioty solidarnie. Kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Utarty jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, LEX nr 468723; z dnia 10 maja 2013 r., II OSK 66/12, CBOSA; z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 338/11, CBOSA).

22 W wyroku z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08, LEX nr 552842, NSA stwierdził, powołując się na wyrok NSA z dnia 21 listopada 2001 r., SA/Rz 597/00, CBOSA, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Zdaniem sądu jest to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor postawił budynek bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Tym bardziej obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny w zakresie własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej przed konsekwencjami administracyjnymi.

23 Nałożenie obowiązku wykonania czynności można uzasadniać kryterium sprawstwa lub tytułu prawnego do obiektu budowlanego, którego postępowanie dotyczy. W przypadku zbiegu obu tych kryteriów, czyli ustalenia, że sprawca jest jednocześnie właścicielem obiektu, w zasadzie nie ma problemu ze wskazaniem podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności. W przypadku gdy sprawca nie ma już tytułu prawnego do nieruchomości, której postępowanie dotyczy, wykonanie obowiązku może być problematyczne z uwagi na brak zgody właściciela nieruchomości na dokonanie tych czynności. Można też sobie wyobrazić sytuację, że właściciel obiektu będzie wyrażał wolę, by czynności dokonał inwestor, który w momencie orzekania nie ma tytułu do obiektu budowlanego. Przy zastosowaniu art. 52 pewne jest, że dokonanie czynności powinno co do zasady obciążać inwestora, który ma jednocześnie tytuł do nieruchomości na cele budowlane. W przypadkach gdy sprawcą jest inwestor, który nie posiada w dacie orzekania przez organ tytułu do obiektu, wskazanie podmiotu zobowiązanego powinno uwzględniać wolę właściciela co do tego, czy chce i zezwala, by inwestor – sprawca samowoli – dokonał czynności. Wola właściciela, gdy sprawcą jest inny podmiot, powinna mieć znaczenie w zakresie wskazania podmiotu zobowiązanego. W takiej sytuacji z uzasadnienia decyzji organu powinno wynikać, że właściciel wyraził zgodę na to, by to inwestor dokonał czynności.

24 W toku prowadzonego postępowania kwestia osoby inwestora wcale nie była jednoznaczna. Otóż właściciel nieruchomości M. S. w piśmie z dnia 2.03.2012 (k. 9 akt administracyjnych) stwierdził, że zarządzającym i wykonującym wszelkie rozbudowy jest K. S.

25 W protokole z czynności kontrolnych z dnia 20.04.2012 r. (k.25 pkt III Ustalenia) jako inwestora budowy wpisano H. S. wraz z mężem K. i dziećmi G. S., R. S. i D. S., A. K. z mężem P. i dzieckiem D. W protokole kontroli z 23.02.2012 r. organy stwierdziły w pkt III Ustalenia (k.18), że wg K. S. inwestorem jest M. S., a on sam jest lokatorem.

26 WINB stanął na stanowisku, że inwestorem jest ten, kto użytkuje przedmiotową nieruchomość. Jest to stanowisko pozbawione konsekwencji, a to dlatego, że liczba osób zamieszkujących tą nieruchomość jest wyższa niż liczba osób wymienionych jako inwestorzy w skarżonej decyzji.

27 Jak już wcześniej wyjaśniono, ustalenie osoby inwestora ma istotne znaczenie, nie może budzić istotnych zastrzeżeń jak w niniejszej sprawie. Organy w tej mierze winny przeprowadzić szczegółowe postępowanie dowodowe. Opisane wątpliwości Sądu umacnia dołączona do skargi przez D. S. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy na przedmiotową inwestycję wydana na inwestorów K. i H. S.

28 Reasumując, brak prawidłowego ustalenia osoby, która ma być adresatem postanowień i decyzji wydanych na podstawie art. 48 prawa budowlanego przesądza o naruszeniu art. 52 prawa budowlanego w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy.

29 Powyższe świadczy także o naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

30 Podkreślić należy, iż przepis art. 48 Prawa budowlanego nie zawiera normy, która uprawniałaby adresata postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 do wniesienia zażalenia. Nie ma też podstaw do stosowania art. 50 ust. 5 per analogiam. Z tego względu należy przypomnieć należy, iż przepis art. 141 k.p.a. stanowi, iż na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie, gdy kodeks (lub przepis szczególny) tak stanowi.

31 W tym stanie rzeczy możliwość kwestionowania treści tego postanowienia pojawia się dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych, których dotyczy przepis art. 48 ust. 2, zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. Postanowienie, wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zgodnie z art. 142 k.p.a., podlega ocenie i kontroli w trybie odwoławczym od decyzji. To zaś oznacza, że prawidłowość tego postanowienia strona może zakwestionować dopiero wraz z odwołaniem od decyzji nakazującej rozbiórkę, a później na etapie wniesionej do sądu administracyjnego skargi na decyzję (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., II OSK 1779/09, LEX nr 746790; postanowienia NSA: z dnia 24 października 2006 r., II OSK 1541/06, LEX nr 927557; z dnia 30 czerwca 2010 r., II OSK 1169/10, LEX nr 643638). Kontrola taka obejmuje kwestię także określenia adresatów nałożonych nią obowiązków.

32 Skoro kwestia kogo ewentualnie będą obciążać obowiązki związane z prowadzeniem postępowania na podstawie art. 48 prawa budowlanego w związku z art. 52 prawa budowlanego jest otwarta, pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia PINB w dniu [...] maja 2012 r. byłoby niezasadne.

33 Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

34 O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

35 W ponownym postępowaniu organy będą miały na uwadze wskazówki zawarte w treści niniejszego uzasadnienia.