Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2021 r., II SA/Rz 1064/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2021 r., II SA/Rz 1064/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi B. R. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia votum zaufania Burmistrzowi I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej na rzecz skarżącego B. R. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi B. R. (dalej w skrócie: "skarżący") jest uchwała nr (...) Rady Miejskiej (dalej w skrócie: "Rada Miejska") z dnia (...) sierpnia 2020 r. w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Burmistrzowi (dalej w skrócie: "Burmistrz") - którą wydano w następujących okolicznościach:

3 Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej w skrócie: "u.s.g.") po odbyciu debaty nad "Raportem o stanie Gminy (...) za 2019 rok" (dalej w skrócie: "Raport"), nie udzieliła Burmistrzowi [...] wotum zaufania z tego tytułu.

4 Skarżący wniósł skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości i zarzucając:

5 1) naruszenie art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP polegające na nieuzasadnieniu zaskarżonej uchwały, podczas gdy w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa, niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów stanowiących samorządu terytorialnego - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem, co w rezultacie nie pozwala na ocenę ich legalności, zasadności i zgodności z powszechnie obowiązującym prawem;

6 2) naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 18 ust. 2 pkt 4a w zw. z art. 28 aa ust. 4 w zw. z art. 28 aa ust. 9 u.s.g. poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały, będące konsekwencją wykorzystania instytucji wotum zaufania wyłącznie jako instrumentu stricte politycznego, a tym samym niewskazanie rzeczywistego motywu podjęcia przez Radę Miejską zaskarżonej uchwały, podczas gdy wyłączą przyczyną nieudzielenia wotum zaufania może być negatywna ocena działalności organu wykonawczego w raportowanym okresie, niekorzystna ocena samej treści raportu (np. gdy nie spełnia on wymogów, określonych w uchwale rady lub nie zawiera obligatoryjnych elementów), czy niedopełnienie terminu do jego przedstawienia.

7 Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów na okoliczność ich treści: uchwały nr (...) z dnia (...) sierpnia 2020 r.; protokołu z sesji Rady Miejskiej z dnia (...) sierpnia 2020 r.; nagrania audio - video z sesji Rady Miejskiej z dnia (...) sierpnia 2020 r.; raportu o stanie Gminy za 2019 rok; zarządzenia Burmistrza Nr (...) z dnia (...) listopada 2015 r. w sprawie powołania Zastępcy Burmistrza; zarządzenia Burmistrza Nr (...) z dnia (...) czerwca 2019 r. w sprawie odwołania Zastępcy Burmistrza; opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej z wykonania budżetu za 2019 r.; opinii Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej; wniosku Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej o udzielenie absolutorium. Jednocześnie skarżący wskazał, że przeprowadzenie w/w dowodów z dokumentów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

8 Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie od Rady Miejskiej zwrotu kosztów postępowania.

9 Uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały skarżący podał, że piastuje urząd Burmistrza, a zatem podjęcie przez Radę Miejską uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania wpływa na sferę jego praw jako osoby piastującej urząd organu wykonawczego Gminy. Ponadto fakt braku udzielenia wotum zaufania - w razie wyrażenia takiej samej oceny w roku następującym - jest podstawą do podjęcia przez Radę Miejską uchwały o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania Burmistrza. Wreszcie skarżący wskazał, że brak wyrażenia wotum zaufania stanowi dla wyborców wskazówkę co do prawidłowości sprawowania urzędu Burmistrza przez skarżącego w zakresie dbania o stan Gminy, co przekłada się na jego ocenę jako osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego.

10 Uzasadniając zarzuty skargi skarżący podał, że przed przystąpieniem do głosowania nad zaskarżoną uchwałą, przedstawił szczegółowy raport o stanie Gminy. Skarżący zwrócił uwagę, że żaden mieszkaniec lokalnej wspólnoty nie złożył pisemnego zgłoszenia do Przewodniczącego Rady Miejskiej w kwestii zabrania głosu nad przedstawionym Raportem, również radni nie skorzystali ze swojej ustawowej kompetencji do określenia informacji, które chcieliby zobaczyć w Raporcie. Natomiast w debacie nad Raportem wzięło udział tylko trzech radnych, którzy odnosili się w głównej mierze personalnie do osoby skarżącego. W ocenie skarżącego nie przeprowadzono więc rzeczowej i merytorycznej debaty nad Raportem, a działania opozycyjnych radnych w przedmiocie oddania głosu przeciw udzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania w żaden sposób nie odnosiły się do treści sporządzonego Raportu, a miały tylko i wyłącznie wymiar stricte polityczny. Skarżący wskazał, że instytucje raportu o stanie gminy i wotum zaufania nie mogą być podstawą do politycznego rozliczania burmistrza przez radnych. Raport o stanie gminy ma służyć zaznajomieniu mieszkańców gminy, w tym radnych z bieżącą kondycją gminy i to na tej podstawie po rozpatrzeniu raportu ma zostać podjęta decyzja o udzieleniu wotum zaufania budź nieudzieleniu wotum zaufania. Przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby do niemożliwych do zaakceptowania wniosków, iż instytucje raportu o stanie gminy oraz wotum zaufania stanowią skuteczne narzędzie dla ukształtowania w radzie gminy układu politycznego.

11 Skarżący podniósł również, że dwoje radnych głosowało przeciwko udzieleniu wotum zaufania w związku z odwołaniem dotychczasowego Zastępcy Burmistrza z pełnionej funkcji.

12 Skarżący stwierdził, że kluczowe znaczenie w sprawie ma fakt, iż zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia. Takie działanie radnych nie daje możliwości poznania przesłanek, którymi kierowali się oddając głos przeciwko udzieleniu wotum zaufania, tym bardziej że w debacie nad Raportem wzięło udział tylko trzech radnych spośród ośmiu, którzy głosowali przeciwko udzieleniu wotum zaufania. Na poparcie stanowiska w kwestii konieczności sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały, skarżący przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych.

13 Wreszcie skarżący wskazał, że Regionalna Izba Obrachunkowa - Zespól Zamiejscowy zaopiniowała pozytywnie sprawozdanie z wykonania budżetu za rok 2019. Wykonanie budżetu zgodnie z przepisami u.s.g. zostało również zaopiniowane przez Komisję Rewizyjną Rady Miejskiej pozytywnie. Kontynuacją tego stanu rzeczy było sformułowanie wniosku o udzielenie Burmistrzowi absolutorium z tego tytułu.

14 W odpowiedzi na skargę, Przewodniczący Rady Miejskiej wniósł o oddalenie skargi.

15 W uzasadnieniu Przewodniczący Rady Miejskiej wskazał, że wobec braku naruszenia określonej w art. 28aa u.s.g. procedury rozpatrywania raportu o stanie gminy, nie można mówić o istotnym naruszeniu prawa, które jest warunkiem stwierdzenia nieważności uchwały.

16 Przewodniczący Rady Miejskiej podniósł również, że żaden przepis prawa nie wymaga sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania wójtowi (burmistrzowi). Natomiast przebieg debaty oraz głosy radnych, które zostały w jej trakcie zabrane, stanowią podstawę do dokonania merytorycznej oceny motywów nieudzielenia Burmistrzowi wotum zaufania. Z protokołu sesji i przeprowadzonej debaty wynika, że wyłączną przyczyną nieudzielenia wotum zaufania była negatywna ocena działalności organu wykonawczego w roku 2019.

17 Odnosząc się do zarzutu braku merytorycznej debaty nad Raportem Przewodniczący Rady Miejskiej wyjaśnił, że w ocenie większości radnych, Raport nie zawierał wielu ważnych i oczekiwanych treści np. odnośnie gospodarowania śmieciami, gospodarki komunalnej, przedsiębiorstwa gminnego energii cieplnej itd. Ocena merytoryczna tego dokumentu była u większości radnych niska, co odzwierciedla przebieg debaty i co przełożyło się w konsekwencji na wynik głosowania w sprawie udzielenia wotum zaufania. Natomiast w debacie wzięło udział trzech radnych, z których jeden przedstawił merytoryczne uwagi dotyczące dużej dysproporcji pomiędzy środkami wydanymi na wieś i na miasto, co jest sprzeczne z potrzebą zrównoważonego rozwoju gminy, postępujące i bardzo duże zadłużenie Gminy, duży spadek pozycji Gminy w rankingu ułożonym pod względem pozyskiwania i wykorzystywania środków na inwestycje z funduszy unijnych, brak w Raporcie odniesienia do gospodarki śmieciowej, ciepłownictwa, koordynacji zamierzeń i starań zmierzających do gazyfikacji miasta i gminy, brak działań w odniesieniu do komunikacji w mieście, zaniechania odnośnie uporządkowania koryta rzeki [...], forsowanie własnych racji bez względu na otoczenie społeczne. Drugi z radnych odniósł się do słabej jakości wykonania projektu na infrastrukturę sportowo-rekreacyjną w miejscowości [...]. Niemniej Przewodniczący Rady Miejskiej zaznaczył, że każdy radny ma prawo brać czynny udział w debacie nad raportem o stanie gminy, ale nie ma takiego prawnego obowiązku. Ostateczna ocena działalności Burmistrza wyraża się nie w wystąpieniach, ale w akcie głosowania. Natomiast udzielenie wotum zaufania nie jest uzależnione od uzyskania pozytywnej opinii Regionalnej Izby Obrachunkowej, albowiem opinia ta odnosiła się do strony formalnej dokumentacji, a nie do strony merytorycznej, która pozostawiona jest swobodzie Rady. Na marginesie Przewodniczący Rady Miejskiej zauważył, że Burmistrz nie otrzymał także wotum zaufania i absolutorium od Rady Miejskiej za 2018 r. oraz nie otrzymał absolutorium od poprzedniej Rady Miejskiej za 2017 r.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 W pierwszej kolejności Sąd odnotowuje, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 pkt 3 zzs ⁴ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

20 i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. 2020 r. poz. 374 ).

21 Skarga jest zasadna, albowiem kwestionowana nią uchwała w sposób istotny narusza prawo.

22 Jak wynika z normy kompetencyjnej zrekonstruowanej w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. do wyłącznej kompetencji rady gminy należy "rozpatrywanie raportu

23 o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu". Z powołanej normy wynikają dwie istotne dla niniejszej sprawy konsekwencje. Po pierwsze, ustawodawca jednoznacznie wskazał, że raport o stanie gminy ma zostać przez radę rozpatrzony, a po drugie, że uchwała

24 w sprawie udzielenia, bądź nieudzielenia wotum ma zostać podjęta "z tego tytułu", przez co należy rozumieć obowiązek powiązania uchwały w sprawie wotum

25 z rozpatrzeniem raportu. Innymi słowy, uchwała w sprawie wotum zaufania dla wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta ma odzwierciedlać ocenę przedstawionego przez ten organ raportu o stanie gminy.

26 31 stycznia 2018 roku wszedł w życie art. 28aa u.s.g. (na mocy ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, Dz. U. 2018r. poz. 130), który zoperacjonalizował procedurę rozpatrywania raportu, rozstrzygając o tym, do kiedy organ wykonawczy ma przedłożyć raport, jakie są podstawowe komponenty jego treści, oraz w jaki sposób dochodzi do jego rozpatrzenia.

27 Wójta ma obowiązek przedstawić raport do 31 maja. Raport ma stanowić podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego –

28 art. 28aa ust. 1 i ust. 2 u.s.g.

29 Obowiązkiem rady jest rozpatrzyć raport na tej samej sesji, na której podejmowana jest uchwała w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, przy czym raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę – art. 28aa ust. 4 u.s.g. Radni uczestniczący w debacie mogą zabrać głos bez ograniczeń czasowych. Ustawa dopuszcza udział w debacie mieszkańców gminy, o ile uprzednio zgłoszą taką chęć.

30 Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że obowiązek przeprowadzenia debaty nad raportem musi być równoznaczny z zabraniem głosu przez wszystkich, bądź określoną cześć – większość – radnych. Przeprowadzenie debaty na raportem

31 o stanie gminy ma charakter wymogu proceduralnego, który nie musi zostać skonsumowany poprzez zabranie głosu przez radnych. Istotne jest wyłącznie to, czy z protokołu sesji rady wynika, że przewodniczący otworzył dyskusję nad raportem. To, czy ktokolwiek wziął w niej udział, dla pozytywnej weryfikacji wymogu przeprowadzenia dyskusji jest bez znaczenia. Z treści art. 24 ust. 1 u.s.g. wynika, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. W literaturze przedmiotu, na tle tego przepisu zwraca się uwagę na dwie istotne w kontekście rozpoznawanej sprawy kwestie. Z jednej strony, podkreśla się obowiązek czynnego udziału radnego w pracach organów gminy oraz tych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany, co obejmuje udział w dyskusjach i głosowaniach. Z drugiej jednakże strony podkreśla się, że "regulacja zobowiązująca radnych do czynnego udziału w pracach rady i w innych strukturach gminy nie jest poparta żadnymi sankcjami w przypadku niewywiązywania się radnego z przyjętych obowiązków. W szczególności nie istnieje możliwość odwołania radnego czy pozbawienia go z tego tytułu mandatu w czasie trwania kadencji rady poprzez referendum" (por. Cz. Martysz, Komentarz do art. 24, pkt 1, w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2018, wer. el. SIP LEX). Udział wyłącznie bierny (brak głosu w dyskusji) nie jest sankcjonowany prawnie. Brak aktywnego udziału radnego w dyskusjach na forum rady może wywoływać jedynie odpowiedzialność polityczną radnego, znajdującą odzwierciedlenie w decyzjach wyborców, oceniających dotychczasową działalność radnego na forum organów gminy, w ewentualnych kolejnych wyborach samorządowych. Skoro obowiązek radnego czynnego udziału w pracach rady, w tym poprzez aktywny udział dyskusjach (debatach) nie jest prawnie sankcjonowany, nie można mówić o jakiejkolwiek sankcji prawnej za naruszenie tego obowiązku.

32 W konsekwencji, brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem burmistrza o stanie miasta, nie może skutkować stwierdzeniem, że doszło do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g., a zatem nie można również stwierdzić, aby uchwała rady gminy w przedmiocie udzielenia wotum zaufania, była

33 z tego powodu niezgodna z prawem - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. II OSK 600/20.

34 Z treści protokołu sesji Rady Miejskiej z dnia (...) sierpnia 2020 roku wynika, że Burmistrz przedstawił raport o stanie gminy – pkt. 5.1 protokołu. Wynika z niego również, że Przewodniczący Rady otworzył dyskusję nad raportem o stanie gminy, i że 4 radnych zabrało głos – pkt 5.3 i 5.4 protokołu.

35 W takim układzie Sąd stwierdza, że wymóg przeprowadzenia dyskusji został zrealizowany.

36 Przyczyną uwzględnienia skargi jest inne istotne naruszenie prawa, polegające na niesporządzeniu uzasadnienia do kwestionowanej uchwały.

37 Zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g. po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy.

38 Z treści protokołu posiedzenia rady wynika, że w głosowaniu nad udzieleniem burmistrzowi wotum zaufania udział wzięło 15 radnych. Oddano 15 głosów ważnych, 7 głosów za udzieleniem wotum i 8 głosów przeciw. W takim układzie niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania musiało zostać uznane za równoznaczne

39 z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania – zdanie ostatnie art. 28aa ust. 9 u.s.g.

40 Jak już wyżej eksponowano, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. tak uchwała o udzieleniu wotum zaufania, jak i uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania musi zostać podjęta, jako efekt rozpatrzenia raportu. Aby można było ten wymóg zweryfikować uchwała w tym przedmiocie musi zawierać uzasadnienie. Podkreślić trzeba, że wymóg sporządzenia uzasadnienia uchwały w przedmiocie udzielania wotum zaufania organowi wykonawczemu z tytułu rozpatrzenia raportu nie odnosi się do możliwości zweryfikowania przez Sąd zasadności przyjętych przez radnych ocen dotyczących tego raportu, lecz tego, czy taka ocena w ogóle została przeprowadzona. Nie ma bowiem żadnych podstaw, by wnioskować, że może to być tzw. "uchwała milcząca". Akceptacja możliwości nieuzasadniania uchwał podejmowanych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. pociągałaby za sobą dopuszczalność wykorzystywania tego instrumentu dla celów politycznych, zarówno w tych układach, w których w radzie przeważałaby opcja opozycyjna względem organu wykonawczego, jak i wtedy, gdy rada byłaby temu organowi przychylna.

41 Zasady logiki formalnej nakazują przyjąć, że skoro raport o stanie gminy ma zawierać podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust. 2 u.s.g.), to uchwała o nieudzieleniu mu wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia tego raportu powinna stanowić efekt negatywnej oceny tej działalności. Brak uzasadnienia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. stanowi istotne naruszenie prawa, albowiem uniemożliwia weryfikację prawidłowości realizacji kompetencji uchwałodawczej przez radę i w istocie nie pozwala zidentyfikować motywów, jakimi kierowała się rada. W demokratycznym państwie prawnym nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Z tej też zasady możliwe jest wyprowadzenie obowiązku sporządzania przez organy władzy publicznej uzasadnień swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie wskazuje się, że takie uzasadnienie powinno być sporządzane, ponieważ pełni ono określone cele. Podkreślić należy, że chociaż w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, to brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności - zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., I OSK 240/13, wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1348/17.

42 W doktrynie obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45).

43 W ocenie Sądu substytutem uzasadnienia uchwały nie może być protokół

44 z posiedzenia rady – dyskusji nad raportem – ani zapis audio z tego posiedzenia.

45 Z protokołu wynika, że w dyskusji wzięło udział 4 radnych: A. B., M. D., B. K. i R. L. Z protokołu głosowania wynika, że A. B. i B. K. głosowali przeciw udzieleniu wotum zaufania burmistrzowi, a M. D. i R. L. za udzieleniem takiego wotum. Głosy osób uczestniczących w dyskusji rozłożyły się zatem po równo. Ostatecznie

46 o braku udzielenia wotum zaufania burmistrzowi zdecydował jeden głos.

47 Wobec braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały Sąd nie ma żadnego wglądu w motywy jej podjęcia, co skutkuje brakiem możliwości zweryfikowania, czy została ona podjęta zgodnie z kompetencją uchwałodawczą, a więc jako następstwo rozpatrzenia raportu o stanie gminy – art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g.

48 Należy odnotować, że analogiczne stanowisko w kwestii konieczności sporządzenia uzasadnienia uchwał podejmowanych w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. zajął WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ol 785/19 i WSA we Wrocławiu w wyroku 5 listopada 2020 r., sygn. III SA/Wr 283/20.

49 W świetle przytoczonych argumentów stwierdzić należy, że Rada Miejska, odstępując od uzasadnienia zaskarżonej uchwały, dopuściła się naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP. Sprzeczność z prawem tej uchwały skutkuje zaś jej nieważnością w całości. Stąd też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

50 W kwestii legitymacji skarżącego należy podać, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

51 Z powołanego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego" i wymaga stwierdzenia istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. O istnieniu interesu prawnego można mówić wówczas, gdy istnieje przepis prawa, z którego można wywieść dla danego pomiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny powinien zatem być osobisty, własny, indywidualny i bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Składający skargę musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną chronioną prawem sytuacją a zaskarżoną uchwałą.

52 Skoro konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Przy takiej definicji interesu prawnego i legitymacji skargowej z art. 101 u.s.g. należy wywieść, że wójt (burmistrz czy prezydent miasta), będący organem gminy, nie ma legitymacji do skarżenia uchwały rady tej gminy. Organy gminy nie mają własnego interesu prawnego w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Natomiast podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu absolutorium z wykonania budżetu wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję - por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2019 r. sygn. akt I GSK 2998/18, wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1531/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA.

53 Jak wynika z akt sprawy skarga została wniesiona przez B. R. - czyli osobę pełniącą funkcję Burmistrza, którego dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Tym samym uchwała została skutecznie zaskarżona. Strona posiada legitymację skargową, zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny.