Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r., IV SA/Po 882/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r., IV SA/Po 882/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w sprawie : opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w [...] stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości

Uzasadnienie

2 Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2011 r. poz. 118 ze zmianami) oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zmianami, zwanej dalej "u.s.g.") Burmistrz Miasta i Gminy (zwany dalej "Burmistrzem") wydał zarządzenie nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w [...].

3 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] (zwany dalej "Skarżącym"). Sformułowany zarzut dotyczył naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 573 ze zmianami, zwanej dalej "u.g.k.") oraz naruszenia art. 40 i art. 41 u.s.g. poprzez zaniechanie prawidłowego trybu stanowienia aktów prawa miejscowego i ustalenie stawek opłat za korzystanie z obiektu użyteczności publicznej przez organ nieuprawniony. Na tej podstawie, Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia.

4 W odpowiedzi na skargę, Burmistrz uwzględnił w całości zawarte w niej zarzuty i wniósł o odstąpienie od obciążenia kosztami postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność przedstawiciela Burmistrza lub jego pełnomocnika.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6 Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową. Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w skardze nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

7 Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone zarządzenie nie odpowiada prawu. Sąd stwierdził nieważność zarządzenia według następującej argumentacji.

8 Istotą rozpoznawanej sprawy jest charakter aktu prawnego w przedmiocie opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. na podstawie tej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Powołując się na utrwalone orzecznictwo stwierdzić należy, że cmentarze komunalne należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Go 28/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 852/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 755/18, https://cbois.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").

9 W ocenie Sądu zasadny jest zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. podniesiony przez Skarżącego. Zgodnie z powołanym przepisem jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei ust. 2 omawianego przepisu stanowi, że uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.

10 Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu "usługami komunalnymi o charakterze użyteczności publicznej będą usługi powszechnie dostępne (czyli mające charakter niewykluczalny albo też gwarantowane wszystkim osobom przepisami prawa), zaspokajające w sposób bieżący i nieprzerwany szczególne i kwalifikowane potrzeby ludności, tj. potrzeby o charakterze użyteczności publicznej (a więc potrzeby elementarne, absolutne, podstawowe i występujące powszechnie). Tylko w zakresie tego rodzaju usług rada gminy będzie uprawniona do ustalania cen lub opłat" (wyrok WSA w Opolu z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Op 368/18, CBOSA). W związku z tym, mając na względzie to, że cmentarz jest obiektem użyteczności publicznej, a świadczone usługi komunalne także cechują się użytecznością publiczną, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – w niniejszej sprawie rada gminy – stanowi o wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z tych obiektów. Zasadny jest zatem wniosek, że uchwalanie w formie aktu prawa miejscowego przepisów o opłatach za korzystanie z cmentarza jest wyłączną kompetencją rady gminy. Możliwe jest delegowanie omawianej kompetencji na rzecz organu wykonawczego gminy – wójta, burmistrza (prezydenta miasta) na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k.

11 Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że Burmistrz ustalił w formie zarządzenia przepisy o opłatach za korzystanie z cmentarza komunalnego bez udzielonej kompetencji przez Radę Miejską w [...]. Należy zwrócić uwagę, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane w dniu [...] marca 2015 r., a stosowna uchwała Rady Miejskiej w sprawie powierzenia Burmistrzowi uprawnień do stanowienia wysokości cen i opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego w [...] oraz urządzeń cmentarnych położonych na jego terenie została podjęta [...] maja 2019 r. W treści uchwały nie znajduje się żaden przepis derogacyjny, a więc zasadny jest wniosek, że przeniesienie tej kompetencji nastąpiło po raz pierwszy.

12 Tym samym, Burmistrz wydając zarządzenie działał bez podstawy prawnej, co oznacza istotne naruszenie prawa, a w konsekwencji konieczność stwierdzenia nieważności zarządzenia w całości.

13 Przedmiotowa materia podlega uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, gdyż normy zawarte w tym akcie normatywnym mają charakter generalny i abstrakcyjny (por. np. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17, CBOSA). Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z imienia (nazwy), a więc poprzez podanie nazwy rodzajowej, a nie indywidualnej (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 67). Oprócz charakteru generalnego, norma musi także dotyczyć abstrakcyjnie określonych okoliczności, w których korzystanie z cmentarza komunalnego jest dozwolone, a tym bardziej ponoszenie opłat z tego tytułu. "Abstrakcyjność wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone działanie ma mieć miejsce w pewnych, regularnie powtarzających się okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji" (D. Dąbek, Op cit, s. 67).

14 Skarżący zasadnie podnosi, że omawiana materia stanowi akt prawa miejscowego, a więc oznacza to obowiązek opublikowania aktu normatywnego w stosownym publikatorze co wynika wprost z treści art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), a także art. 2 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa, które nie podlega konwalidacji. Wejście w życie aktu prawa miejscowego powinno być poprzedzone vacatio legis, jednakże w niniejszej sprawie, Burmistrz ustanowił wejście w życie zarządzenia z dniem [...] marca 2015 r., a więc z dniem podpisania.

15 Burmistrz wydając zarządzenie, istotnie naruszył art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., przeniesienie kompetencji nastąpiło w drodze uchwały z dnia [...] maja 2019 r., a więc po wydaniu zaskarżonego zarządzenia.

16 Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Art. 94 ust. 1 tejże ustawy stanowi zaś, że. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

17 Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził nieważność zarządzenia w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.