Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2016 r., IV SA/Po 830/15

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2016 r., IV SA/Po 830/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Wyższej Szkoły [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów oddala skargę

Uzasadnienie

2 |Wyższa Szkoła [...] w P., decyzją Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. wskazaną w punkcie 1 nakazu z dnia [...] kwietnia 2014r.|

3 |nr rej. [...] zobowiązana została do wypłacenia 49 pracownikom wynagrodzenia za pracę w marcu 2014r. w łącznej kwocie [...] zł. Decyzja został |

4 |wykonana częściowo. Zgodnie z informacjami zawartymi w protokole kontroli z dnia [...] listopada 2014r. nr rej.... do wypłacenia pozostały |

5 |świadczenia w łącznej wysokości [...] zł. W wyniku stwierdzenia częściowego wykonania decyzji wystosowano do pracodawcy upomnienie z dnia |

6 |[...]września 2014r. nr rej...., a następnie, w oparciu o wystawiony tytuł wykonawczy z dnia [...] stycznia 2015r. nr rej....., wszczęto |

7 |postępowanie egzekucyjne doręczając zobowiązanej tytuł wykonawczy i postanowienie z tej samej daty o nr rej.... o nałożeniu grzywny w celu |

8 |przymuszenia w wysokości [...]zł. Doręczenie nastąpiło w dniu [...] stycznia 2015 r. Zobowiązana nie wykonała decyzji wskazanych w tytule |

9 |wykonawczym z dnia [...] stycznia 2015r. nr rej..... |

10 |Zobowiązana zgłosiła w terminie zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego powołując się na częściowe wykonanie zobowiązania będącego |

11 |przedmiotem egzekucji przez zaspokojenie znacznej części należnych świadczeń pracowniczych i czynienie wszelkich starań aby w całości |

12 |zrealizować egzekwowany obowiązek. |

13 |Postanowieniem z dnia[...] lipca 2015 r. nr [...] organ pierwszej instancji – Państwowa Inspekcja Pracy Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu|

14 |Pracy w P. , na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. oddalił zarzuty. W ocenie organu, brak było okoliczności tamujących postępowanie egzekucyjne w |

15 |sprawie, w szczególności nie należało do nich częściowe wykonanie obowiązków określonych w tytule wykonawczym, gdyż okoliczność ta nie mieści |

16 |się wśród przesłanek uregulowanych w art. 33 tej ustawy. O wykonaniu egzekwowanego obowiązku można mówić tylko wtedy, gdy decyzja będąca |

17 |obowiązkiem egzekwowanym w toku postępowania egzekucyjnego zostanie wykonana w całości. Przesłanka określona w art.33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. |

18 |dotyczy sytuacji, gdy obowiązek zostanie wykonany przed wszczęciem egzekucji administracyjnej, tj. przed doręczeniem zobowiązanemu tytułu |

19 |wykonawczego i postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Wykonanie obowiązku po wszczęciu egzekucji może być wyłącznie podstawą |

20 |umorzenia grzywny w celu przymuszenia, a nie umorzenia postępowania egzekucyjnego wskutek wniesienia zarzutu. Jeżeli zobowiązany wykonał |

21 |obowiązek po podjęciu pierwszej czynności egzekucyjnej, to brak omawianej podstawy zarzutu i jednocześnie przesłanki do umorzenia postępowania |

22 |egzekucyjnego, gdyż obowiązek istniał jeszcze w chwili wszczęcia egzekucji. Organ podkreślił, że częściowe wykonanie obowiązków o charakterze |

23 |niepieniężnym, nie ma wpływu na zastosowanie wobec zobowiązanego właściwego środka egzekucyjnego. W sytuacji gdy inspektor pracy prowadzi |

24 |egzekucję nakazu wypłaty, zobowiązany jako pracodawca obciążony został na mocy tego tytułu obowiązkiem skonkretyzowanym jako "wypłacenie |

25 |pracownikom wynagrodzenia". Natura tego obowiązku jest niepodzielna, co oznacza, że dopóty, dopóki pracodawca nie wypłaci ostatniej należnej |

26 |pracownikowi kwoty, obowiązek ten pozostaje niewykonany. W związku z czym organ uznał, iż brak podstaw do uznania zarzutu częściowego wykonania|

27 |obowiązku za zasadny. |

28 |W zażaleniu na to postanowienie Zobowiązana reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o jego uchylenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego w|

29 |całości. Zarzuciła naruszenie art.7 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i brak wzięcia pod uwagę zapłaty przez Zobowiązaną |

30 |części zaległych wynagrodzeń pracowników, naruszenie art.8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania |

31 |zaufania uczestników postępowania do organów państwa co przejawiało się w nałożeniu przez organ grzywny w celu przymuszenia pomimo dążenia |

32 |przez stronę do zapłaty zaległych wynagrodzeń pracowników w całości, naruszenie art.33 pkt 1 u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, że wykonanie |

33 |obowiązku nałożonego tytułem wykonawczym w znacznej części nie stanowi podstawy zarzutu i umorzenia postępowania egzekucyjnego. W motywach |

34 |zażalenia wskazała na częściowe wykonanie obowiązku i spłacenie kwoty [...] zł z sumy [...] zł zadłużenia wobec pracowników. W przekonaniu |

35 |Zobowiązanej, art. 33 pkt 1 u.p.e.a. pozwala na częściowe umorzenie postępowania egzekucyjnego w przypadku częściowego wykonania obowiązku |

36 |objętego tytułem wykonawczym. A taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. |

37 |Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w P. utrzymał w mocy zakwestionowane postanowienie na podstawie |

38 |art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art.144 K.p.a. W przekonaniu organu drugiej instancji, częściowe wykonanie zobowiązania objętego tytułem |

39 |wykonawczym nie stanowi podstawy zarzutu z art. 33 ustawy. Może nim być bądź całkowite wykonanie obowiązku, bądź umorzenie obowiązku w całości |

40 |lub w części. Dlatego organ nie znalazł powodu dla częściowego umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z tej przyczyny uznał, że zażalenie nie |

41 |mogło odnieść skutku. |

42 |W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zobowiązana reprezentowana przez pełnomocnika wnosiła o uchylenie obu zapadłych w tej sprawie|

43 |postanowień i zasądzenia kosztów postępowania. Orzeczeniom tym zarzuciła naruszenie art. 33 pkt 1 i art. 121 § 2 u.p.e.a. przez błędne uznanie,|

44 |że częściowe wykonanie obowiązku nałożonego tytułem wykonawczym nie stanowi podstawy zarzutu i umorzenia postępowania egzekucyjnego, oraz |

45 |przyjęcie że wymierzenie grzywny było celowe i uzasadnione. Jak również naruszenie art.7 w zw. z art.77 kpa i art.8 kpa. W uzasadnieniu skargi |

46 |Skarżąca przytoczyła argumenty wyeksponowane w uzasadnieniu zażalenia, w szczególności odnoszące się do wykonania obowiązku oraz przedstawiła |

47 |interpretację art. 33 pkt 1 ustawy, wykładając go zgodnie z regułami rozumienia językowego znaczenia zwrotów prawniczych. |

48 |Odpowiadając na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. |

49 |Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : |

50 |Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. |

51 |Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr |

52 |153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst |

53 |jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu legalności (zgodności z prawem) zaskarżonych aktów administracyjnych. |

54 |Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i |

55 |procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy |

56 |istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd |

57 |administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź |

58 |stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada |

59 |oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. |

60 |Przeprowadzone w określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji|

61 |wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich uchylenie. |

62 |Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. utrzymujące w mocy postanowienie Państwowej |

63 |Inspekcji Pracy Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. oddalające zarzuty skarżącej zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym. Organy|

64 |obu instancji działając we wszczętym postępowaniu egzekucyjnym jako organy egzekucyjne procedowały na podstawie art.33 ustawy z dnia 17 czerwca|

65 |1966r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2014r., poz.1619). W postępowaniu egzekucyjnym zobowiązanemu przysługuje |

66 |swoisty środek zaskarżenia w postaci zarzutów, których podstawy określone zostały w art.33 § 1 u.p.e.a. Przepis ten stanowi, że podstawą |

67 |zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być m.in. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, |

68 |przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku (pkt 1) oraz niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5). Zgodnie z |

69 |dyspozycją art.34 § 4 u.p.e.a., jeśli zarzuty są uzasadnione, organ egzekucyjny wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego |

70 |albo zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Wskazany przepis należy rozpatrywać w zakresie, w jakim dotyczy przesłanek umorzenia |

71 |postępowania egzekucyjnego, w powiązaniu z regulacją przepisu art.59 § 1 u.p.e.a. zawierającym katalog przypadków, w których postępowanie |

72 |egzekucyjne umarza się. Umorzenie postępowania na podstawie art.34 § 4 u.p.e.a. może nastąpić bowiem tylko w razie zaistnienia przesłanek z |

73 |art.59 u.p.e.a. Przepis art.59 § 1 pkt 1 u.p.e.a. stanowi, że postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek został wykonany przed |

74 |wszczęciem postępowania. |

75 |Skarżąca w toku postępowania egzekucyjnego sformułowała zarzut częściowego wykonania zobowiązania. |

76 |W konsekwencji rozpatrzenia zarzutów organ egzekucyjny jest władny je odrzucić, bądź zawiesić postępowanie egzekucyjne, albo je umorzyć. |

77 |Zarzuty należy wnieść w terminie 7 dni od doręczenia tytułu wykonawczego i oprzeć je na jednej z przyczyn taksatywnie wskazanych w art. 33. W |

78 |rozpoznawanej sprawie warunki formalne zarzutów w zakresie terminu i podstawy zostały spełnione. Organ drugiej instancji rozpatrzył je we |

79 |wskazanych powyżej aspektach. Skarżąca wykazała częściowe wykonanie obowiązku objętego wystawionym i egzekwowanym w sprawie tytułem |

80 |wykonawczym, które w jej ocenie uzasadniało zarzut. Organy zaś wywodziły, iż tylko zrealizowanie całego zobowiązania jest podstawą umorzenia |

81 |postępowania egzekucyjnego. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, iż pracodawca nie wykonał obowiązku wypłaty należnego wynagrodzenia za |

82 |pracę, nałożonego w drodze decyzji inspektora pracy. Zostało zatem wszczęte postępowanie egzekucyjne i zastosowano środek egzekucyjny, jakim |

83 |jest grzywna w celu przymuszenia. Inspektor pracy wystawił tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym w dniu|

84 |. stycznia 2015r. doręczony skarżącej i obejmujący niezrealizowaną decyzję nakazową z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...]. |

85 |Jak stanowi art. 33 ust. 1 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: wykonanie lub umorzenie w |

86 |całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Stosownie do tego przepisu podstawą zarzutu w sprawie |

87 |prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie obowiązku lub umorzenie w całości albo w części obowiązku. Częściowe wykonanie |

88 |obowiązku nie stanowi zatem podstawy zarzutu. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2010 r. (II OSK 273/2009) wskazano, że|

89 |należy odróżnić przypadek, w którym obowiązek został wykonany przed wszczęciem egzekucji i po jej wszczęciu. Jeżeli bowiem zobowiązany wykonał |

90 |obowiązek po podjęciu pierwszej czynności egzekucyjnej, to nie stanowi to podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego, ponieważ obowiązek |

91 |jeszcze istniał w chwili jego wszczęcia. W obu przypadkach zobowiązany może skutecznie żądać odstąpienia od czynności egzekucyjnych okazując |

92 |dowód wykonania obowiązku (art. 45 § 1 u.p.e.a). W razie natomiast wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym po nałożeniu, ale przed|

93 |uiszczeniem lub ściągnięciem grzywny w celu przymuszenia, grzywny te podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e. a.). Z kolei w wyroku Naczelnego |

94 |Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2009 r. II OSK 1462/2008 wskazano, że jeżeli zobowiązany wykonał obowiązek po podjęciu pierwszej |

95 |czynności egzekucyjnej, to nie stanowi to podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego, ponieważ obowiązek jeszcze istniał w chwili jego |

96 |wszczęcia. |

97 |Należy zauważyć, że skarżąca w dalszym ciągu nie wykonała w pełni ciążących na niej obowiązków w postaci wypłaty pracownikom należnych |

98 |świadczeń finansowych. Przyjęcie wykładni art. 33 u.p.e.a. zaprezentowanej przez skarżącą prowadziłoby do braku możliwości prowadzenia |

99 |postępowania egzekucyjnego w administracji dotyczącego wypłaty świadczeń na rzecz pracowników. |

100 |Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, czy w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez |

101 |inspektora Państwowej Inspekcji Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. środek odwoławczy w formie zarzutów zgłoszony przez skarżącą mieści się w |

102 |katalogu podstaw zarzutów określonych w art. 33 pkt 1 u.p.e.a. Zagadnienie sprowadza się więc do ustalenia właściwego rozumienia treści |

103 |zawartej w pkt 1 tego artykułu oraz sposobu jego zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy. |

104 |W uzasadnieniu wyroku z dnia 1 marca 2011r. sygn. akt I OSK 2077/10 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż konstrukcja art. 33 wskazuje, |

105 |że zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wniesione wyłącznie z przyczyn taksatywnie wymienionych w pkt 1-10. W pkt |

106 |1 ustawodawca dopuścił jako podstawę zarzutu "wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo |

107 |nieistnienie obowiązku". W sprawie, której dotyczy toczące się postępowanie egzekucyjne, spór dotyczy rozumienia zwrotu: "wykonanie lub |

108 |umorzenie w całości albo w części obowiązku". W szczególności chodzi o ustalenie, czy określenie "w całości albo w części" odnosi się zarówno |

109 |do wykonania jak i do umorzenia obowiązku określonego w tytule wykonawczym, czy też ograniczyć je należy wyłącznie do sytuacji umorzenia |

110 |obowiązku. A zatem, czy okoliczność wykonania przeważającej części obowiązku objętego tytułem wykonawczym z dnia 2 stycznia 2015r., na którą |

111 |powołała się skarżąca we wniesionym środku odwoławczym, stanowi podstawę zarzutu w rozumieniu art. 33 pkt 1 ustawy. |

112 |Wystawiony przez inspektora pracy tytuł wykonawczy niewątpliwie dotyczy obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zobowiązana jako pracodawca |

113 |obciążona została na mocy tego tytułu obowiązkiem skonkretyzowanym jako "wypłacenie pracownikom wynagrodzenia". Natura tego obowiązku jest |

114 |niepodzielna, co oznacza, że dopóty, dopóki zobowiązany nie wypłaci ostatniej należnej pracownikowi kwoty, obowiązek ten pozostaje niewykonany.|

115 |Już choćby z tego powodu trudno mówić o częściowym wykonaniu obowiązku, skoro jak wynika z wykazu zawartego w treści wniesionego przez skarżącą|

116 |zarzutu, pozostawały nadal niewypłacone należności pracownicze. |

117 |Niezależnie od tego trzeba wziąć pod uwagę rozwiązania ustawowe regulujące działania organu egzekucyjnego w wyniku rozpatrzenia zarzutu. |

118 |Stosownie do art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, z tym że jeżeli zarzuty są |

119 |uzasadnione, organ wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Z |

120 |kolei za uzasadniony można uznać tylko taki zarzut, który daje podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny umarza |

121 |bowiem postępowanie egzekucyjne, o ile stwierdzi wystąpienie przesłanek określonych w art. 59 § 1 u.p.e.a. W przepisie tym przesłanki umorzenia|

122 |postępowania egzekucyjnego wymienione zostały w punktach 1-10, wśród których do wykonania obowiązku przez zobowiązanego nawiązuje pkt 1 |

123 |obligujący organ egzekucyjny do umorzenia postępowania egzekucyjnego, jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania. |

124 |Oznacza to sytuację, w której wszczęte postępowanie egzekucyjne nie może być dalej prowadzone, gdyż przestał istnieć obowiązek skonkretyzowany |

125 |w tytule wykonawczym, a zatem postępowanie egzekucyjne stało się bezprzedmiotowe i w takim razie musi być umorzone. W sytuacji natomiast, gdy |

126 |zobowiązany wykonał obowiązek po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, to nie stanowi to podstawy umorzenia postępowania egzekucyjnego, |

127 |ponieważ obowiązek jeszcze istniał w chwili jego wszczęcia (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Ol 465/08 |

128 |niepublikowany). Żadna jednak z tych sytuacji nie obejmuje rozpoznawanego przypadku, ponieważ nie miało miejsca wykonanie obowiązku przez |

129 |zobowiązanego ani przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, ani też w dniu wskazanym w zarzucie. |

130 |Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że dla ustalenia, czy w realiach rozpoznawanej sprawy przepis art. 33 pkt 1 u.p.e.a. dawał |

131 |podstawę do zgłoszenia przez zobowiązanego zarzutu w oparciu o stwierdzenie częściowego wykonania obowiązku, nie jest wystarczająca |

132 |abstrakcyjna wykładnia gramatyczna treści tego przepisu, bowiem przy uwzględnieniu reguł wykładni funkcjonalnej oraz wykładni systemowej treść |

133 |art. 33 pkt 1 u.p.e.a. nie daje podstaw do przyjęcia, że częściowe wykonanie przez zobowiązanego, po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, |

134 |obowiązku niepieniężnego o charakterze niepodzielnym, mogło stanowić podstawę zarzutu. Za zasadną należało zatem uznać argumentację zawartą w |

135 |uzasadnieniach zaskarżonych postanowień organów, że przyjęta przez skarżącą wykładnia omawianego przepisu nie jest trafna, co skutkowało w |

136 |ocenie Sądu prawidłowym rozstrzygnięciem sprawy przez organy administracji obu instancji. |

137 |Wobec tego, jak również wobec braku naruszenia przepisów art.7, 77, 8 kpa zarzuty skargi okazały się niezasadne Wojewódzki Sąd Administracyjny |

138 |na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. |